我国工会维权乏力的原因分析以及解决思路探索

刘光庆

（山东省总工会政研室，山东 济南 250001）

【工会理论研究】

我国工会维权乏力的原因分析以及解决思路探索

刘光庆

（山东省总工会政研室，山东 济南 250001）

维护职工合法权益是中国工会的基本职责，然而现实是工会的维权相当乏力。导致工会维权乏力的主要原因，一是从维权的主体-工会自身来看，我国工会缺乏维权经历和维权的独立性基础，工会干部自身素质也不适应维权要求。二是从工会维权的对象-职工角度来看，职工维权意识不强，维权意念分化，对工会缺乏信任和信心。三是从工会维权的工具-法律角度来看，职工维权的成本太高，工会权利和职责不对衬，企业工会独立法人地位难以保障。四是从工会维权的环境-体制机制角度来看，工会维权与社会大局存在冲突，工会宏观维权的渠道不畅，行业工会组织相对薄弱、地方工会和企业工会各行其责的维权模式也存在一定障碍。当前解决工会维权乏力的基本思路就是要强化工会的维权职能，提升工会的维权能力和水平。具体举措有：一是提升工会维权的社会认可度；二是解决工会干部维权的后顾之忧；三是推行“上代下”的工会维权模式；四是构建工会维权的社会联动格局；五是创造硬条件在身份上增强工会的独立性。六是在法律上要努力争取工会维权的刚性武器。

工会职能；维权乏力；职工素质；法律缺陷；维权环境；维权模式

《工会法》明确规定，维护职工合法权益是工会的基本职责，然而作为职工群众权益的代表者和维护者，工会面对劳动关系中存在的诸多侵犯和损害职工合法权益的问题和行为，往往显得束手无策。对此一方面一线职工不满意，另一方面企业党政方面也不满意。为什么会出现工会维权乏力这样的状况呢？冷静思考和深入分析工会维权乏力的确实原因，探索和寻找增强工会维权能力的解决思路和重要举措，是迫切的和具有重要意义的。

一、从工会维权的主体—自身角度分析

（一）我国工会的发展过程缺乏维权经历

中国工会的发展、壮大和成熟一直是在中国共产党的领导下，工会的发展史是一部伴随着党的成长的历史。民主主义革命时期，工会在党的领导下，一直致力于推翻封建主义、帝国主义和官僚资本主义三座大山的斗争，可以说是具有丰富的政治斗争经验，但是与西方工会相比，缺乏独立性，也缺乏从事经济斗争的经验和传统，这从起源上决定了中国工会维权职能和维权经历的缺乏。新中国成立后，在经济领域长期实行高度集中的计划经济体制，国家通过企业掌握了个人生活资料的全部来源，个人的就业、工资、福利、医疗甚至子女的就学就业都由企业或国家提供和统一安排。这种经济体制导致党政工职能的趋同和混淆，客观上破坏了工会在经济生活中有所作为的土壤，作为一个群众组织，工会实际处于无权可“维”的状态。

（二）工会维权缺乏独立性基础

从政治上看，中国工会是党领导的工人阶级群众组织，是党联系职工群众的桥梁和纽带。坚持党的领导是中国工会的题中应有之义。现实中，在各级地方工会和产业工会，工会干部的选拔和任命由党委组织部门确定。在企业，国有企业主要领导任命由国资委和组织部门任命，基本走党政一体化道路；国企改制的民营企业党政一体化的特征也基本延续；其它私营企业老板为求“工作”方便，多已“镀金”入党，实现党政一体。这些企业通过党管工会的方式，实现了对工会组织的政治领导，工会干部的任职、升迁、待遇往往掌握在这些兼任基层党组织领导人的企业老板手中，进而加深了工会对企业的依附性。

