我国住房公积金制度存在的问题及完善措施

张润生

住房公积金制度，是我国住房制度改革的重要内容。什么是住房公积金？住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金制度的建立、规范、发展，始终围绕和服务于我国城镇住房制度改革发展大局，成为我国住房制度的重要组成部分。

“住有所居”即住房问题，是民生问题的重要领域，住房保障是现代世界各国面临的共同社会问题，居住权被国际社会普遍视为公民最基本的权利之一。住房问题的解决是住房公积金管理事业的主要目标，需要我们坚持以科学发展观统领住房公积金事业，关注民生，全力推进实现“住有所居”的目标，更是我们全面落实科学发展观的最终体现。

一、基本情况

改革开放后，1991年在上海市率先试行住房公积金制度，随着我国房改的深入和房地产市场的不断完善，1994年国务院将住房公积金制度作为房改房基本内容全面推行，1999年国务院发布《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》），住房公积金制度步入法制化阶段，2002年，国务院修订《条例》，印发《关于进一步加强住房公积金管理的通知》，住房公积金管理进一步规范，业务加快发展。2002年以来，各地住房公积金管理中心在《条例》精神正确指引下，始终执行“严格纪律、严格监督、规范运作、强化服务、防范风险”的工作方针，严格遵循“管委会决策、中心运作、银行专户存储、财政监督”的工作原则，牢固树立“归集是基础、贷款是重点、核算是关键、制度是保障”的经营理念，不断加强住房公积金管理工作，促进了住房公积金事业健康发展，取得了一些成绩。住房公积金覆盖面不断扩大，逐步将城镇个体工商户、自由职业者、进城务工人员纳入缴存范围，住房公积金缴存人员数量稳步上升。截止到2011年底，全国住房公积金实际缴存职工9650.8万人，缴存总额4.06万亿元，缴存余额2.19万亿元，分别是2002年底的9.7倍和7.4倍，住房公积金归集工作取得显著成效。随着住房公积金提取不断增加，支出住房消费作用日益突出。按照2005年《指导意见》精神，允许低保、失业和家庭严重困难的职工提取住房公积金用于住房消费，允许因重大疾病造成家庭困难的职工提取住房公积金。截止到2011年底，职工累计提取住房公积金1.87万亿元，提取金额的80%用于住房消费，其中2011年提取住房公积金3029亿元，为2002年的10倍。

资金运用渠道拓宽，提高职工住房消费能力。近年来，由于部分城市商品房价格高企、保障性住房供应不足等原因，中低收入职工住房问题日益突出。住房公积金通过低息贷款的形式促进了住房消费和住房建设，对支持中低收入职工解决住房问题发挥了重要作用。截止到2011年年底，全国累计向1499万户家庭发放了个人住房贷款2.24万亿元，贷款余额1.3万亿元，目前住房公积金对商业贷款的优惠幅度高达2.1个百分点，每年为职工节约利息支出270亿余元。同时，全国平均个贷率达到59.4%，比2002年年底提高近20个百分点，使用效率持续提高。

我国的住房公积金制度发端于上世纪90年代初期，它对推进住房市场化配置、培育住房金融、提升居民住房支付能力等发挥了十分积极的推动作用。但同时，随着住房体制和经济改革的全面深入发展，围绕《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）所形成的整个住房公积金制度，也不断暴露出种种问题和弊端，需要进行改进和完善。

二、住房公积金制度存在的缺陷

（一）住房公积金制度不完善，政策定位不明确

1、现行住房公积金政策，使收益较高的家庭受益，大部分非正规企业或事业的中低收入者无法参加住房公积金制度和使用贷款，政策定位模糊

2、我国住房立法层次比较低，配套法则不完备

《住房公积金管理条例》至今也没有相应的实施细则及规范的管理制度，造成住房管理法律层次低。公积金管理中心在执行过程中只能按照商业银行相应的法律去参照执行，而对于个人住房贷款这种个人业务没有可以遵循的条款，住房公积金与一般的商业银行个人业务有着本质的区别，没有了法则的执行必然暴露出问题。

