福建省土地利用规划学科发展报告



福建省土地利用规划学科发展报告

福建省土地学会

该研究从土地利用规划学科平台建设、人才培养、土地利用规划体系建设及学科团队建设等方面，对福建省土地利用规划学科研究进展进行总结，对比分析国内外研究情况，并对福建省土地利用规划学科面临的机遇与挑战、战略任务进行分析，提出学科发展的对策。

土地利用规划学 学科平台 人才队伍 理论体系 福建省

1 概述

土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施[1]。土地利用规划学科是人们对知识的积累和分类的结果，是在不断适应土地管理需求，开展土地利用规划实践工作中形成的。

近年来，随着加快海峡西岸经济区建设，全面贯彻落实科学发展观和《海峡西岸经济区发展规划》、《全国主体功能区规划》等，福建省经济建设对土地利用管理提出了更高的要求，而福建省境内山地丘陵面积大、平原面积小，素有“八山一水一分田”之称，人均土地面积0.38公顷、人均耕地面积0.04公顷，土地后备资源不足，导致福建省土地利用中的供需矛盾和深层次问题进一步显现，为统筹土地资源的开发、利用与保护，协调和处理好发展与保护的关系，提高土地资源对经济社会发展的持续保障能力，福建省积极开展了土地利用规划研究，既严格贯彻执行了国土资源部颁布的土地利用规划相关文件要求，又促进了经济社会全面协调可持续发展。

福建省在高校中开设土地利用规划学教育，培养了一批该学科领域的高素质人才，为全省乃至全国土地利用规划学科方面的研究发展提供了有力的人才支撑。福建省从事土地利用规划专业的专家学者、管理部门在土地利用规划学术交流、学科研究及工作实践等方面做了大量工作，使土地利用规划学科发展获得长足进展，为我国的土地利用规划学科研究提供了丰富的资料和宝贵的经验。

2 福建省土地利用规划学科发展现状

2.1 土地利用规划学科人才培养现状

2.1.1学位授予情况

全省拥有土地资源管理专业的高校分别是福建农林大学、福建师范大学和华侨大学。上世纪80年代，为适应土地管理工作对人才的需求，福建师范大学创办了土地管理专业（专科）。上世纪90年代，福建农林大学创办了土地管理本科专业。随着土地利用规划理论与实践的不断发展，以及全省对土地利用规划人才的需求，华侨大学开设了土地资源管理本科专业，2005年福建师范大学设立了土地资源管理专业硕士学位授予点。目前，具有土地资源管理学士学位授予点的高校有福建农林大学和华侨大学；福建农林大学和福建师范大学具有土地资源管理硕士学位授予点。福建师范大学还在自设的自然资源学、城市与区域规划学专业博士点中设立了土地利用与规划、土地利用与评价研究方向，培养了土地利用规划高级人才。

2.1.2专业课程设置情况

据调查，上述三所高校土地资源管理专业开设的本专科主要课程有：土地资源学、测量学（含制图）、土地生态学、土地经济学、土地信息系统概论、土地行政学、航测与遥感技术、土地法学、资源信息管理技术、地籍测量、房地产价格评估、土地调查与评价、地籍管理学、土地利用规划、房地产金融、房地产投资分析、城镇规划、工程测量、土地开发整理设计等。开设的研究生主要课程有：高级土地规划学、土地资源管理专题、土地资源管理学、土地资源评价理论与方法、遥感技术与应用、专业英语（土地资源管理）等。

2.1.3人才数量情况

以上三所高校为福建省土地利用规划学科建设与发展培养了一批高等专业人才。福建农林大学每年培养土地资源管理研究生及本科生100多名，福建师范大学每年培养土地资源管理专业及相关研究方向的研究生10多名，华侨大学每年培养土地资源管理本科生40多名。全省每年培养土地资源管理学士学位人员130多名，培养土地资源管理硕士学位人员20多名。土地规划学科是一门综合学科，其涉及的环境科学、地理信息系统、测量学、遥感与监测等相关专业领域人才的培养也充实了全省土地利用规划学科的人才队伍。此外，全省从事土地利用规划相关业务的甲级、乙级及丙级资质的人员有500多名，为福建省土地利用规划学科建设、业务开展提供了人才和智力支持。

2.2 土地利用规划学科平台建设

目前，福建省从科研与实践平台、教学平台及学术交流平台等多方面构建学科建设平台，多方位推进土地利用规划学科建设。土地利用规划教学平台建设主要体现在精品课程建设方面。各高校按照“要有学术框架与科研含量、要有理论维度与现实维度的相互照应”等标准重点推进精品课程建设。当前，福建省开设的精品课程有测量学、土地资源学等，通过精品课程教学实践推进了土地利用规划学科建设；福建省土地利用规划科研与实践平台建设是学科平台建设的一个重要方面，关系到科研成果的质量。随着“3S”技术在土地利用规划领域的广泛应用，土地利用规划科研平台建设主要体现在土地利用规划管理信息系统的应用方面，福建省开设土地资源管理专业的高校均建立了与土地利用规划相关的实验室，配置了先进的软硬件，用于土地利用规划的教学、理论研究、以及国土规划、土地利用总体规划和区域规划编制工作的开展；福建省土地学会、福建省自然资源学会为土地利用规划学科建设发展搭建了学术交流平台，每年通过举办学术年会、座谈会、学术报告等方式，推进土地利用规划学术交流，促进了土地利用规划理论与实践的不断发展。此外，在国内还有中国土地学会、中国自然资源学会、中国地理学会等，以及各种学术会议、刊物等交流平台。