从经济上看，工会虽是独立于企业的法人主体，但往往作为企业的一个内部机构看待，其办公地点和设备由资方提供，工作经费由企业每月拨付，因此企业工会组织本身对企业就具有严重的经济依附性。同时，《工会法》规定：“企业、事业单位、机关工会委员会的专职工作人员的工资、奖励、补贴，由所在单位支付”[1]，可见企业工会干部在经济上也没有独立性，完全依附于企业。在这种情况下，企业工会在工作内容上需要时时向老板请示，处处要看老板脸色，缺乏独立性和自主性，很难真正代表和维护职工的利益。

从人事上看，在地方工会层面，工会主席由同级党委、人大、政协等副职兼任，对工会工作倾斜的精力自然较少。在企业工会层面，工会主席多由党委书记、副书记兼任，有的甚至是由副总或人力资源经理兼任，同时代表了劳资双方的群体立场。令人尴尬的是，部分人甚至有些工会干部也认为人力资源经理通晓劳动法律，比普通职工更适合担任工会主席。实际上，行政主管对资方负责，工会主席为职工牟利，两者在工作内容上截然不同，在服务对象上相互对立，两种身份合二为一，必将造成职责不明，而处于弱势的工会主席角色必将陷入尴尬。

（三）工会干部自身素质不适应维权要求

工会干部是维护职工权益的直接执行者，他们素质的高低直接关系到工会维权能力的高低。在新形势下，工会面临着诸多新情况、新问题和新挑战，工会维护职工合法权益的任务越来越艰巨。然而由于目前在劳动法律法规、社会保障、工资协商等维权专业知识方面的培训较少，部分工会干部自身素质与职工维权的要求还有较大差距。具体表现在：（1）有些工会干部由于维权实践不多、能力不够、本领不硬，担心在维权时出现尴尬局面，存在畏难情绪。（2）有些工会干部官本位思想严重，工作中患了“软骨病”，腰不直，气不壮，胆子不大，不敢理直气壮地为职工群众说话办事。（3）有些工会干部遇事首先考虑个人利益的得失，对维权缺乏应有的责任感和使命感，与工会应该扮演的角色极不协调，严重降低了职工群众对工会的信任度。此外，基层工会重组建、轻规范，重数量、轻质量，加之上级工会对基层工会干部的监督、考核工作弱化，导致部分基层工会干部处于应付工作、得过且过的状态。

二、从工会维权的对象—职工角度分析

（一）职工维权意识不强

工会发挥维权作用，需要职工群众的积极配合、主动参与和大力支持，这样才能使维权具有坚实的基础，形成强大的合力。中国封建传统文化长期以来对“义”、“忠”、“礼”的尊崇抹杀了人们的反抗思想；“和为贵，忍为上”、“人微言轻”等封建消极思维严重制约了职工对个体权益的追求，导致在社会生活中个体平等的权益意识长期被忽略，职工维权意识不强。当合法权益受到侵害时，有的职工逆来顺受，消极等待；有的职工担心维权不成反而得罪领导，遭到打击报复，希望别人出面，坐享其成，自己不承担任何风险和责任；还有的职工不知道自己应该享有哪些合法权益，不知道遭遇侵权时可以向工会组织寻求帮助，更不懂得拿起法律武器理直气壮地维权。职工观念上的桎梏，既加大了工会组织维权的难度，也削弱了工会整体维权的效果。

（二）职工维权意愿分化

我国职工群体分化比较严重，不同行业、不同区域、不同所有制以及不同岗位的职工收入差距明显。尤其近年来，垄断行业和竞争性行业的收入差距越来越大，金融、房地产等行业高管“天价”年薪不断见诸媒体，引起社会关注，同时也受到基层广大职工群众的质疑。同时，农民工与城镇户籍职工、正式工与劳务派遣工在工资收入、权益实现、社会保障和发展空间等方面都存在很大差距，职工群体分化现象突出。加之职工自身文化程度、阅历和素质、所处工作环境都不一样，职工对维权的要求和愿望存在较大差异。比如说，大多数职工希望工会侧重维护他们的劳动权益、经济权益；民主意识较强的职工希望实现民主政治权益；“白领、金领”职工希望工会侧重维护他们的发展权、精神文化权；而进城务工人员则迫切需要工会维护他们在城市的基本生存、居住和生活权益等等，这些差异化的需求给工会履行维权职能提出了严峻挑战。