（二）公积金发展不平衡

1、公积金覆盖面低

我国住房归集面较低，受惠人数不多，一些人对住房公积金的意义、性质、认识不足，一些职工对住房公积金的认识水平偏低，住房公积金政策还没有深入人心。目前除了国家机关、事业单位和一些效益较好的企业外，很大一部分企业未缴存公积金，虽然一些大城市覆盖率在90%以上，截止到2008年6月，全国住房公积金覆盖率为62%，全国仍有一部分省市公积金覆盖率不到50%，还有一定数量的职工尚未参加住房公积金制度。

2、成为高收入者避税的工具

住房公积金制度规定，职工个人缴存住房公积金，不计入个人所得税的纳税所得，职工按规定提取的住房公积金本息，免交个人所得税。这些政策的宗旨是为建立住房公积金制度提供政策支持，提供城镇居民的住房购买力。但实际运行结果却是，一些垄断行业和一些经费充足的机关、事业单位和个人利用国家政策缺陷逃避国家税收和变相提高福利水平，垄断性企业利用这一规定采用多缴公积金的办法大量逃避税收。有的规定执行了公积金缴存上限，但有的单位不按规定执行。

3、中低收入群体难以享受的政策优惠

不少非公有制经营企业中低收入的职工，合法权益得不到保障；低收入职工购房能力差，缴存额低，很少享受低息贷款的优惠政策。存在利益受损。个别单位因效益不好，单位欠缴、停缴或不按比例缴存等现象也较普遍。

4、缴存比例不规范

住房公积金缴存比例5%—12%和不超过当地平均工资的3倍，但实际执行中有的缴存比列高达15%甚至还高。经济效益好的单位把公积金作为职工的一项福利待遇，但低收入者公积金少仍然买不起房。endprint

（三）公积金的内控制度不健全，风险防范能力不强

1、监管缺失

银行监管部门对类似专门账户的监管也只是账面常规查账，对查账期间的资金流动起不到实质的监督作用。

2、资金管理及运作过程中存在风险

住房公积金制度政策性强，涉及面广，由于发展时间短，经验不足，在资金的管理和使用过程中难免出现问题。特别是公积金个人住房贷款主要面向中低收入者，他们大部分还款能力较弱，随着贷款时间的加长，不确定性因素随之增加，不可避免会出现贷款资金不能按期收回的风险。归纳起来，住房公积金风险主要有两个方面：管理风险，包括中心操作风险、行政风险、委托风险；使用风险，主要包括支付风险、套现风险、公积金贷款风险。

（四）公积金管理水平不高

1、手续繁琐，限制条件较多，住房公积金使用效率不高

从全国整体形式来看，住房公积金使用率偏低，特别是中西部地区发展相对滞后，住房公积金贷款业务较少，归集上来的资金带不出去，资金大量沉淀在银行的问题非常突出。我国住房公积金使用率一直就较低，徘徊在50%—60%之间，有数千亿元常年处于“睡眠”状态。

2、住房公积金增值渠道有限

住房公积金增值收益主要来源于银行付给的公积金存款利息收入、发放个人住房贷款的利息收入和国家债券利息收入等，住房公积金增值渠道的局限性已成为影响住房公积金增值收益提升的严峻问题。

3、住房公积金使用不灵活

住房公积金贷款必须是本人买房才可以申请住房公积金贷款，首次买房和第二次买房对公积金的使用有严格的规定，缺乏灵活性。

三、解决问题的对策建议

针对我国住房公积金在制度建设、资金管理和使用方面存在的缺陷和问题，应进一步完善住房公积金方面的制度，加强管理，在保证资金安全的前提下，提高资金的使用率。

（一）完善住房公积金制度，明确政策定位，保障工作权威

一是尽快出台《住房公积金法》，提高住房公积金制度的法律地位。二是对《条例》进行修改和完善，使《条例》所规定的原则性更具强制性、操作性、实用性。三是出台贯彻落实《条例》的政策措施。如关于违反《条例》挤占挪用住房公积金的处罚办法，对违反《条例》不为职工缴存住房公积金或不为职工办理住房公积金业务管理的行为规范，对违反《条例》规定随意提高或降低住房公积金缴存比例的处罚办法。四是对于单位不办理住房公积金缴存登记或资金账户设立手续的，住房公积金管理中心可以责令单位限期办理，逾期不办理的，住房公积金管理中心可以处1万元以上5万元以下的罚款。