2.3 土地利用规划研究进展

2.3.1土地利用规划理论与方法研究进展

2.3.1.1 土地利用规划理论研究进展

理论与实践的辩证关系是：理论以实践为基础，实践以理论为指导。福建省进行土地利用规划研究，所采用的理论多是借用相关学科的理论，或者是我国其他学者关于土地利用规划理论研究的成果。主要包括以下几个方面：地租地价理论、土地区位理论、生态经济理论、人地协调理论、系统工程理论[2]。

2.3.1.2 土地利用规划方法研究进展

在土地利用规划方法方面，研究多集中于规划建设用地预测、规划方案编制方法、规划方案评价方法、3S技术的应用、土地利用规划环境影响评价等方面。部分学者立足于福建省实际，采用时序回归预测模型法、时序灰色系统理论GM(1,1)模型法、马尔可夫(Markov)链预测模型法、人口预测模型法等数学模型对土地利用规划中建设用地需求量进行预测[3]，进一步提高了预测方法的科学性和技术手段的先进性,深化了土地利用规划方法论体系的认识；有学者尝试将本体知识库引入土地利用总体规划领域[4]，根据土地利用总体规划的主要内容和过程，构建土地利用总体规划知识库，然后集成本体知识库开发土地利用总体规划决策支持系统，有效实现土地利用总体规划领域方法与知识的应用，提高了土地利用总体规划的效率和科学性。随着GIS技术的不断成熟，很多学者开展了基于GIS的土地利用规划研究。如李文实等人[5]开展了基于GIS的区域规划研究、赖日文等人[6]开展了基于GIS与CA模型的小城镇土地利用规划研究。福建师范大学的倪贵平、伍世代[7]对土地利用规划环境影响脆弱度进行研究，通过构建山区土地利用变化对环境影响定量研究的指标体系以及研究方法的应用分析,对未来土地利用总体规划实施后的环境影响进行了预测，为制定减轻土地利用规划造成的不良环境影响的综合决策提供技术支持。

2.3.2土地利用规划实践研究进展

土地是经济社会发展最主要的因素，土地利用规划服务于经济的发展，经济的发展对土地利用规划不断提出新要求。同时，土地利用规划又具有调控经济发展的作用，土地利用规划对海西经济区的发展用地进行统筹协调，统一规划，为福建省经济社会可持续发展提供了保障；通过严格按规划控制土地供应总量，实行土地用途管制，对福建省经济发展与产业结构进行调控发挥了积极作用。福建省在土地利用规划实践方面编制了国土规划、土地利用总体规划、专项规划等。

2.3.2.1 国土规划

2007年11月24日，国土资源部与福建省人民政府共同签署《关于共同促进福建省国土资源工作 推进海峡西岸经济区建设的会谈纪要》，国土资源部与福建省共同开展福建省国土规划编制工作，从更高层次统筹福建省国土资源开发利用，优化国土资源开发利用布局，提高国土资源利用效率，以促进福建省经济社会协调可持续发展。编制了《福建省国土规划》文本及15个专题成果，这一系列成果进一步促进了土地利用规划学科的建设与发展。

2.3.2.2 土地利用总体规划

第一轮土地利用总体规划。上世纪80年代，原福建省土地管理局成立后，在总结规划试点经验基础上，开展了第一轮土地利用总体规划编制工作。工作开展主要依据1986年中央7号文件《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》、1987年国务院办公厅下发的《关于开展土地利用总体规划的通知》和《土地管理法》，规划成果在协调各业用地、保护耕地、合理开发利用后备土地资源等方面起了重要作用，但是由于这个规划实质上还是分散、多头管理体制的产物，无法有效解决土地供应总量的控制问题。

第二轮土地利用总体规划。1997年，开始第二轮规划修编。规划修编以1996年为规划基期，2010年为规划期，并展望2030年。规划以耕地保护为重点、严格控制占用耕地、统筹安排各业用地。以《土地管理法》和原土地管理局发出《关于认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作的通知》为依据，形成了省、市、县和乡镇级四个层次的土地利用总体规划体系，成果有规划本文、规划说明、规划图件（包含土地利用现状图、规划图和城乡结合部规划图）。

