创新社会治理下的辅警法制化问题研究

郑晓萍，黄 鹏

（天津公安警官职业学院，天津 300382）

创新社会治理下的辅警法制化问题研究

郑晓萍，黄 鹏

（天津公安警官职业学院，天津 300382）

十八届三中全会提出创新社会治理，在社会治理各项事务中辅助警察发挥了非常重要的作用。建设辅警队伍体现创新社会治理的深刻内涵，建设辅警队伍是创新社会治理的有效形式。但是当前辅警队伍存在法律地位缺失、公权私用乱象频发、统一的招录制度缺失、教育管理制度缺失、待遇晋升制度匮乏的现实问题，需要通过明确法律地位、确定法律职责和法制化准入机制、教育管理、待遇发展，实现创新社会治理背景下的辅警法制化制度建设，构建和谐警民关系。

辅警；创新社会治理；公权私用；准入机制；法制化

十八届三中全会提出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。在社会治理各项事务中警察均发挥着重要作用，无论是维护社会治安还是虚拟社会管理均需要警察充分发挥作用。社会事务的烦琐复杂和警察人数有限导致实际社会治理事务中警力严重不足。为解决警力不足的实际问题，辅警队伍应运而生。

辅警队伍既不同于行政体系构架中的正式警察，也不同于提供物业服务的保安人员。这类组织及其队伍的管理需要建立在社会治理体制和机制创新的基础之上，使其在流动人口服务管理、社会治安综合治理、虚拟社会治理、社会危机管理等方面更好地辅助公安机关进行工作，更好地为社会和人民服务，更好地创建和谐警民关系。

一、创新社会治理背景下辅警的作用

创新社会治理是在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律以及社会治理的相关理念和规范，研究并运用新的社会治理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会治理机制和制度，以实现社会治理新目标的活动或者这些活动的过程。［1］

建设辅警队伍体现创新社会治理的深刻内涵，创新社会治理的内涵体现在公众参与上。构成辅警队伍的主要人员来源于社会群众，不管是大学应届毕业生还是待业青年、下岗再就业人员，辅警队伍积极吸纳社会力量，有效地体现了公众参与。随着创新社会治理工作的不断深入，侧重社会协同、加强公众参与是社会治理创新的必由之路。

建设辅警队伍是创新社会治理、打造和谐警民关系的有效形式。立足于社会治理、构建和谐警民关系的视角，辅警队伍不仅是一支在警务实战中发挥重要作用的警察辅助力量，还是社会治理领域的基层辅助执法力量和公益社会服务力量，更是维护和谐警民关系的中坚力量。

二、辅警法制化制度缺失的分析

在创新社会治理背景下，政府必然向服务型政府和法治政府转变，作为政府举足轻重的公安部门，面临更多新任务。但警察人力严重不足，各种恶性事件频出，造成恶劣的警民关系。为解决警力不足的实际问题，辅警队伍成为警察机关执行警察任务的重要辅助力量。但是，辅警队伍本身存在法律地位不明、称谓混乱、进退频繁等问题，执法过程中缺乏明确的法律、法规依据，辅警违法乱纪频发，造成恶劣的社会影响，也损害了警察机关的社会形象，成为影响警民关系的因素之一。由于辅警的法律地位及职责范围没有明确的法律规范，致使以下问题在辅警队伍建设中长期存在。

（一）法律地位缺失

尽管辅警队伍实际承担了大量警务活动，但辅警的法律地位在高位法中没有法律或者行政法规的直接规定，下位法中没有确切的地方性法规或者政府规章的规定。实际执法过程中，辅警本质上是协助警力的普通公民，但是因为承担警务活动，需要配备一定的装备（如橡皮警棍、警用巡逻车等），穿着便于识别的类似警察制服的服装。因此，一方面辅警从事的警务工作可能因为主体不符合法律规定而无法得到行政相对方认可，从而使有关活动失去效力；另一方面在法律地位无明确规定的情况下，在监管缺失的情况下，辅警有可能越位行使警察的专属职权（如侦查权、搜查权等），侵害行政相对人的合法权益。例如，在处理户籍窗口业务时，存在由辅警办理户籍业务的实际情况。法律规定业务办理必须由民警签章，但是实际上由辅警操作。在具体行政行为上，辅警虽然和警察着装相似，业务一致，但是整个业务因为辅警的法律地位缺失导致该行政行为有重大瑕疵，容易引起行政行为无效的法律后果。

