浅谈城市规划

龚洁

摘 要：随着社会经济的发展、城市的出现、人类居住环境的复杂化，产生了城市规划思想并得到不断发展。应该说，城市规划是一项系统性、科学性、政策性和区域性很强的工作。党的十八届三中全会对城市规划提出了更高要求。对城市规划的发展历程、面临的问题及对策进行了初步探索。

关键词：城市规划；问题；对策

中图分类号：F291.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）05-0075-02

城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。党的十八届三中全会强调，要坚持走中国特色新型城镇化道路，不断优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。这对城市规划提出了更高层次的要求。本文尝试对这一课题进行初步探讨。

一、城市规划的发展历程

城市规划是随着社会经济的发展、城市的出现、人类居住环境的复杂化而产生的。特别是在社会变革时期，在旧的城市结构不能适应新的社会生活要求的情况下，城市规划理论和实践往往出现飞跃。

中国古代的城市规划学说散见于《考工记》、《商君书》、《管子》、《墨子》等典辅之中。《考工记》确定了“都”、“王城”和“诸侯城”的三级城邑制度，用地的功能分区和道路系统等；《商君书》论述了某一地域内山陵丘谷、都邑道路和农田土地分配的适当比例，以及建城、备战、人口、粮食、土地等相应条件；《墨子》记载了有关城市建设与攻防战术的内容，还记载了城市规模大小如何与城郊农田和粮食的储备保持相应的关系，以利于城市的防守。中国古代城市规划强调战略思想和整体观念，强调城市与自然结合，强调严格的等级观念。这些城市规划思想和中国古代各个历史时期城市规划的成就，集中体现在作为“四方之极”、“首善之区”的都城建设上。

在西方，古希腊城邦时期已出现了希波丹姆规划模式。古罗马建筑师维特鲁威的《建筑十书》阐述了城市选址、环境卫生、坊际建设、公共建筑布局等方面的基本原则，并提出了当时的“理想”城市模式。中世纪，社会发展缓慢，城市多以教堂为中心。到了文艺复兴时期，建筑师阿尔伯蒂、帕拉第奥、斯卡摩锡等也提出了一些反映当时商业兴盛和城市生活多样化的城市理论和城市模式。

产业革命前的欧洲城市，除罗马等少数城市外，一般规模较小。多数城市是自然形成的，城市功能和基础设施都比较简单，卫生条件也差。城市规划多侧重于防御功能和政治需要，封闭性强。城市规划的内容主要着眼于道路网和建筑群的安排，因而是建筑学的组成部分。产业革命导致世界范围的城市化，大工业的建立和农村人口向城市集中促使城市规模扩大。随着城市的盲目发展，贫民窟和混乱的社会秩序造成城市居住环境的恶化，严重影响居民生活。

现代城市规划理论始于人们从社会改革角度对解决城市问题所作的种种探索。19世纪上半叶，一些空想社会主义者继空想社会主义创始人莫尔等人之后提出种种设想，把改良住房、改进城市规划作为医治城市社会病症的措施之一。他们的理论和实践对后来的城市规划理论颇有影响。

19世纪和20世纪之交，霍华德倡导“田园城市”；1915年，格迪斯提出区域原则，倡导城市规划与区域规划相结合的学说。他们的学术思想对城市规划思想的发展影响深远。同时代的恩文所著《城市规划实践——城市和郊区设计艺术概念》一书，总结城市发展的史例和他本人的规划实践经验，可视为建筑师对城市规划领域的开拓。随后，越来越多的建筑师以及社会学家、地理学家、经济学家等投入城市规划理论的研究。

20世纪以来，人类经历了两次世界大战，国际政治、经济、社会结构发生巨大变革，科学技术长足发展，人文科学日益进步，价值观念起了变化，这一切都对城市规划产生深刻的影响。1933年的《雅典宪章》概述了现代城市面临的问题，提出了应采取的措施和城市规划的任务，是现代城市规划理论发展历程中的里程碑。

第二次世界大战以后，城市规划家没有舍弃《雅典宪章》的基本原则，而在一些重大问题上给予更新和补充，这就出观了1977年的《马丘比丘宪章》。这两个宪章是两个不同历史时期的城市规划理论的总结，对全世界城市规划都有相当的影响。

二、城市规划面临的挑战

在计划经济条件下，城市规划被认为是“国民经济计划的继续和延伸”。因此，城市规划对城市建设的调控主要采取的是一种机械的目标管理和计划控制的方式。但是，随着改革开放不断深入、社会主义市场经济的逐步建立，城市建设也逐步由以前的政府投资行为，转变为市场调节为主的多元投资行为。城市的开发建设表现为多种经济法人之间的利益关系，或者是经济法人与公众利益的关系。传统的计划经济条件下形成的城市规划体制无论在自身机构、管理机制，还是规划方法等方面都难以适应这种新的经济关系。