第三轮土地利用总体规划。2005年，第三轮土地利用总体规划修编启动。规划基期年为2005年，目标年为2020年，近期目标年为2010年。规划修编以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针，同时全面开展清查耕地、建设用地、违法用地、规划和计划执行情况的“四查清、四对照”工作，开展加强耕地和基本农田保护、促进节约和集约利用土地、优化城乡用地结构和布局、统筹区域土地利用、协调土地利用与生态环境建设、强化规划管理保障措施等重大问题研究。形成的规划成果主要包括规划文本及说明、专题研究报告，利用GIS软件制作了规划图集（除县级中心城区规划图比例尺为1:1万外，省、市、县和乡图件比例尺分别为1:50万、1:10万、1:5万和1:1万），建立了规划数据库（1:1万）等。

在开展三轮土地利用总体规划的同时，福建省还进行了“三规合一”试点研究工作。鉴于平潭综合实验区地处台湾海峡中北部，是大陆距台湾本岛最近的地区，具有对台交往的独特优势，2010年，福建省在平潭综合实验区开展“三规合一”试点研究，即在《平潭综合实验区发展规划》和《平潭综合实验区城市总体规划》基础上编制《平潭综合实验区土地利用总体规划（2006～2030年）》，主要实现“三规衔接”。规划阐明规划期平潭土地开发利用和保护的指导思想、目标任务和政策措施，是土地宏观调控、土地用途管制和城乡一体化建设的重要依据，形成了规划文本、规划图件（1:1万）、数据库（1:1万）等成果。

2.3.2.3 专项规划

2010年开展了福建省“十二五”时期土地开发利用专项规划研究，研究全面总结分析“十一五”期间土地利用主要成效，土地利用存在的主要问题，认识“十二五”时期土地利用面临的形势和发展趋势，结合海西建设对土地利用的新要求，进行建设用地需求预测、分析土地利用面临的机遇和挑战；根据福建省资源禀赋、地域特点，立足福建“两个先行区”建设和海峡西岸经济区建设目标，提出了指导思想，明确了严格保护耕地、保障发展用地、节约集约用地、统筹各类规划用地、加强土地调控等基本原则；重点围绕全面建设小康社会和海峡西岸经济区建设目标，研究制定了加强耕地特别是基本农田保护、大力推进节约集约用地、统筹各类、各区域用地、优化土地利用空间结构和布局；协调土地利用与生态建设等工作任务；从宏观角度研究、制定规划实施保障措施，促进规划顺利实施。

2012年开展低丘缓坡土地开发利用专项规划研究，研究通过合理开发利用低丘缓坡土地，优化土地利用结构，增加土地有效供给，扩展建设用地空间，缓解土地供需矛盾，有效减少工业城镇建设占用城市周边和平原已有优质耕地，实现耕地特别是基本农田保护目标。同时，提出通过因地制宜开发利用低丘缓坡土地，兼顾植被覆盖，防治水土流失及地质灾害防治，实现生态环境的保护和改善。通过低丘缓坡土地开发利用专项规划研究，完善合理开发利用低丘缓坡土地的激励机制和政策，丰富了土地利用规划学科研究的理论和技术方法。

2012年开展了土地整治专项规划研究，研究为落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，实现耕地占补平衡，提高耕地质量，推动农业现代化和新农村建设，改善生态环境，促进城乡统筹发展和土地资源可持续利用，提出以整体推进田、水、路、林、村综合整治为平台，大力开展农用地整理，积极有序推进农村建设用地整治，加快建设损毁和灾毁土地复垦，适度开发未利用地，优化城乡用地结构，增加耕地数量，提高耕地质量和利用效率，改善生产条件和生态环境，促进经济增长方式的转变和生态省建设，推动福建科学发展、跨越发展。

2.3.3土地利用规划实施与管理研究进展

福建省许多学者对土地利用规划实施与管理进行评价。张治良[8]在客观评价第二轮土地利用总体规划的基础上,结合新一轮土地利用总体规划修编的背景和国家宏观调控下的土地政策变化趋势，提出了当前福建省土地利用总体规划修编和今后实施的有关建议，以更好地指导新一轮土地利用总体规划的修编工作。部分学者运用数理统计方法，对土地利用规划实施与管理这一定性问题用定量的方法进行了评价。丁勤仙[9]等主要运用AHP法和模糊综合评价法，根据土地利用总体规划实施评价的内容要求，参照城市规划实施评价指标体系以及土地可持续利用评价指标体系的构建方法，从规划实施情况和效果两方面，建立了土地利用总体规划实施的模糊综合评判模型，并以福建省1997年～2004年土地利用总体规划实施情况进行实证。陈海素[10]在深入分析土地利用总体规划实施评价特点的基础上,采用模糊评判和层次分析相结合的方法,对土地利用总体规划实施评价做出方法上的探讨。通过建立富有针对性的实施评价指标体系,利用层次分析法确定指标权重,列出评价指标具体的量化方法和隶属函数的相应的计算公式,建立了针对土地利用总体规划实施评价的模糊评价模型,并结合具体案例(福建省福清市)加以验证。

2.4 土地利用规划学科团队现状

土地利用规划学科团队是学科建设中的重要主体。福建省目前从事土地利用规划的团队有35家。其中甲级资质4家，从业人员合计176人；乙级机构20家，从业人员合计218人；丙级机构11家，从业人员合计140人。

