农业支持政策促进农民增收的国际经验与启示

马梦晨

摘 要：通过研究发达国家运用农业支持政策促进农民收入增长的经验，得到其对我国如何优化农业支持政策的启示。美国、欧盟和日本等发达国家在其工业化早期阶段也经历了农民收入增长滞缓问题，而这些国家采取了一系列促进农民收入的支持政策，较好地解决了农民收入这一问题。

关键词：国际经验；农业支持政策；农民增收

中图分类号：F313.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）05-0067-02

一、美国运用农业支持政策促进农民增收的经验

（一）美国农业支持的演变历程

美国是农业大国，美国政府始终视农业为国民经济的基础产业，给予高水平的支持和保护。美国农业支持政策在促进美国农业发展和提高农业生产者收入水平进程中功不可没。1933年的《农业调整法》被普遍认为是美国农业支持政策的开端。随着农业法的多次调整，美国促进农民增收的支持政策也在不断地修订。20世纪80年代，其他国家农产品出口量增长，使美国农产品出口量减少，库存积压，价格下跌，农业生产者利益受损，农业发展受阻，进而影响全国经济、政治发展。因此，1985年美国政府出台了《农业安全法》；1990年又颁布《食品与农业贸易保护法案》，主要意图在于降低总体补贴水平，并将农业补贴与农民的生产决策分离，同时，发挥市场机制的调节作用。美国农业支持政策经过1985年与1990年两次法案制定过程，已经建立起大致的趋势方向。美国政府在1995年颁布了《联邦农业发展和改革法》，继续对此前的政策进行调整，主要内容是取消政府提供的价格支持政策和收入补贴政策，推行自由贸易，将美国农业全面推向世界市场。2002年，美国政府颁布《农业安全与农村投资法》，在1996年农业法的的基础上全面增加对农业的投资和补贴，计划在未来6年内农业财政支持达到1 185亿美元。其中最为突出的是，增加了环境可持续补贴，充分体现出美国政府对保护生态环境的重视，美国政府对农业的支持观不断向深远发展。

（二）美国促进农民增收的政策工具

1.固定直接补贴。1933年的《农业调整法》推行农产品最低收购价格，保障农产品生产者的利益不因农产品价格的波动而遭受损害。1996年的《联邦农业改进和改革法》通过了生产灵活性合同补贴。2002年的《农业安全和农村投资法》提出一种代替生产灵活性合同补贴的直接补贴制度。2008年《新农业法》扩大直接补贴的范围，除粮食外还包括大多数农作物。固定直接支付政策在根本上保障了美国农场主的基本收益。

2.反周期补贴。2002年农业法案提出的反周期补贴，因与农产品的市场价格反向运动而得名。实际上是贷款差额补贴和直接收入补贴的混合产物。反周期补贴的农作物包括玉米、小麦、棉花、大米和油料作物。2002—2007年间，美国年均支付约170亿美元以实施“农产品计划”。从2009年起扩大了反周期补贴的范围，将小扁豆、干燥豌豆、埃及大豆等几种农产品纳入反周期补贴范围之中。

3.农业信贷支持。美国在1916年通过了第一个农业贷款法，以鼓励充实农业生产的农民扩大生产规模。目前美国农业信贷以政府为主体，主要形式是“无追索权贷款”。2008年的《农业法》将农民贷款金额由20万美金上调至30万美金。资金短缺的农民还能得到低息优惠，贷款期限也由15年延长到20年。完备的农业信贷支持政策体系保证了农业的可持续发展，也保障了美国农民收入的稳定增长。

4.农业保险。美国政府在1938年通过《联邦农作物保险法》，向提供农业保险的金融机构进行补贴。1980年的《联邦农作物保险法》和1994年的《联邦农作物保险改革法》将农业保险的覆盖范围扩大，推行灾害险。1996年的农作物收入保险，在产量保险的基础上考虑到价格因素对农民收入的影响。2008年颁布的《农业法》将补贴范围进一步扩大。农业保险和灾害补贴的实行对稳定农民基本收益发挥重要作用。

二、欧盟运用农业支持政策促进农民增收的经验

（一）欧盟农业支持的演变历程

在20世纪50年代，欧盟农业并不发达。1962年，欧盟推行共同农业政策，其主要目标是增加农民收入，提高农业生产效率，促进农业发展。自共同农业政策实施以来，至今经过多次重大调整。欧盟采取的促进农业发展的措施，导致了农产品过剩和财政负担沉重等问题。因此，欧盟在1992年进行了政策改革，逐步减少价格方面的支持转向实行对农民直接支付，大幅降低国内的支持价格，使内部市场价更接近世界市场价格，其主要目标是实现生产与消费、供给与需求的平衡。欧盟在2002年又进行了政策调整。此次改革特别强调了农业政策由支持农业生产向支持农村发展转变，使支持政策更市场化，由价格支持向直接收入补贴转变，强调农业的多功能性和可持续性，加强农村发展政策的支持力度，强调环境、食品安全等问题。经过一系列改革，逐渐形成系统的农业支持体系。

（二）欧盟促进农民增收的政策工具

1.直接补贴。20世纪60年代，共同农业政策主要通过干预农产品价格来提高农业生产者的收入和增加农产品的产量。1992年，共同农业政策改革开始施行直接收入补贴，对因为降低干预价格而受到损失的农民进行直接收入补贴的方式进行补偿。现在直接收入补偿已经成为农业支持政策中一个非常重要的政策工具。