主要表现在，一是传统的城市规划对城市土地和空间资源价值认识不足，造成国有资产流失，城市建设资金短缺；二是传统的规划管理强调的是计划性和强制性，若严格按照城市规划进行管理，则投资商没有任何选择余地，容易影响投资商的积极性，若规划执法不严又容易产生各种腐败现象；三是城市规划代表的是城市的整体利益和长远利益，目前我们低规格的城市规划管理机构（有的城市还没有独立的城市规划管理机构），难以承担起市场经济条件下调整和协调经济法人与公众利益关系的职能；四是传统的城市规划是以土地利用控制为核心的一种静态的物质规划，规划缺乏实施可行性论证和评估，造成了规划的目标过于僵化，实施中缺乏可操作性，难以适应干变万化的市场，从而造成大面积的违法建设；五是传统城市规划关注的是既定规划蓝图的实现，而忽视了城市规划对城市土地开发过程的调控功能，容易引起土地的投机活动。

三、科学合理做好城市规划的对策

首先，要树立规划的资源意识。城市规划不仅是一种重要资源，而且是一种能直接产生经济效益的资源。市场经济条件下，土地使用权的取得主要通过有偿出让、转让。土地出让转让的关键是土地价值问题。尽管影响土地价值的因素是多方面的，但就具体某一块用地来说，它的价值往往由城市基础设施配套完善情况和城市规划确定的开发条件来决定。《城市规划法》“城市规划区内的土地利用和各项建设必须服从城市规划”的规定，明确了城市开发用地的性质、功能和容积率等开发要求由城市规划来确定，这些开发要求直接左右着开发效益。因此，通过城市规划的科学测算，合理确定开发商与城市政府收益分配比例，可以为政府筹集大量的建设资金。具体地说，城市建设中容积率的提高、原有建筑的加层、“破墙开店”等用地性质功能的改变都可以产生很高的级差收益，但这不是项目开发本身产生的，而是政府长期基础设施投入的结果。这些收益不能全部纳入开发商的口袋，而要通过规划的手段，使政府基础设施投入产生的收益回流到政府的口袋中，为城市建设可持续发展创造条件。因此，从一定意义上说，城市规划直接创造了经济效益。endprint

其次，要把市场机制引入城市规划，规划管理要靠“两手”。市场经济是以市场方式按价值规律配置资源的一种经济方式，市场经济条件下，城市一切经济活动都直接或间接处于市场关系之中，市场机制是推动生产力要素流动和城市土地资源优化配置的基本运行机制。这种运行机制对形成城市土地市场和带动城市建设起了十分重要的的作用。在这种运行机制下，如果城市规划不利用市场调节这只“无形的手”，就无法对城市建设实施有效的调控。在市场经济条件下，开发商追求的是最高最大的利润，这种对经济效益的过度追求往往会造成对公众利益的侵害。市场土地供给的有限性与价格的上涨趋势也往往会导致土地投机活动。市场调节的结果也往往只使直接经济效益高的项目吸引了很多投资者，而维护城市正常功能的绿地、道路交通设施等公益事业仍然难以吸引投资，只能依靠代表社会整体利益的城市规划的调控来加以解决。如不加以控制和引导，市场机制很容易导致城市建设的盲目性和城市功能失调。因此，在社会主义市场经济条件下，规划管理工作既不能单靠行政手段进行控制，也不能仅靠市场调节进行规范，而要靠“两手”，一是行政法规“有形的手”，二是市场调节“无形的手”。

再次，城市规划要为城市建设筹集资金。当前城市建设中最迫切需要解决的问题就是建设资金问题。有资金才能改造城市，没有资金城市就难以发展。所以.城市建设资金问题，是中国乃至世界所有的城市市长所关注的问题。没有建设资金，规划得再好也没有用。在国际上，城市建设资金一般有三个来源：一是税收，西方国家都是用税收来搞城市建设的。像日本大版市1996年的建设资金是1 500多亿，还说不够。二是级差地租，以土地来挣钱，比较典型的是香港。三是各种收费，增加城市积累。就中国来说，税收不是我们的办法，规划费用也不是办法，国务院早已三令五申，不许乱摊派。地方政府唯一能掌握的是级差地租。级差地租用不好，城市就不能发展；级差地租用得好，城市就会发展。温州市紧紧抓住这一点，5年内城市改造面达50%，创造了一个新的温州城。杭州、宁波等城市也充分发挥规划的调控手段，对旧城区进行成街、成片改造，取得了较好的效益。同时，有的市县尽管也利用级差地租的杠杆作用筹集资金进行旧城改造，但由于没有充分发挥规划部门的作用，缺乏科学的测算，在土地开发过程中造成了国有资产的流失，使一个本来可以给城市政府带来收益的成片开发项目入不敷出，成为政府的包袱。所以，我们必须充分利用规划的手段、级差地租的杠杆为城市建设筹集资金。

参考文献：

[1] 冯俊.论城市规划中的公权制衡及私权保护[J].建筑学报，2004，（5）.

[2] 刘伟.城市规划与环境经济的关系[J].黑龙江环境通报，2002，（3）.

[3] 王刚.西方城市规划史对中国城市规划的启示[J].城市规划，2007，（2）.

[责任编辑 王 莉]endprint