3 国内外研究情况分析及福建省土地利用规划学科研究存在的问题

3.1 国内外研究情况分析

3.1.1国外研究情况

英国的土地规划机构分为中央级、地区级和地方级三个级别。中央级的土地规划由环境部负责，地区级的土地规划由地区议会代表地方当局负责，地方级的土地规划由郡县政府准备结构规划，并提出未来发展的总体结构或框架。美国地方土地利用规划一般采用总体规划、区划和土地细分三级规划体系。地方总体规划是该地区未来发展的蓝图，是地方政府进行土地开发利用决策的基础。总体规划立足于对土地利用的长期打算，明确土地将被允许开发的类型、土地利用的空间关系及未来发展的总体模式。区划是在遵循总体规划的基础上，说明该地区每一宗土地直接的、允许的用途。土地细分是政府用以指导宗地被划分为小地块时制定的规划。日本土地利用规划是国土规划的重要组成部分，其规划体系分为两个层次：国土利用规划和土地利用基本规划。加拿大是个联邦制国家，实行地方自治。联邦政府不具体参与各级规划的制定和审批，但联邦有环境保护等方面的法律，省以下各级政府在制定规划时必须符合有关的法律规定。省政府负责土地利用规划政策的制定，根据自己的具体特点和法律管理本省境内除皇家土地以外的土地，市政府是土地利用规划具体制定和直接执行的主体[11]。

在国外，土地利用规划的理论和实践常与区域规划、国土规划联系在一起。20世纪70年代以前，土地利用规划学科研究主要停留在土地经济和土地制度方面[12]。后来，随着遥感技术、地理信息系统技术等的发展和普及，土地利用规划学科得到一定发展。1993年，FAO出版了第一本《土地利用规划指南》，对规划的空间体系、编制的步骤和方法进行了介绍[13]，其重点是土地适宜性评价。1994年，H.N.Vanlier等正式出版了《可持续土地利用规划》专著，对可持续土地利用规划的概念、动机、内容体系等进行了较深入的理论探讨。1995年，FAO和联合国环境署合作出版《我们的土地，我们的未来》，首次提出土地利用规划和管理的制度保障。1997年，FAO和UNEP又共同出版了《商讨土地可持续的未来——我们的土地，我们的未来》，针对过去的规划是自上而下为主的问题，提出基于利益相关者的“交互式”土地利用规划。1999年，FAO和UNEP继续共同出版《我们的土地和未来——迎接挑战：综合土地利用规划的方法》，指出规划的关键是将基层民众的参与和资源评价与规划的系统程序结合在一起，土地资源可持续管理规划改善方法同时是综合和交互的。德国城市地理学家克里斯塔勒提出了中心地理论，在此基础上构建了六边形网络和城镇等级体系；图能以严格的理论形式研究了城乡交换关系。

有学者分析了英国和美国土地利用规划的情况。英国用法律来引导土地利用规划的制定，英国的中央政府对土地的管辖权不仅包括立法和编制部级规范，还包括观察、控制和规划批准方面的广泛权利，中央政府在批准地方规划时，主要审查规划是否贯彻了中央制定的规划政策；美国主要是宏观调控的导向性的土地利用规划，在市场经济条件下，土地作为有限的重要资源，通过编制土地利用规划指导经济稳定增长，为经济发展服务，其中发展比较成熟的是城市发展边界（UDP）制度和复合型规划[14]。荷兰土地利用规划是以法为先，规划编制的过程中具有协商性，寓土地用途管制于区域规划与土地利用规划之中，强调区域规划和生态保护，注重土地利用规划学科建设，在1960、1970年代开始探索规划学科的建设问题，并实现了比较健康的发展，在一些大学和研究机构设立了相应的学科和专业[15]。加拿大的土地规划分区管制规则是针对规范私人或企业从事土地开发行为而制定的，土地开发除了要符合分区管制、建筑许可、细分规划和其他规划条例外，还要得到环境、交通、公共事业、防火、农业和森林等相关管理部门的许可，注重公众参与[16]。

关于土地利用规划人才的培养，国外主要是公共管理一级学科下的土地利用规划人才培养。从1924年美国希拉丘斯大学首开麦克斯韦尔公民与公共事务学院开始，公共管理研究生教育在欧洲、北美的一些发达国家已有超过半个世纪的历史，欧美国家公共管理教育的根本经验在于：公共管理教育发展与公共管理社会需求相一致[17]。培养专业化管理人才、注重公共服务精神、强调实践操作能力已成为国外公共管理人才培养的三大核心理念[18]。

