政府投资项目管理模式改革创新与实践

胡新赞，李玉洁，陈雯

（浙江江南工程管理股份有限公司， 浙江 杭州 310013)

政府投资项目管理模式改革创新与实践

胡新赞，李玉洁，陈雯

（浙江江南工程管理股份有限公司， 浙江 杭州 310013)

摘 要：以苏州高铁新城管理委员会(政府)和浙江江南工程管理股份有限公司(企业)共同出资注册成立苏州江南建设项目管理有限公司，对管委会辖区的政府投资项目实施项目管理模式的实践为例，介绍该模式的可行性和先进性。管理“去行政化”，让专业化公司发挥专业化优势，科学策划与实施大规模投资建设，保证质量安全、成本和效率，为加快完善现代建筑业市场体系、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的引导作用、切实转变政府职能起到助推作用。希望这种创新的项目管理模式实践后能够在行业内予以推广，最终达到全面深化建筑业体制机制改革、促进建筑业健康协调可持续发展的目的。

关键词：管理模式；政府主导；市场驱动；专业化管理

0 引 言

党的十八大以前，国家对政府投资项目的中介服务管理模式进行了一系列改革，对非经营性政府投资项目也推行实施了由专业化的项目管理单位负责建设实施的“代建制”，以严格控制项目投资、质量和工期。但从我司参与实施的项目看，全国各地由于具体情况不同，推行的效果也有很大差异。在党的十八大精神的指导下，要转变建筑业发展方式，推进建筑产业现代化，在管理模式上，政府投资项目需要起到引领作用，政府投资项目单纯以政府为主导的管理模式或单纯以市场为主导的管理模式都不能完全适应行业发展的需要。苏州高铁新城管理委员会(简称“管委会”)在充分调研、考察与论证的基础上，为了避免单一“政府主导”及纯“市场驱动”这两种模式建设管理的弊端，对管理模式进行了改革创新。采取政府主导与市场驱动相结合的方式，与浙江江南工程管理股份有限公司(简称“浙江江南”)合资成立项目管理公司，对辖区内政府投资项目建设管理，有效解决了政府部门专业管理能力和经验欠缺、管理机制不够完善、专业人才不足等问题，极大地推动了苏州高铁新城现有项目管理模式的优化升级。

1 政府投资项目管理模式的改革与创新

传统的政府投资项目工程管理模式主要分为政府主导型与市场驱动型两大类。政府主导型是指政府相关主管部门抽调部门人员组成临时管理班子对工程建设项目进行管理。市场驱动型是指通过公开招标方式聘请专业的项目管理咨询单位来进行建设工程的管理。但是随着工程建设规模的不断扩大、实施难度不断增加、工程建设现代化程度不断提高，这两种模式阻碍建筑业健康协调可持续发展的弊端越来越明显。

1.1 政府主导型管理模式弊端

首先，政府通过组建临时建设班子对工程项目进行管理，项目“三超”(概算超估算、预算超概算、结算超预算)、工期延长的现象较为普遍，违规操作现象也时有发生；另外，项目在建成后其建设班子可能随即解散，项目建设中积累的经验教训不能转化为技术资源应用到其他项目或供其他项目借鉴，造成资源过度浪费。

其次，若对项目全面管理，管理机构将非常庞大。一般项目从立项到验收移交完毕，工作内容包括拆迁安置、前期手续办理、勘察设计管理、招标采购管理、合约管理、投资管理、现场施工管理、信息资料管理、后勤管理等。要把工作做到位就需要配置大量的管理人员。如果再加上领导层、决策层的中高级管理人员，组织管理机构庞大。

再次，受薪酬体制的制约，项目上高水平的管理和技术人员缺位明显。各专业能够独当一面、发挥作用的管理人员的缺口很大，一部分人并不具备建设工程管理的知识和经验。为了应对岗位需要，他们只能在实践中摸索，满足不了建设工程项目的实际要求。