（三）职工对工会缺乏信任

受计划经济影响，长久以来，人们对工会的印象一直停留在“吹拉弹唱、打球照相”印象上，职工对工会的维权能力缺乏了解和信任。现实中，工会在维权业绩上也缺乏浓墨重彩的一笔，难以赢得广大职工的认可。近年在富士康、南海本田等事件中，工会维权作用发挥都略显滞后。加之我国地方工会干部参照行政管理，企业工会干部大多由老板任命，工会对维权职能的宣传力度又不够，导致工会对职工群众的感召力和吸引力不强，职工群众对工会维权能力的信任度不高。此外，现实中“纸上工会”、“牌子工会”等现象，使得职工对工会组织的感情不深，缺乏加入工会的积极性，在发生劳资纠纷等问题时，不会主动向工会寻求帮助。

三、从工会维权的工具—法律角度分析

（一）职工维权成本太高

《工会法》、《劳动法》、《劳动合同法》等法律法规是工会维权的主要法律依据，但这些法律的内容往往不够详细，相关配套法规也欠缺，可操作性不够强。资方违法行为要么难以受到法律制裁，要么违法成本很低。《工会法》第五十二条规定，如果职工因参加工会活动或工会工作人员因履行本法规定的职责而被解除劳动合同，惩罚措施是“由劳动行政部门责令恢复其工作，并补发被解除劳动合同期间应得的报酬，或者责令给予本人年收入二倍的赔偿”[2]。不考虑这些规定能够兑现到什么程度，单是与职工维护自己权益所耗费的巨大成本相比，企业侵权行为的代价是微不足道的。

（二）工会权利和职责不对衬

法律赋予工会维权的职责，但并没有赋予它相应的权力。从组织建设上看，广泛建立工会组织是工会维权的前提和保证，然而现行法律对工会组建方面的规定缺乏刚性的制裁条款。《工会法》规定“拒建工会的行为，依法由劳动行政部门责令其改正，拒不改正的，提请县级以上人民政府处理”[3]。但是对于具体如何处理，并没有明确的说法。现实中，工会组建工作并不是一帆风顺，尤其是在一些外企、私营企业，工会组建工作更是步履艰难。从维权手段上看，我国工会的维权手段主要就是签订集体合同、开展集体协商。在劳动关系中，劳动者拥有的仅仅是他们的劳动力，很难和资本的强势力量相抗衡，法律并没有赋予工会能够保证双方平等对话协商、签订集体合同的相应手段。劳资双方发生冲突时，工会往往只是以局外人——“调停者”的身份周旋于劳动者和企业行政之间，处境非常尴尬，这与我国工会“维护职工合法权益”的基本职责并不相符。

（三）基层工会独立法人资格难以保障

具备独立的法人资格是工会独立行使维权职能的前提。根据《工会法》规定，中华全国总工会、地方总工会、产业工会具有社会团体法人资格，属于民法中规定的不需要办理登记手续，从成立之日起就具备法人资格的社会团体。对于基层工会组织，如果要取得合法的主体资格，必须依法取得社会团体法人资格并取得其颁发的法人资格证书。实际上，基层企业工会组织普遍存在履行了选举程序而未办理确认法人资格相关手续取得法人资格证书的情况，因此并不具备真正法律意义上的独立法人资格。以山东为例，工会统计数据显示，截至2013年9月底，山东省已建基层工会达21.4万家，其中具有法人资格证书的仅有4.48万家，仅占20.9%[4]。企业工会如果不具备独立的法人资格，在法律意义上，工会与所在单位属同一个法人主体，不能代表劳动者进行法律意义上的诉讼维权，“这给工会依法维权带来了最大的程序性障碍”[5]