3.1.2国内研究情况

国内将土地利用规划分为国家级、省级、市级、县级及乡级。不同的层次上，规划的方法和内容有所不同。国家级规划是一种战略规划，主要考虑国家目标和土地资源的分配问题。省级层次的规划，通过分析土地利用的多样性和适宜性，落实国家级规划的相关内容，并解决国家和省之间的各种冲突。市级层次的规划，是落实省级土地利用总体规划目标任务，对市域土地利用结构、布局与主要用地规模进行安排，统筹市域土地利用的纲领性文件。县级层次的规划，是落实市（地）级土地利用总体规划，指导乡（镇）土地利用总体规划编制，统筹协调和合理安排各区域、各业、各类用地。乡级层次的规划，是土地利用总体规划体系中的基层规划，是实施土地用途管制的基本依据。国内土地利用规划主要特点是层次性强，结构严谨，富有明显的行政色彩，非常便于实施与落实。但由于受到整个国家经济体制的影响，再加上其规划本身的针对性和时效性，难免也存在一定的局限性，主要表现在各级规划的职责分工不够明确，规划体系不够灵活，规划协调与衔接性差等[19]。

2005年以来，蔡玉梅等每年都对我国土地利用规划学科发展情况进行研究，并指出未来发展趋势。2009年，杨小雄[20]等对国内外区域土地利用规划布局理论与方法的研究现状进行了总结，分别对土地利用规划布局的理论体系“土地利用规划布局的模式”方法进行了分析，进而阐述了区域土地利用规划布局研究存在的不足，提出了以复杂性理论、复杂适应系统理论为指导的复杂空间决策方法，为土地利用空间决策开辟了新思路。2011年，单美[21]等分析了村级土地利用规划的内涵，论述了国内村级土地利用规划的研究现状，指出目前村级土地利用规划编制存在缺乏理论研究、规划内容不统一、规划基础资料不足及缺少规划实施后评价等问题。同时，指出小尺度研究将成为土地利用规划研究的总体趋势，未来应加大试点村的规划编制，深化村级土地利用规划的空间布局优化，推进村级土地利用规划理论体系和实践方法的完善和成熟，促成国家制定统一的规划规程。2012年，刘力[22]综述了国内1999年以来关于国土规划的相关学术研究文献,研究了近10年来中国国土规划实践与学术探索所取得的进展。特别是在新一轮国土规划实践、GIS在国土规划中的应用、国外国土规划经验的介绍和比较等研究方向成果显著，推动了中国国土规划研究的发展；指出国土规划基础理论、国土规划法律体系等研究方向仍是现有研究的薄弱环节，未来还需要加强国土规划与主体功能区规划等其他相关规划关系的研究，以及加强研究如何实现国土规划与其他规划成果的对接，使得国土规划成为规划体系的顶层设计。自2006年以来，中国土地学会、中国土地勘测规划院和国土资源部土地利用重点实验室联合，每年均出版《土地科学学科发展蓝皮书》[23]，从发达国家土地利用规划的借鉴、土地利用规划的理念、土地利用规划体系与村镇体系、土地利用结构优化与布局调整、规划环境影响评价、规划实施保障措施与规划管理、专项规划及现代技术应用等方面，全面系统地总结我国土地利用规划学科研究新进展。在实践层面，不少学者进行了探索。例如，郝庆[24]对东北、黎婴迎[25]对广东、郑裕盛[26]对海南、王瑛[27]对乐山、孙娟[28]对深圳、卫大同[29]对辽宁、代合治[30]对山东、李彬[31]对西安等地的国土规划实践进行了分析和总结，并进而提取出了经验型的方法和模式[22]。

21世纪对土地管理提出了现代化、科学化、专业化的要求[32]，同时对土地利用规划人才的培养提出了更高的要求。针对社会经济发展对人才培养模式的影响，许多专家及学者进行了研究。如在新形势下如何构建创新人才培养体系[33-34]，应用型人才培养模式及其定位研究[35-36]等。彭文英等，对土地资源管理人才培养现状及改革进行了思考，系统分析了全国该专业的人才培养现状及其存在的问题，并根据当前的社会需求状况，提出了土地资源管理人才培养方案改革思路，为土地利用规划专业的建设与人才培养方案的优化提供了理论参考[37]。

3.2 福建省土地利用规划学科发展存在的问题

3.2.1人才培养方面存在的问题

3.2.1.1 人才培养机构偏少

福建省拥有土地资源管理专业的学校仅有3所，约占全国80多所土地资源管理专业本科及以上教育的高等院校的3%；其中仅有2所高校具有土地资源管理硕士学位授予点，占全国65所土地资源管理硕士学位授予院校的3.08%。由此可见，福建省土地利用规划人才培养机构相对较少。3所高校中，每年土地资源管理专业毕业生仅130多名，并且有部分土地资源管理毕业生从事的是土地利用规划以外的其他行业工作，与福建省土地利用规划学科发展和建设的需求相比，人才总量明显不足。

3.2.1.2 培养模式与现实需求还有差距

技术课程开设不够。尤其是土地利用规划中涉及的遥感技术、地理信息系统技术、测量学等课程，虽有开设，但课时有限，实践课程有待增加。土地资源管理专业实践性强，许多重要的专业知识都来源于实践，因此尤其要重视专业课的实践教学环节，加强实验室和测量仪器的配备。