1.2 市场驱动型管理模式弊端

聘请专业的项目管理团队来进行建设工程的管理，也会出现一些问题。因为业主和专业的项目管理公司是委托代理关系。项目管理公司作为业主的代理人，应按业主的要求进行项目管理工作；业主将项目管理的权力全部或部分授予项目管理公司，对项目管理的具体工作不宜干涉太多。在实践中却事与愿违，存在如下一些问题。

(1)责任界面不够清晰。由于刚开始时很多工作都没有深入进行，双方在签订委托合同时不可能将责任划分得很具体。在履行合同的过程中不能及时将责任矩阵细化，使一些责任处于灰色地带，多头领导和无人管理的现象经常出现。有些业主对项目管理公司授权不充分或已授权的事务又亲自干预，直接影响了管理公司的积极性，也影响了项目管理工作的质量和彼此的相互信任感。

(2)资源没有充分共享。国内的项目管理公司是由咨询、施工、设计等单位转型而来。有些方面如四大控制、计划、风险、信息等的管理能力会很强，也有一些方面会相对较弱。业主也有一些技术力量强的方面，但是有时候根据合同约定却不能参与进来。这样产生的效果显然不是最优，双方优势资源不能充分共享。

(3)冲突的解决不够有效。项目管理公司和业主来自不同的单位，在不同企业文化下双方处理问题的方式、对特定问题的看法都会产生分歧，双方的立场也不一样。这些都为冲突的产生提供了土壤。冲突如果得不到很好地处理和化解，就会产生对抗的情绪，工作的成效显然就会下降。

1.3 政府和企业合资组建项目管理公司创新模式的诞生

政府和企业合资组建项目管理公司创新模式实现机制的关键内容就是使原来通过政府主导型和市场驱动型的服务性投入活动，转变为通过联合组建项目管理公司方式来实现。它作为一种新型的工程管理方式是产业组织垂直解体的结果，是建筑业与服务业的产业间分工深化的结果。从一般意义而言，通过联合组建工程项目管理公司可以使政府部门获得节约成本、促进管理专业化、提高经济效率并承担相应委托和转移的法律责任等收益，是一种对政府和企业双方都有利的组织方式，从而有利于提高社会资源配置效率。

苏州高铁新城是以京沪高铁苏州站综合交通枢纽为依托的 30 km2腹地的综合开发项目。高铁新城将以发展综合交通运输产业、高科技研发、高科技应用示范、商贸会展、旅游休闲、绿色城市配套产业为主体产业的综合新区。主要建设项目包括：高铁大厦、五星级高档酒店、生态公园、大型会展中心、博览中心(内贸会)、中心商业街、金融服务中心、商务写字楼、商务快捷酒店、酒店式公寓及商住两用配套住宅等。

随着新城建设的不断推进，新开工的项目越来越多，规划编制、对外服务及行政审批等工作也日益增多。为进一步规范管理行为、提高管理质量，积极推进项目管理体制的创新，以满足工程项目的实际需求，管委会授权苏州高铁新城国有资产经营管理有限公司和浙江江南本着“科学管理、明确责任、等价有偿、共同发展”的原则，合资成立苏州江南建设项目管理有限公司(简称“苏州江南”)，共同搭建项目建设管理平台。通过市场化运作，既可以很好地解决上述问题，又完全能掌控整个工程建设，开创了双赢的新局面。