四、从工会维权的环境—体制机制角度分析

（一）工会维权与社会大局存在冲突

《工会法》赋予工会维护全国人民总体利益和职工合法权益的双重职能，这使工会在维权实践中面临诸多冲突。首先，维权与维护社会稳定有冲突。虽然市场经济条件下职工与资方的冲突属于经济范畴，并不针对国家和政府。但劳资冲突诱发群体事件的确不利于国家的稳定局面，因此为了维稳，有时需要牺牲维权。其次，维权与地方经济发展有冲突。目前，GDP为主导的政绩观尚未根本扭转，地方政府担心工会维权会“影响投资环境”吓跑投资者，维护职工权益常常让位于经济发展，脱离了政府本应承担的公平仲裁者角色。于是，以发展经济为中心演变成了以维护投资者利益为中心，代价就是职工的合法权益不断受到伤害。最后，上级工会与同级党委对待劳动关系矛盾的态度有所差异。虽然上级工会对劳动关系状况非常关注，但鉴于劳动关系问题的特殊敏感性，地方工会在同级党委的领导下，往往要站在“大局”角度，对劳动关系中出现的一些负面情况往往采取内部消化的处理方式，不敢、不愿上报，这在一定程度上导致职工的利益诉求受阻。

（二）工会宏观维权的渠道不畅

工会宏观维权，主要是指工会源头参与维权。当前，工会源头参与的主要渠道是各级工会与同级政府及政府有关部门联席（联系）会议制度、劳动关系三方协商制度、每年两会期间工会提交的人大建议和政协提案等。但是政府部门在制定涉及职工利益的法规政策过程中，对工会提出的意见、建议是否采纳，采纳多少，工会往往不清楚，导致源头参与虎头蛇尾。工会劳动法律监督、工会法律援助工作也是工会宏观维护的重要内容，但是工会劳动法律监督组织面对用人单位的违法侵权行为，只能建议他们自觉纠正，无权处罚，很难及时有效维护职工的合法权益。职工法律援助工作，由于工会法律方面专业干部匮乏，也没有自己的律师事务所，给调查、取证、办案都带来了很大的困难，加之职工法律援助资金不足，职工法律援助工作很难取得实效。

（三）工会的维权模式存在一定障碍

我国工会传统的维权是“地方工会推动、企业工会执行”，即自上而下逐层布置任务，自下而上逐层完成任务。我们很清楚，在通过自上而下的程序向基层工会布置常规性工作时，地方工会的作用不可低估；当工会要把平等协商、集体合同等作为基本手段开展维权工作时，基于对本行业的特殊了解和认知，行业工会的优越性就鲜明地呈现出来。从企业工会角度看，对企业行政的高度依附性，决定了企业工会在开展工作时多通过组织劳动竞赛、技能比武、文体活动等，在“促进企业发展”方面发挥作用；而在涉及工资协商、集体合同、劳动保护等“维护职工权益”事项时，往往就要看老板脸色行事。企业工会作为工会维权的最基本单元，履行维权职能受阻，必将大大削弱工会的维权实效。可见，这种行业工会组织相对薄弱、地方工会和企业工会各行其责的维权模式值得反思。

五、增强工会维权能力的基本思路和重要举措

当前我国工会维权面临诸多困难，也不可能在短时期内一蹴而就一揽子解决。本文仅就强化工会的维权职能、提升工会的维权能力和水平，提出几点建议和解决思路：

（一）提升工会维权的社会认可度

提升工会维权的社会认可度有利于工会维权工作的开展。第一，要不断向职工宣传劳动关系方面的法律法规，让职工知道他们有何权利，在权利受到侵犯时应通过何种途径、何种组织去申诉维权；明白工会在处理劳动纠纷时能起到的什么作用、给予何种帮助，努力构建工会维权的社会形象。第二，要打造一批工会维权成功的典型案例，通过事实让社会真正认可工会是“职工之家”，工会干部是职工的“娘家人”。第三，要大胆探索尝试自下而上的建会模式，由劳动者决定是否加入工会组织，从源头上赢得劳动者的支持和认同，增强工会的吸引力和凝聚力。有了社会的广泛认同，有了职工群众的支持认可，工会维权才会有更多的发挥空间，工会维权的道路才能越走越通畅。