教学内容及人才培养方式存在一定问题。土地利用规划学科既具有综合性，又具有很强的专业性，但目前仍存在部分教学内容陈旧的问题，没有将社会科学与自然科学之间以及多个专业很好地交织在一起；在人才培养方式上，存在重专业轻基础，重知识轻能力，重技术轻素质的现象，土地利用规划教学内容滞后于实践活动的矛盾较为突出。

3.2.2学科平台建设有待进一步加强

土地利用规划学科平台的基础条件不完善。受各方面因素的影响，土地利用规划科技创新平台的建设受到很大的制约，基础条件仍然存在一定的问题。如3所拥有土地资源管理专业的高校中，均没有土地利用规划重点学科和重点实验室，现有的实验室基础设施和仪器设备也需进一步完善，研究和示范的水平层次参差不齐，难以满足土地利用规划学科发展创新的要求。

目前，土地利用规划学术交流平台主要是福建省土地学会，但由于缺乏运转经费、人手不足等问题，每年召开土地利用规划学术交流的次数十分有限，更缺乏国际性学术交流，而且学术交流水平有待进一步提高。当前的学术交流平台，难以满足土地利用规划学科建设与发展的要求。

3.2.3土地利用规划理论研究有待深化

一直以来，福建省高度重视土地利用规划，并进行了大量的研究。但是，目前土地利用规划学科研究大多数还是应用性课题，基础理论研究课题少。由于对土地利用规划的基础理论和方法研究较为缺乏，这成为导致规划在实践中难以发挥应有作用的重要原因之一。目前，经济增长的发展观始终贯穿于土地利用规划的各个环节，在土地利用规划的理论体系和实践发展中，自然科学倾向明显，农学与地理学占据着重要地位，部分土地利用规划专家学者自然科学知识比较坚实，但经济学和社会学的知识则相对薄弱；在土地可持续利用研究方面，大多停留在理论分析，缺乏普遍意义的定量评价标准，而为数不多的定量评价标准大多侧重于生态环境的可持续或粮食安全[8]。土地利用规划学科领域的专家学者们对土地利用规划理论体系的争议主要是：以土地利用理论还是规划理论，是理性的科学规划理论和倡导性规划理论还是人文主义和实用主义规划理论为依据，争论的实质是到底要制定什么样的规划[38]。

3.2.4土地利用总体规划编制实施中存在的问题

3.2.4.1 土地利用总体规划前瞻性和动态性不足

土地利用总体规划要以“控制与保护”为核心，充分体现出国家从社会宏观、长远的和根本的利益出发，对土地资源的利用实行管制。土地利用总体规划预测的方法没有充分考虑市场机制的作用, 随着社会经济的快速发展，规划确定的用地规模、布局等逐渐不适应当今社会、经济发展的需要。由于对城市化进程、行政区域调整等估计不足，原有的土地利用总体规划中划定的建设用地范围已经不适应推进城市化进程、加快城镇建设的要求，因此出现了大量建设用地项目选址不符合规划而出现需要调整规划的现象[39]。一些地方调整规划过于频繁，导致规划的权威性和严肃性受到冲击。

3.2.4.2 土地利用规划与其它规划的衔接配合不够

土地利用总体规划具有协调各类用地的作用，势必要与其它规划相衔接。然而单项规划是由不同部门制定的，不同部门自身的发展需要影响了各单项规划之间的相互协调，甚至造成相互矛盾。一些地方在编制相关规划时，与土地利用规划缺乏协调和衔接，从而导致规划实施中的冲突和矛盾，突出表现在退耕还林、城镇建设等规划确定的用地规模普遍突破土地利用总体规划。

3.2.4.3 新增建设用地指标不足与建设用地低效扩展的矛盾

有些地方政府官员为了发展经济，提高自己的政绩，宁可牺牲土地的集约利用度。当有相当可观收益的项目需要占用土地时，一些地方干部为了吸引拥有这些项目的外资企业或者内资企业到本地安家落户，给予对方的优惠政策往往超越了土地利用总体规划的要求，各级政府宁可提前预支规划增量指标，也不愿挖潜内涵、盘活存量，造成土地资源的低效配置和极大浪费，使新增建设用地指标少与建设用地低效扩展的矛盾更加突出。

4 福建省土地利用规划学科发展面临的机遇与挑战

党的十八大报告将生态文明建设摆在中国特色社会主义事业总体布局的高度，明确提出我国建设生态文明的战略思路，并提出了当前和今后一段时期内亟需完成的四项任务，即优化国土空间开发格局，全面促进资源节约，加大自然生态系统和环境保护力度，加强生态文明制度建设。因此，福建省在推进生态省建设的同时，对土地利用规划学科的发展既带来了机遇，也提出了挑战。