（二）公权私用乱象频发

辅警作为公安机关的雇员，应看作以私法方式执行行政任务，［2］即采用与一定用工主体签订劳动合同的形式，将行政执法任务作为劳动合同的内容进行分配，形式上由辅警队伍等私人力量履行一定的行政任务，但这些行政任务仍属于公共事务的范畴。学者陈新民认为，利用私法行为来直接达成国家行政任务是“行政私法行为”，可以使行政机关有较大行为之自由，不像公权力行使，处处要有法律之依据，而且现代民主国家讲究自由，应尽可能不要利用权威来达成国家目的，才更可表现国家尊重国民基本权利。但也会因行政权力钻法律空子，规避许多公法原则的拘束，造成公法“遁入私法”的问题。［3］属于公共事务的警察事务由私人行使，虽然会因为行为的自由性、私人性而减轻警察负担，并且有利于提高警察执法效率，但是辅警在从事大量警务工作的基础之上，在缺乏法律依据并且缺乏监管的情形下，不能避免其中本应由警察亲自执行的任务，也以劳务合同的形式交由辅警办理，甚至有些没有经过书面劳动合同的规定而直接经过警务人员的口头示意，辅警代为执行特定的行政行为。通过劳动合同的私法形式来实现行政任务，势必产生警察权力逃避依法行政的约束，造成公权私用乱象。比如辅警从事交通协管工作中，会涉及对交通事故的协调处理，其中事故责任认定环节，法律规定必须由享有执法权的警察操作，但具体执法过程中，由于缺乏监管，辅警存在越位行使特定职权的情形，造成公权私用乱象，侵害行政相对人的合法权益。

（三）统一的招录制度缺失

目前各公安机关对辅警的招聘录用制度缺乏统一的规定，表现在如下方面：首先，招聘录用主体多样。为求便捷，多由需要用工的公安机关派出所自行招聘，没有统一的招录管理部门。其次，招录程序比较随意，缺乏统一、明确的规定。为求效率，招录程序多由招录部门自行把握，随意性大，缺乏公开、透明的程序。再次，缺乏统一招录标准。从招录的辅警人员情况看，各用工单位招录标准不同。既有文化、体能、综合素质相对较低的“5060”等下岗再就业人员，也有应届毕业生，还有社会待业青年，缺乏统一的招录标准。

（四）教育管理制度缺失

由于各用工单位自行对辅警队伍进行管理，辅警队伍没有统一的教育管理制度。相对于在编警察，辅警的从业门槛儿较低，学历、经验、技能不高，因此教育培训工作更需要严格落实；辅警的专门性学习必须加强，技能训练必须提高。无论从各行各业看，教育管理制度在队伍成长方面均发挥了巨大作用。通过落实教育管理制度有助于队伍的进步，有助于辅警队伍知识的更新。辅警队伍入职后教育管理制度应当建章立制。

3.2 播种造林法：又称直播造林，是将林木种子直接播种在造林地进行造林的方法。这种方法省去了育苗工序，而且，施工容易，便于在大面积造林地上进行造林。但是这种方法造林对造林立地条件要求较严格，造林后的幼林抚育管理措施要求也较高。播种造林的适用条件∶适合于种粒大、发芽容易、种源充足的树种，如橡栎类、核桃、油茶、油桐和山杏等大粒种子。其要求造林地土壤水分充足，各种灾害性因素较轻，对于边远且人烟稀少地区的造林更为适宜。

（五）待遇晋升制度匮乏

根据调查显示，总体上辅警待遇偏低，各类保障制度不健全。工资标准按各地最低标准1 500元，扣除社医保、失业、生育、工伤等保险，每年人均实际收入2万元左右，每月人均工资不足2 000元。各地辅警人员也通过网络、信件等多种形式反映待遇偏低的实际问题。待遇偏低造成辅警队伍出现诸多消极影响。首先，辅警队伍因经济待遇偏低容易造成心理失衡。许多辅警因工资待遇低、劳动强度大、职业风险高，履行的义务和享受的待遇不对等，导致心理失衡，产生懈怠情绪，造成执行力不强、违法乱纪等问题。其次，待遇偏低造成骨干年龄段辅警流失率高。结合到物价上涨的因素，辅警收入增长过缓，待遇过低。在低待遇的情况下，骨干年龄段辅警流失逐年增多。年轻辅警报考辅警岗位只是权宜之计，对辅警岗位的依赖度、认同感不高，进出频繁，给队伍造成极大的不稳定性。晋升渠道匮乏也是辅警队伍中存在的实际问题。由于缺乏合理的晋升渠道，有些老队员干到老还是底层辅警。再次，晋升渠道匮乏导致老队员的积极性难以提高。对于“5060”辅警来说，晋升渠道的匮乏，加上年龄大、健康差的实际状况，时间久了极易出现“混日子、等退休”的思想，日常工作被动应付，工作积极性不高，工作任务得不到落实。