2 苏州江南模式的优势体现

苏州江南自 2013 年 3 月 5 日成立至今，相对于政府主导型和市场驱动型两种管理模式，其综合优势的体现非常明显。

2.1 管理理念

经过了 10 多年项目管理业务的积累，浙江江南对项目管理的理念已经非常成熟，务实、创新、服务、高效是理念的精髓。

务实——工作开展实事求是，特别是项目策划阶段，完全不可能实现的目标，一定要实事求是地告诉项目业主，不能为了迎合业主的喜好弄虚作假。创新——工程项目管理在国内的咨询服务行业，应该说开展得还是比较晚的，开展工作的很多方法与措施也在摸索阶段。浙江江南虽然经历了30 年的发展，应用于项目的管理手册、工作标准和作业指导书仍然不够完善。管理团队需要根据项目特点不断修改、调整、补充和完善。只有这样才能促进项目管理工作水平的不断提升。服务——工程项目管理本身就是一项咨询服务。项目管理人员必须有充分的认识，准确定位自己的角色，才能够主动开展工作，项目业主的事情都是项目管理人员的事情，项目工作才能有效推进。高效——项目管理高效率地开展工作是有效推进项目实施的另一项保证措施。项目管理工作牵涉到项目实施的方方面面，每个项目管理人员只有及时或提前完成既定工作，才能保证相关工作的实施不受影响，进而保证整个项目的各项目标得以实现，浙江江南实施管理的沈阳奥林匹克体育中心体育场工程就是典型案例，通过项目员工的高效工作，工期提前、投资节省、质量创优，取得了举世瞩目的成就。

苏州江南的管理团队基本来自于浙江江南，团队成员传承了浙江江南优秀的管理理念。公司成立后，短时间内即在原有管理理念的基础上开拓创新，形成了适合自己的独特的管理理念，促使对项目管理的手段多种多样，公司管理水平维持在较高水准，具备相当的核心竞争力。

2.2 人力资源

自我革新，在实践中不断转型升级、项目管理公司自身能力的提升等，都必须在高端专业人员配置保障下才能得以实现。项目的组织实施中，前期策划规划人员、设计优化人员、投资控制高端专业人员、采购咨询管理人员、大型工程系统建设的组织实施人员等，是保障项目顺利实施的关键。浙江江南是有着近 2 000 名工程技术人员的大型咨询服务企业，有着丰富项目管理经验的人才众多。浙江江南全力支持苏州江南的建设发展，苏州江南成立伊始即快速组建起优秀的管理团队。团队骨干成员是长期从事项目管理或代建项目工作的人员，彼此相互熟悉，进入角色快，缩短了团队建立后的培训、磨合，开展起工作来得心应手。

苏州江南与浙江江南人力资源基本共享，人员数量、专业搭配均可以根据工作情况进行调剂，基本避免了队伍不稳定、影响工作开展的现象。

2.3 技术支持

为确保企业持续健康的发展，提供项目部必要的技术支持，浙江江南先后成立了测量、桩基、钢结构、幕墙、智能化、暖通等专业小组，聘请高等院校、专业协会等社会机构的专家参与；定期开展技术支持工作，参与项目技术难点及新技术的论证，提供现场专业技术指导，为项目提供设计优化建议、专业技能培训、现场技术问题专家论证等支持。此外，还先后成立了剧院工程、体育场馆、酒店、医疗卫生、项目管理等研究中心，设立研究中心负责人，制定研究中心管理办法，定期组织开展研讨活动，为公司在建项目提供现场技术指导，为公司在管的多个项目提供各类招标采购、投资成本分析，建立供专项决策分析的数据库，为业主提供前期咨询、过程决策、验收评定等。各大研究中心积极搜集各有关项目建设过程中的经验教训，及时编写论文集和案例集，在提升公司整体技术实力的同时主动服务于项目业主。

浙江江南的技术支撑亦即苏州江南的技术支撑。因此，苏州江南在工作过程中遇到的技术难题，项目建设经验与教训的需求，都能依仗浙江江南的技术力量予以解决，专业化水平得到充分展示。

2.4 信息资源

咨询服务企业的核心竞争力除上述内容外，最关键的一点还有信息资源。浙江江南发展了 30 年，开展的业务包括总承包管理、工程咨询、造价咨询、工程设计、工程监理、工程项目管理、工程项目代建、招标代理等，项目数量不计其数，项目建设的经验教训弥足珍贵，项目信息的积累为在建项目提供了有利支持，可以使项目建设少走弯路、不走弯路甚至可以创造很多有利价值。苏州江南可以直接享用浙江江南信息库里的信息资源，为其项目的管理创造有利条件，在建项目能够如期、能够保质保量、能够节省投资等，信息资源的作用不可忽视。

2.5 规范管理

管委会作为政府机构，其授权的国有企业有着成熟、完善、先进且符合国家政策要求的管理制度、体系等。苏州江南受国有体系、制度的管理、约束，运作更加规范、更加透明，发展更加稳定、健康。