4.1 机遇

4.1.1土地管理体制机制的不断健全

2012年着力构建了保障发展用地、耕地保护、和谐征拆、节约集约用地和土地执法监管五大共同责任机制，不断强化土地监管机制，为加强土地管理、规范土地利用行为和效率提供了条件。当前，福建省综合实力不断提高，有利于促进城乡土地利用的统筹协调，增加对基本农田建设、土地整理复垦特别是村庄整理的投入，有效地保护土地的数量、质量和生态，提高土地利用综合效益。

4.1.2经济发展方式转变

党的十八大报告指出：“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。”福建省积极学习并贯彻落实党的十八大精神，以科学发展观为指导，进一步提高全社会保护土地资源、节约集约利用土地的意识。加快经济方式转变，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，促进各行各业节约集约利用土地，促进城乡和区域土地利用的协调发展，实现科学高效、可持续的土地利用发展格局。经济发展方式的转变，有利于改变片面依赖建设用地扩张带动经济增长的土地利用方式，为建立集约高效的土地利用模式创造了条件。

4.1.3 3S技术的迅猛发展

随着土地利用规划研究的不断深入，RS、GIS及GPS等信息化技术广泛应用和推广，给土地利用规划学科发展研究提供了强有力的技术支撑。规划编制和实施将由单纯的定性、定量分析，逐步向定性、定量、定位、定序等方向发展，并逐步实现对规划实施的实时监控管理，提高规划的编制效率[40]，为土地利用规划学科建设和发展带来了新的契机。

4.1.4公众对土地利用规划认识的提高

目前，各级政府及社会各界对规划工作日益重视，不断加大土地利用规划相关知识的宣传力度，提高公众对土地利用规划的认识。同时，随着规划地位的提高，规划在编制和实施过程中将增加透明度，确保规划编制和实施过程的公开化，提高公众参与程度。这对土地利用规划学科的研究进展也起到极大的促进作用。

4.1.5我国正处于高速城镇化和工业化时期，土地覆被变化大，给土地利用规划学科带来了发展机遇

我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，既是战略机遇期，又是资源环境约束和矛盾凸显期。消费结构和产业结构升级、基础设施建设、社会事业发展、生态环境保护都蕴含着巨大的市场需求和发展空间，土地覆被也发生了很大变化。这将给土地利用规划学科发展带来重要机遇。

4.2 挑战

4.2.1社会需求对土地利用规划方面的人才层次提出了更高的要求

城市化进程不断加快，计算机技术的广泛应用，管理理念的日趋科学化、信息化，使传统的土地利用规划发生了变化。新技术的推广利用赋予了土地利用规划新的内涵，同时也对土地利用规划人才提出了新的要求。同时，土地利用规划涉及建设用地、农用地等的管理，包括国土规划、土地利用总体规划、区域规划、专项规划等内容，因此，需要培养大量基础知识面广、具有较强实际操作能力的专业人才，才能满足社会需求。

4.2.2经济快速发展，建设用地供需矛盾越来越大，对土地利用规划提出新的挑战

随着经济的快速发展，尤其是加快建设海峡西岸经济区战略的提出，加之全省山地丘陵多，平地少，坡度小于15度的土地面积约295万公顷，占土地总面积的23.8%，但分布着全省97万公顷的耕地和39万公顷的建设用地，土地供需形势严峻，土地规划承担的任务十分繁重，既要为满足人们日益增长的物质文化需求提供土地保障，也要统筹土地利用与布局。由于土地具有稀缺性和不可移动性的特点，因此土地利用规划编制过程中必须统筹协调解决好各行业用地矛盾。

4.2.3土地利用规划理念与模式亟待创新

在新的形势下，面对国民经济宏观调控的新要求，福建省土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能在保持良好的生态环境下促进土地利用的合理化。尤其要注重在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。

4.2.4土地利用规划学科地位有待提升

公共管理学一级学科的设立，为土地利用规划学科建设和人才培养提供了良好的契机，但是土地利用规划学科作为一门应用基础学科，至今还没有它的位置。“硕士、博士生专业目录及名称代码”中，仅在一级学科公共管理之下设“土地资源管理”二级学科，即土地利用规划学科既不是一级学科，也不是二级学科。因此，必须要提升土地利用规划学科地位，加强学科统筹规划、师资队伍建设、人才培养等诸多方面的完善与创新，建立成独立完整的学科，在实践中充分发挥该学科应有的作用。近期看，土地利用规划学不可能成为二级学科，更不可能成为一级学科，因为它是土地资源管理的一个分支。可以把土地利用规划学作为土地科学的主导学科，有争论，但是争论不大。

5 福建省土地利用规划学科发展的战略任务及对策

5.1 福建省土地利用规划人才队伍建设

人才队伍是提高学科建设水平的决定性因素，人才培养层次的正确定位，关系到学科的发展方向、发展目标及发展格局。当前，福建省土地利用规划人才队伍培养方面存在人才培养机构偏少，人才总量明显不足、培养模式与现实需求还有差距等问题。面对加快海峡西岸经济区建设，全面贯彻落实科学发展观和《海峡西岸经济区发展规划》、《全国主体功能区规划》，构建资源节约型、环境友好型社会的新形势，必须通过增加人才培养机构，扩大土地资源管理专业招生人数，同时优化培养机构的人才队伍，提高土地利用规划学科建设水平，应对新形势下对土地利用规划提出的挑战。