（二）解决工会干部维权的后顾之忧

现实中，工会干部因为履行维权职责而遭受打击报复或不公正待遇的并不鲜见。《工会法》、《企业工会工作条例（试行）》等法律法规在确立工会干部的独立地位、加强工会干部保护等方面虽有一些相应规定，但还远远不够：一是缺乏刚性的执行标准，二是对工会干部保护的实效仅局限于其工会干部的任期内，三是现有规定只能保护工会干部最低限度的生存权而难以保护其长远的发展权。工会干部的自身合法权益得不到有效维护，严重挫伤了工会干部的维权积极性。对此，一方面，要从法律层面着手，建立起切实有效的工会干部保护制度，解除工会干部的后顾之忧。另一方面，要在基层工会主席直选、社会化工会干部选聘等方面大胆探索，通过由工人直选基层工会主席、向社会公开选拔招聘专职工会干部，解决工会干部的独立性不够和能力不足的问题，为他们放心大胆地开展维权工作营造良好环境。

（三）推行“上代下”的工会维权模式

在当前劳动关系双方力量不对等的情况下，要勇于打破传统的上级工会和基层工会职责界限，推行“上代下”的工会维权模式，由上级工会代行企业工会的维权职责很有必要。在工作实践中，企业工会可以主要承担一些有关劳动竞赛、职工帮扶救助和文体活动方面的常规工作。而涉及维护职工权益内容，如企业拒绝进行平等协商或签订集体合同，妨碍企业工会依法参加安全事故等侵犯职工合法权益问题的调查处理，拒缴或者拖欠工会经费时，由上级地方工会或行业工会代行企业工会的维权职责。这样既体现了上级工会为基层服务、为职工服务的工作主旨，又在很大程度上保护了企业工会干部的自身权益，同时也能够更有效地推动工会维权工作的开展。

（四）构建工会维权的社会联动格局

发挥工会的政治优势，争取党政支持，不断健全完善劳动关系三方协调机制、工会与政府联席会议制度。加强源头参与，积极参与立法和政策制定，保证职工的意愿和工会的主张在立法或决策过程中得到充分体现。加强与党政有关部门、社会各界的协作，努力构建社会化的维权格局，推动成立维护职工合法权益的顶层协调机构，统筹协调和指导职工维权工作，不断扩大工会维权的社会影响，营造工会维权的良好社会环境。

（五）创造硬条件在身份上增强工会的独立性

受到几十年极左思潮的影响，一提到工会的独立性，就被错误地理解为工会企图摆脱党的领导，与党委对着干。因为工会与党委、行政的性质、职能、作用和工作方式存在很大差异，所以保持工会的相对独立性很有必要。特别是对企业工会来说，企业行政是工会代表普通职工维权的主要对手，工会主席如果由企业领导人兼任，工会主席就会完全失去工作的独立性，自己就会处在既是维权者又是维权对手的尴尬境地。全国总工会对此问题态度很明确，力推企业工会要独立于企业行政。2008年7月《企业工会主席产生办法（试行）》规定，“企业行政负责人（含行政副职）、合伙人及其近亲属，人力资源部门负责人，外籍职工不得作为本企业工会主席候选人”[6]。但就目前来看，执行效果仍不理想，因此需要尽快完善有关解决办法

（六）在法律上努力争取工会维权的刚性武器

依法维权，必须要有拿得出手的法律武器，工会应从两个方面取得突破。在整体维权方面，积极争取工会对工资集体协商的监督权。我国工会维权的主要手段是开展集体协商，签订集体合同，只有取得监督权，工会才能最大程度地保证集体协商能够平等开展、集体合同内容能够切实反映职工诉求、合同履行能够不打折扣，才能使集体协商工作不流于形式，真正维护好职工整体层面的合法权益。在分散维权方面，积极争取工会的“直诉权”。全总曾想在《工资条例》中争取工会的“直诉权”，虽然《工资条例》几经讨论，最终流产，但争取工会“直诉权”的步伐不能停止。只有被法律赋予这一权力，工会才可以在发生劳动纠纷个案时，无论被授权与否，都能直接向法院提起诉讼，才可能有效扭转劳动者与资方在劳动关系中的能力不对等的局面，从而使职工合法权益得到更大程度的维护。