2.信贷支持。欧盟通过政策性农业金融机构向农业生产者提供大量贷款，同时给予农业生产者低息贷款，农业贷款利率仅是非农贷款利率的一半。另外，对购买农机具和土地的贷款利率更低，由此造成的利息差额由政府补贴给银行。共同农业政策在农业信贷的支持非常利于农业生产者扩大再生产，进而促进农业生产者收入的增加。

3.农业保险。欧盟为分担农民从事农业生产所面临的风险，对农产品在备耕、种植、管理和销售4个环节进行保险。农业保险有公有型、共有与私有合作型及私有性3种形式。欧盟完备的农业保险对农业的稳定发展发挥重要保障作用，同时也有力地支撑了农业生产者收入的稳定增长。endprint

三、日本运用农业支持政策促进农民增收的经验

（一）日本农业支持的演变历程

日本在战争破坏的基础上重建，成为农业比较发达的国家之一。与我国相同，日本在工业化初期采取农业支持工业的政策，随着工业化进程的发展，政策转变为保护农业。1961年颁布的《农业基本法》是日本工业反哺农业的标志，目标是提高劳动生产率、提高农民收入水平。1995年颁布《新粮食法》，调整了对农产品的价格支持，将直接和间接的收入方式作为补贴，并融合社会参与的综合补贴方式来代替以往的价格支持政策。

（二）日本促进农民增收的政策工具

1.农产品价格支持政策。二战后，日本政府采取覆盖范围非常广的价格支持政策，补贴对象包含几乎全部农产品。价格支持政策的内容主要包括最低价格保护、成本收入补偿和价格稳定等制度。大米是日本最重要的农产品，也是价格支持的核心，大米补贴占整个全部价格补贴的7成以上。

2.支持农业协会发展。日本农协起源于1900年，发展经历了产业组合、农业会、综合农协3三个发展阶段。1900年《产业组合法》颁布后，协同组合在日本创建。二战后日本实行了土地改革，为了保护土地改革的成果，1947年颁布了《农业协同组合法》，农业协会重建。1956年的《农业整建措施法》，确立农协的法律地位，为农协生产经营提供稳定环境。1961年颁布了《农协合并助成法》，对小规模农协进行合并，确立了农业协会在农村经济发展中的领导地位。

3.信贷支持政策。政府通过金融机构“农林渔业金融公库”向农民提供长期低利息贷款，对农民贷款给予损失补贴和债务担保。这些贷款支持政策适用范围比较广，包括农林牧渔业、农业改良、农业现代化等。同时，政府向金融机构提供债务承担，减少其投资的风险，吸引更多的资金投入到农业中。

4.农业保险。日本政府为了分担自然风险和市场风险对农业造成的损失，不断增强农民抗灾能力，建立了农业灾害补偿制度。政府承担主要补贴费用，主要针对受灾的农地和农业设施进行补贴。日本农业保险制度的特点是由政府直接参与保险计划，并具有强制性，凡是生产数量超过规定数额的农民和农场都必须参加保险，政府承担保费的5成到8成。

四、国外经验对我国运用农业支持政策促进农民增收的启示

（一）根据国情变化不断调整优化农业支持政策

从发达国家的实践经验来看，农业支持政策的规律性特点是不同国家在不同的发展阶段，各国都会针对本国不同发展阶段农业发展状况，制定出台保护农民利益、发展本国农业且针对性非常强的政策。我国情况复杂，农业人口多，财力无法达到发达国家的水平，但也应该克服困难，根据国情和财政水平，量力而行，制定适宜的、多样化的农业支持政策。

（二）重视农业支持政策立法

发达国家将农业支持政策立法放在非常重要的位置，各国均以法律法规的形式出台了农业支持政策，运用法律保障政策的权威推行和有效实施。其中美国的农业支持政策法律体系最为完善。我国应该学习美国农业政策法律化，完善农业支持相关法律体系和建立法律保障。

（三）农业支持政策注重可持续发展

重视农业功能的多元性是现代农业发展的趋势，发达国家对农业的可持续发展投入大量资金，这种根据生态保护和农业发展规划而进行的收入补贴，成为农业支持体系中的一个重要组成部分。欧盟最新的农业共同政策也对农民提出了环境保护等方面的要求，无论是发达国家还是发展中国家，无论农产品进口国还是出口国，都有适宜发展农业功能多元化和重视农业可持续发展的条件并从中受益。

（四）大力发展农民自己的合作组织

农民合作组织对于保护农民利益具有重要意义，日本的农协就是非常成功的例子，它代表着农民的切身利益，为农民与政府、企业之间沟通合作提供渠道。我国农民人口多，组织程度低，农民在市场经济中没有话语权。因此，我国应该向日本等国家学习，发展有力、可靠的农民合作组织。

参考文献：

[1] 周建华，贺正楚.日本农业补贴政策的调整及启示[J].农村经济，2005，（10）.

[2] 秦富，张丽琴.从国际看中国农业国内支持体系构想[J].科学决策，2003，（1）.

[3] 黄季焜.增加收入、市场化：美国农业补贴政策的历史演变[J].中国社会科学报，2009，（8）.

[4] 王文强.日本现代农业印象及启示[J].中国乡村发展，2013，（1）.

[5] 姬亚岚.欧盟共同农业政策的第二支柱及其启示[J].世界农业，2008，（1）.[责任编辑 柯 黎]endprint