在今后的土地利用规划人才培养中，第一，在有条件的机构中，增设土地利用规划专业；第二，转变培养模式，注重现实需求。高校要充分利用其优势资源，结合课题研究，培养“厚基础、高素质、宽适应、强应用”[37]的土地利用规划复合型人才；第三，培养优秀的学科管理人才。学科建设不但需要优秀的专业技术人才，同时也需要优秀的管理人才，因此，要优化人才结构，首先需要优化学科管理人才队伍；第四，形成合理的人才梯队。人才队伍既要有学科带头人，又要有中青年业务骨干及青年专业技术人员，逐渐形成一支具有创新精神和创新能力、年龄结构合理的土地利用规划学科队伍。

5.2 福建省土地利用规划学科体系研究

拥有较好的土地利用规划基础理论与方法、学科体系研究成果，才能有效发挥土地利用规划在实践中的作用。目前，相对滞后的土地利用规划理论与方法、尚待完善的土地利用规划学科体系制约了土地利用规划学科的发展。探索和建立土地利用规划学科体系，不仅有利于土地利用规划学科发展，也适应社会经济可持续发展对土地利用宏观调控的需求。因此，开展福建省土地利用规划学科体系研究是当前学科发展的一项重要战略任务，尤其要从市场经济体制的角度出发，研究土地利用规划学科体系，将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。

土地利用规划学科同时具有自然科学和社会科学的交叉学科性质，在对学科体系研究时，要加强与其他学科的联系，进行跨学科的交叉与渗透，实现多学科理论与方法的结合，充分重视经济、社会、文化、生态多元复合的土地规划理论。对于规划内容的研究，不仅涉及土地的自然属性，还必须考虑经济、技术和人类活动的影响，并注重社会效益、经济效益和生态效益。

5.3 福建省土地利用规划学科发展关键技术研究

随着社会经济的快速发展，人地矛盾日益突出。优化土地资源的合理利用，促进社会经济的可持续发展，已经成为土地利用规划学科发展所面临的迫切问题。新形势、新情况、新问题对土地利用规划关键技术也提出了新要求[41]。

今后，在土地利用规划学科发展关键技术方面，一是针对土地利用规划实施和管理过程中涉及到大量的图形、属性、文档数据及统计分析等工作的特点，研究利用GIS/LIS技术、数据库技术、计算机网络与软件开发技术实现土地利用规划管理工作自动化与信息化；二要重视可持续土地利用规划的技术方法研究，包括生态演化与土地利用变化关联分析、经济发展和土地利用变化关联的分析、弹性规划方法、基于遗传算法的多目标模糊优选动态规划决策分析方法等内容；三是以复杂性科学理论为指导，以GIS为平台，在探索土地利用规划布局复杂空间决策机制的基础上，建立区域土地利用规划布局的复杂空间决策模型系统，也将成为区域土地利用规划布局发展的重要发展方向[42]；四是开展实践研究,结合实际创新学科发展。立足省情，结合经济发展要求，开展规划编制实践研究，在实践中总结经验，创新研究方法，促进土地利用规划学科发展；五是建立法律制度，规范土地规划行为。土地规划具有较强的科学技术性和政策性，且土地规划是对未来土地利用的控制，而土地利用影响一个区域的经济发展。因此，要建立完善的法律制度，约束土地规划行为，明确规划行政权的边界和内容，防止规划行政权乱用。

5.4 福建省土地利用规划学科发展平台建设

学科发展平台是土地利用规划学科的一个重要组成部分，是学科建设的基础支撑条件，是创新体系建设的基本途径，是土地利用规划人才培养和提高人才培养质量的需要。目前，福建省土地利用规划科研平台和学术交流平台都有待加强。随着政府对土地利用规划的重视程度不断增加，人们的土地利用规划意识不断增强，对土地可持续利用提出了更高的要求，必须进一步开展资源整合和优化配置，改善学科发展平台，为土地利用规划学科发展提供强有力的支撑。

今后，在加强学科发展平台建设中，一是加强土地利用规划重点实验室建设。福建省目前尚未建立土地利用规划学科重点实验室，所拥有的土地管理类实验室数量也不多，并且质量有待进一步提升。为此，必须加强重点实验室建设，为土地利用规划科研人员提供良好的学科研究平台；二是提高土地利用规划学术交流水平。重点是通过评选优秀论文，邀请更多土地利用规划方面和相关领域的著名专家、学者做学术报告，提高福建省土地学会学术年会的质量和学术交流深度，为土地利用规划学科发展打造良好的学术交流平台。

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课题组成员：

1．李 蔓，福建省国土资源勘测规划院，工程师。

2．李相一，福建省国土资源勘测规划院，院长、教授级高工。

3．邢世和，福建农林大学，科研处处长、教授、博导。

4．林恒萍，福建省国土资源勘测规划院，高级工程师。