三、辅警法制化的实现途径

如何加快辅警队伍的立法进程，建立辅警准入资格规制，锻造专业化辅警队伍，加强辅警内部组织模式的规范化建设，是创新社会治理背景下的辅警法制化制度建设的核心。

（一）辅警地位法制化

明确辅警法律地位是辅警法制化的第一步。我国香港地区有专门的《香港辅警管理条例》作为辅警执法的法律依据。［4］苏州市也以政府规章的形式，颁布了《苏州市警务辅助人员管理办法》。该办法一共6章，计33条。涵盖了辅警的概念、法律地位、职责、纪律、权利、招录、培训、考核与保障、责任与处分等诸多内容。《苏州市警务辅助人员管理办法》已于2012年4月17日经市政府第99次常务会议讨论通过，自2012年7月1日起施行。该办法规定警务辅助人员是人民警察的助手，在公安机关及其人民警察的统一指挥和监督下履行职责，其依法履行职责的法律后果由公安机关承担。警务辅助人员依法履行职责时，有关单位和个人应当予以配合。该办法首先明确了辅警的法律地位，明确了辅警和公安机关之间仅仅是一种行政委托关系，明确辅警不是行政主体。行政委托是指行政主体将自己应为的一定行为交给特定主体履行，该行为的后果由行政主体承担，受托人不成为行政主体。［5］公安机关作为委托人，委托辅警执行一定的行政行为，该行为的法律后果由公安机关承担。

（二）辅警职责法制化

明确公安机关与辅警之间的委托法律关系后，应根据不同的警察任务确定辅警的法律职责，亦即应明确何种行政任务可以委托。一般将警察任务细分为绝对任务、相对任务、一般行政事务。［6］根据任务不同，划分辅警的职责范围不同，通过具体的规定给予辅警适当的权限，完善辅警制度。针对警察的任务，有如下区分：

1.绝对任务。根据《人民警察法》的规定，我国警察权在广义上既包括警察治安行政权，又包括警察刑事侦查权。在狭义上是指国家依法赋予警察机关及其警务人员在进行公安行政管理过程中为履行警察职责所行使的权力。［7］警察刑事侦查权多涉及公民基本权利的保障，包括人身自由权保护、人格尊严保护、住宅安全权保障、通讯自由权保护等，属于《宪法》保留事项，非经法定程序，并由警察机关执行，任何单位和个人不得侵犯。因此，绝对任务的行使主体必须严格界定为人民警察，不得由任何个人或组织代为行使。此为警察的绝对任务。例如，《行政处罚法》第16条规定：“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”第18条规定：“行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”此类任务在法律层面上杜绝了辅警执行行政处罚的可能性，只能由警察执行。

3.一般行政事务。警务工作中也包括大量行政性事务，如公安机关内部的行政事务处理、人口信息采集、社区防范宣传、流动人员服务管理、110回访工作等。这些可从执法性事务中剥离，并由辅警单独执行。目前，网络维护以及打字、驾驶、训犬、制发证件等工作可以作为一般行政事务交由辅警队伍履行。公安机关同时应采用多种方式，如劳务合同或者直接的劳动合同形式，加强对辅警工作的监督。

（三）准入机制法制化

《苏州市警务辅助人员管理办法》明确规定了辅警的招录等相关规定，包括辅警的招录条件、具体招录机关。笔者建议，既可以颁布统一的高位法，也可以由各省市根据自身情况颁布地方性法规或者政府规章，明确在辅警招录方面也坚持公开、平等、竞争、择优的招聘原则，由市局政工部门和用工单位共同组织，根据岗位需求和条件，制定相关的录用标准，严格按照报名、初审、面试、体检、政审、录用等程序进行招录。对拟聘用人员，按照《劳动法》和《劳动合同法》的规定，依法与用人单位签订劳动合同。聘用后，由用人单位组织岗前培训，合格后才能正式上岗。

（四）教育管理制度化

辅警制度起源于海洋法系。英国辅警制度较为完善，涵盖辅警的申请、招募、训练和执法工作等环节，使辅警始终处于严格的管理中，保证了辅警们的工作很有成效，特别是在加强警民合作、维护社会治安、降低犯罪案件的发生等方面辅警都发挥了重要作用，社区也因此更加平安。［8］