2.6 进度推进

前期工作进展缓慢是以往政府投资项目的特点。主要原因在于政府部门决策时缺乏有力的信息和技术支持，如投资的经济指标、工期、质量标准、功能定位等。有了专业化公司提供的有效、可靠、详实的依据后，决策速度大幅度提升，且决策的结果更加科学合理。

项目管理科学策划工期安排，有效监督计划落实情况，工程进度受控情况彻底改观。

2.7 造价控制

没有项目管理公司参与的项目，在立项阶段，建设单位往往对项目投资、概算的审批论证不充分，存在漏项的问题比较普遍，造成批复金额与实际出入较大，使得实际建设无法推进，最终逼迫概算调整等现象。苏州江南介入管理后，通过组织投资测算、概算审查、资金计划编制等措施进行了完善，避免了上述现象的发生，造价控制效果明显。

项目管理加强了建设资金的管理，确保其安全和有效使用。严格执行工程款支付流程和审批程序，按照合同及现场实际工程量计量情况支付工程进度款。严格按合同执行履约保证金、质量保证金的管理。

3 创新模式产生的效益

在“小业主，大咨询”的整体管理思路下，苏州江南遵循“独立运作，协调配合，集中攻坚，统一管理”的原则，分设造价合约部、招标采购部、工程管理部、设计与技术管理部、经营部、综合部及财务部共 7 个部门，通过政府打包委托和市场化的竞争，承接高铁新城区域内以及其他区域内政府投资工程项目的管理服务工作。

自 2013 年 3 月成立苏州江南以来，公司共承接管理项目60 个(其中高铁新城区域内 33 个，其他区域内 21 个)，总投资约 80 亿。目前已完成竣工验收的项目 7 个，处于施工阶段项目 19 个，处于招标阶段项目 11 个，处于前期立项、方案阶段项目 17 个。在管项目至今未出现任何质量、安全事故，全部处于受控状态。苏州江南借助浙江江南专业化的管理水平，大胆创新，采取科学手段进行工程项目的管理，如西公田路污水管道的竣工验收，就采用管道机器人通过图像拍摄进行全方位验收，确保工程质量无死角。

通过费率洽谈、设计文件优化、标底编制、控制变更、审核签证、材料设备询价、结算预审等专业化的管理和运作，截止到 2014 年 6 月，项目累计节约资金 10 113 万元，专业化管理水平初见成效。

4 展业过程遇到的困难

苏州江南自开展业务以来，取得的成效非常明显，在当地政府的支持下大部分工作进展顺利，但也有一些困难。首先，行业垄断的继续存在，如供水、供电、供气、污水排放等手续的办理和工作配合不能及时跟进。其次，政府部门间的关系不够顺畅，如土地使用性质的变更(实际使用性质要改为规划使用性质)非常困难，周期较长。最后，政府职能部门对建设项目的审批内容多、审批周期长等，造成工程实施过程中被制约的现象仍然不同程度的存在。

要消除上述由于体制因素造成的困难，需要政府进一步简政放权，部分垄断行业需要引入竞争机制，打破垄断，只有这样，才能还建筑行业一个清新的环境，促进建筑业的良性发展。

5 结 语

在创新苏州江南管理模式的实践中，我们可以看出，政府除了要选择一家优秀的专业化的工程咨询服务机构来合作外，还要提供以下支持。

(1)合资公司市场定位。即确定好合资公司的主营范围，这需要根据双方单位的经验和资源背景、当地的自然禀赋及政府的期望、当地市场的反馈来确定。

(2)政策环境的搭建。在市场定位方案基本确定后，还需要进行政策环境的搭建，包括税收政策、扶持政策、人才政策等的制订，同时导入国家、省、市、区的创新政策，一般而言，合资公司应该成为当地的政策高地、成本洼地。

中图分类号：F407.9

文献标识码：B

文章编号：1007-4104(2014)10-0008-04

收稿日期：2014-08-22

作者简介：胡新赞，浙江江南工程管理股份有限公司副总经理。

通信地址：浙江省杭州市求是路8号 公元大厦北楼11层。