综上所述，维护职工合法权益是中国工会的基本职责，然而现实是工会的维权相当乏力。导致工会维权乏力的主要原因，一是从维权的主体-工会自身来看，我国工会缺乏维权经历和维权的独立性基础，工会干部自身素质也不适应维权要求。二是从工会维权的对象-职工角度来看，职工维权意识不强，维权意念分化，对工会缺乏信任和信心。三是从工会维权的工具-法律角度来看，职工维权的成本太高，工会权利和职责不对衬，企业工会独立法人地位难以保障。四是从工会维权的环境-体制机制角度来看，工会维权与社会大局存在冲突，工会宏观维权的渠道不畅，行业工会组织相对薄弱、地方工会和企业工会各行其责的维权模式也存在一定障碍。当前解决工会维权乏力的基本思路就是要强化工会的维权职能，提升工会的维权能力和水平。具体举措有：一是提升工会维权的社会认可度；二是解决工会干部维权的后顾之忧；三是推行“上代下”的工会维权模式；四是构建工会维权的社会联动格局；五是创造硬条件在身份上增强工会的独立性。六是在法律上要努力争取工会维权的刚性武器。

[1][2][3]中华人民共和国工会法[Z].北京：中国法制出版社，2001.

[4]山东省总工会.山东省工会统计数据汇编（2012）[C].2012.

[5]徐小洪.中国工会的双重角色定位[J].人文杂志，2010,(6).

[6]肖巍.工会必须“独立自主地开展工作”[J].中央党校学报，北京，2011，(1)．

（责任编辑：张希宇）

The Reason Analysis of Trade Union’s Weakness of Maintaining Legal Rights and the Exploration of Solution Ideas

Liu Guangqing

safeguarding the legitimate rights and interests of workers is a fundamental responsibility of the Chinese trade unions,but the reality is that trade unions’safeguarding rights is quite weak.The main reasons leading to the weakness are as following:firstly,from the perspective of trade union itself,the main bodies of safeguarding rights,Chinese trade unions lack the experience and the independence foundation,and the quality of union cadres can not meet their requirements;secondly,from the perspective of workers,the objects of safeguarding rights,their awareness of safeguarding rights is not strong,their ideas is differentiation,and their trust and confidence in the trade unions is not enough;thirdly,from the perspective of law,a tool of safeguarding rights,the cost of safeguarding rights is too high,trade unions’rights and responsibilities are not of symmetry,and to guarantee enterprise unions’independent legal position is difficult;fourthly,from the perspective of institutional mechanisms,the environment of safeguarding rights,there are conflict between the trade unions’safeguarding rights and social overall situation,the channels of macro safeguarding rights are not smooth,the organizations of trade unions are relatively weak,and there are some obstacles in the models that local unions and trade unions play their own roles.Currently the basic idea to resolve the weakness of trade unions’safeguarding rights is to strengthen the functions of trade unions,and enhance the ability and level of trade unions’safeguarding rights.Specific initiatives are:Firstly,enhancing social acceptance of trade unions’safeguarding rights;secondly,solving the worries of trade union cadres about safeguarding rights;Thirdly,implementing the model of“the superior replace the subordinate”;fourthly,building social interaction pattern for trade unions to safeguard rights;fifthly,creating the conditions to strengthen the independence of the trade unions on the identity;Sixthly,striving in law for the rigid arms for trade union to safeguard rights.

trade union functions;fatigue in safeguarding rights;staff quality;legal defects;rights environment;the mode of safeguard rights

D412.6

A

2095—7416（2014）02—0001—05

*本文获得山东省总工会、山东工人运动研究会2013年工会理论政策调研课题类一等奖。

2014-02-16

刘光庆（1981-），男，山东济阳人，公共管理硕士，山东省总工会政策研究室干部。