为更好地建设辅警队伍，首先，设立专门机构，负责全市公安辅警管理工作。本着“先审批、后使用”和“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，明确各单位的辅警管理要求。其次，建立统一的辅警管理制度，实行层级化管理，细分辅警的种类，有针对性地进行分类培训和使用，定岗定责，优化管理。根据工作年限、业务技能、思想品质等逐级晋升。健全和完善辅警管理机制，制定《辅警队伍管理制度》、《辅警队伍规范化建设办法》、《辅警队伍警容风纪规定》、《规范辅警工伤认定程序规定》等规章制度，通过建章立制规范辅警队伍教育管理。再次，规范辅警用工制度和劳资管理，严格督促用人单位依法签订、解除、终止辅警劳动合同，依法确定辅警工资待遇结构，尤其是最低工资标准调整后，做好相关工作，依法缴纳辅警各类保险、公积金，依法办理辅警工伤保险，使用工更加符合《劳动法》相关规定。出台带薪休假、定期体检、伤病慰问等善待辅警的举措，从政治上、工作上、生活上关心辅警，增强其职业荣誉感和归属感，营造拴心留人的工作环境。同时，建立健全辅警教育培训和苗头性问题预警机制，对队伍中暴露出的问题，及时组织自查自纠和教育警示，确保苗头性问题及时整改，防止发生违法违纪问题。

（五）待遇发展法制化

通过出台辅警队伍管理办法，根据拟招录辅警人数，建立人头经费保障机制，由市财政落实保障。在办法中明确规定，按照岗位技术要求和工作量，分类确定工资标准，并按国家规定办理社会保险，保障其在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。实行国家规定的工时制度和休假制度，确保公安辅警专项经费标准逐年提高。根据辅警的素质高低、岗位性质、工作风险和劳动强度，根据日常考核情况，科学确定辅警薪酬的标准和形式，合理拉开收入差距，充分调动辅警工作的积极性。

无论是采取何种规范形式解决现行辅警法制化缺失的问题，都应当明确以下内容：辅警的法律地位、招录条件和方式、培训内容、职责权限、权利和义务、法律保障、监督管理和淘汰机制。明确辅警的经费由地方政府财政保障。只有在一定的法律规章制度的保障下，辅警法制化制度才能更好地发挥作用，才能进一步创新社会治理，维护和谐警民关系。

［1］邓放，黄高晓.深化政府体制改革，加强创新社会治理——“政府改革与社会治理创新”学术研讨会综述［J］.广东青年职业学院学报，2012，（1）.

［2］〔德〕毛雷尔著，高家伟译.行政法学总论［M］.北京：法律出版社，2000.

［3］陈新民.中国行政法学原理［M］.北京：中国政法大学出版社，2002.

［4］香港特别行政区香港警务处网站［EB/OL］.http：//www.police.gov.hk/ppp_sc/11_useful_info/aux_police/ intro.html.

［5］陈铭聪.警察行政任务私人化的辅警法制化问题研究［J］.江苏警官学院学报，2012，（1）.

［6］杨雪.辅警执法权问题研究［J］.湖南警察学院学报，2011，（3）.

［7］闵剑.辅警队伍规范化建设问题探讨［J］.公安研究，2011，（5）.

［8］崔海英.境外辅警制度发展史［J］.江西行政学院学报，2006，（2）.

（责任编辑：孙秀娟）

A Study of the Legalization of the Auxiliary Police Against the Background of the Social Governance Innovation

Zheng Xiaoping,Huang Peng
（Tianjin Vocational College of Public Security Police,Tianjin 300382）

The Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party put forward the innovation of social governance.The auxiliary police play a very important role in social affairs. The construction of the auxiliary police force,an effective form of innovation of social governance,testifies the connotation of the innovation of social governance.But currently,there exist some problems in the construction of the auxiliary police team,such as the auxiliary police’s being lack of legal status,the abuse of public rights for private purpose,lack of the unified recruiting system,of educational management system and promotion system.It is necessary to make clear the legal status of the auxiliary police, to make definite the legal responsibility and legal recruiting system,to improve educational management and the treatment in order to develop the legal system construction of the auxiliary police against the background of innovation of social governance,and establish a harmonious relationship between the police and the public.

auxiliary police;innovation of social governance;private use of public rights;access mechanism;legalization

D631

A

1671-0541（2014）04-0045-05

2014-04-13

郑晓萍（1984-），女，山东邹城人，天津公安警官职业学院讲师，主要研究方向：法学；黄鹏（1985-），男，江苏海安人，天津公安警官职业学院讲师，主要研究方向：社会学。

2013年度教育部人文社会科学研究规划基金项目系列成果之一，编号：13YJA840028。