（二）促进住房公积金发展的广泛性

发展形势总的情况很好，但是住房公积金制度的覆盖面积低，仍然是目前面临的重要问题之一。

1、加强住房公积金的归集、使用和管理

住房公积金管理委员会负起责任，切实履行职责，按照《条例》要求，规范缴存基数，杜绝自行扩大缴存基数、超比例缴存公积金问题，避免公积金中心成为缴存单位发放薪金补贴及避税的渠道，加大执法力度，做到应缴尽缴。住房公积金管理中心应加强资金管理，在国家规定的商业银行内设立公积金缴存、贷款及增值收益账户，确保资金的保值、增值和安全完整。

2、扩大住房公积金覆盖范围

住房公积金应有针对性地采取措施，突出重点，全面推进归集和扩大应用面工作，并体现公平、互助原则，坚决清理、纠正不符合国家规定的缴存政策，制止垄断部门高收入群体的公积金福利化倾向。逐步取消现行缴存政策中对户籍身份的限制，无论是城镇何种就业形式的就业群体，均应纳入缴存范围。

3、提高贷款限额，放宽贷款条件，降低贷款利率

一是提高贷款限额，根据当地社会经济发展、人民生活水平提高和房地产市场变化，及时调整贷款限额。二是放宽贷款条件，参照商业银行的贷款发放条件，适当降低个人购房首期付款金额。三是降低贷款利率。适当拉大与商业贷款利率差额，减少中低收入家庭购房支付负担，或实行差别利率，对于购买自住、小户型低收入家庭，应提供更加优惠的贷款利率，确实起到政策性住房金融的作用。

（三）强化监管机制，建立有效的风险防范体系

1、严格贷款条件，适量发行住房公积金抵押贷款债券，建立住房公积金还贷处理平台，并实行固定利率的阶段性利率调整政策

2、建立严格的内审管理制度和内控制度

内控制度的主要目标是有效控制和化解风险，确保各项业务的健康发展。

3、完善权力使用制约机制和强化稽核监管机制

第一，完善内部部门和领导授权制度，明确岗位职责及其考核办法。第二，完善集体议事制度。集体讨论决定，增强决策民主性和科学性。第三，完善主任年审制度和离任审计制度。第四，要进一步完善领导任职年限、干部交流、重要部门领导定期轮换等内部管理制度。第五，不断改进稽核方法，争取把问题消灭在萌芽状态。

（四）住房公积金制度应向中低收入家庭倾斜

消除现实障碍，把农民工等弱势群体真正纳入住房公积金制度的范畴。实行差别缴存，对低收入家庭，可以降低职工个人缴存比例。对于生活低于基本生活标准的，可以免交个人部分，由政府补贴，使他们可以适当增加可支配收入，保障合理的生活水平。对中低收入职工购房贷款，可对缴存年限、收入水平，房屋面积等进行综合评价，实行差别利率，对缴存时间长、收入低、首次购房面积小的可实行政府贴息。同时提高对中低收入贷款的额度，而对高收入者则实行限额贷款。另外，放宽中低收入人群的支取范围，可用于支付物业费等基本住房消费，使他们更多地享用这项互助式住房政策给他们带来的优惠。

（五）提高服务质量，扩大公积金用途，提高公积金利用率和合法性

根据低收入群体的现实需求，允许提取住房公积金用于房屋租赁、大单看病、教育支出及其他方面。这样扩大了公积金的社保功能，也提高了使用率。

住房公积金的性质是互助性和保障性资金，其所有权归缴纳住房公积金的个人所有。其增值收益应归带来增值收益的公积金所有者所有，应在扣除计提住房公积金贷款风险准备金和各项管理费用等有关项目后，按照缴纳额度，分配给缴纳住房公积金的职工，而不应该全额上缴财政。

政府大力提倡廉租房建设，是为解决城市低收入群体住房困难。用强制缴纳所派生出来的增值收益来发展廉租房建设，实质上是在用高收入群体所出的钱，来解决低收入群体住房困难，这样有失公平，在法律上缺乏依据，因此住房公积金收益上交财政和用于廉租房建设都不妥。住房公积金改革的步伐缓慢，与经济社会发展不相适应，有关方面应增强改革决心，加大改革力度，以便公积金早日惠及更多人。

（作者单位：新华社计划财务管理局）endprint