耕地资源非农化及其价值损失评价研究评述与思考

任 平, 吴 涛, 周介铭

(1. 四川师范大学 西南土地资源评价与监测教育部重点实验室, 四川 成都 610066; 2. 四川师范大学 地理与资源科学学院, 四川 成都 610066)

1 问题提出

耕地资源是稀缺资源、战略资源,保护优质耕地资源是世界各国共同的责任,也是学术界基本共识.耕地资源非农化是在工业化、城市化不断加快的背景下,城市不断扩张过程中资源利用演化的综合性问题.根据曲福田等[1]的相关理论研究,耕地资源非农化是指随着经济增长、产业结构调整,土地利用结构变化,大量土地从农业部门转移到非农业部门而造成的耕地资源流失的过程.我国虽然采取了世界上“最严格”耕地保护政策,但却未能有效控制住耕地的流失,耕地非农化趋势非常严重,1984—2008期间耕地总量减少了近1 133.33万ha,1997—2008年建设占用耕地高达232.24万ha,尤其是在2004—2008年期间建设占用耕地数量是当年耕地减少总量的80%左右[2].耕地资源非农化已经成为我国土地管理中矛盾最突出的问题之一,其严重威胁我国粮食安全、生态安全和社会稳定.

所以谭荣等[3]提出“一场‘持久’的争论”：需要将更多的农地资源转变为建设用地,来保障经济的稳定增长,还是限制农地资源转变为建设用地,来保护人类社会最基本的生命线?耕地非农化问题引起了许多学者的关注,产生了较为丰富的研究成果.传统观点认为,制度约束、技术因素和经济激励是保护耕地、遏制耕地非农化的最有效手段.然而现实结果表明,我国耕地资源非农化趋势基本处于“市场失灵”和“政策失效”的状态.那我们就会诘问：为什么我国实行了最严格的耕地保护制度,耕地流失、非农化趋势依然那么严重？耕地数量、质量、生态处于同步减少和退化的境地？

本文认为耕地资源流失、非农化的核心问题之一是对耕地资源非农化价值理论认知的缺失,是对耕地资源非农化过程和驱动机理等科学问题研究还不够透彻、不够深入.因此,以下3个问题的研究就显得尤为重要：1) 耕地资源非农化过程模拟与驱动机理识别；2) 耕地资源非农化价值基础理论认知,耕地资源非农化价值损失评价理论与模型；3) 耕地资源非农化价值损失响应机理与补偿决策.在此认识基础上,本文主要针对耕地非农化这一核心问题进行系统研究,对耕地非农化过程与机理、耕地非农化价值损失评价、耕地非农化价值损失补偿响应机理进行文献综述,并对研究现状进行评价和讨论,对今后研究重点和方向提出思考和建议.

2 国内外研究现状

2.1 耕地资源非农化问题研究

2.1.1耕地资源非农化原因 耕地资源非农化是多种因素共同作用的结果.就理论层面而言,耕地非农化是自然环境和社会经济共同作用的结果,但就其本质是社会经济环境变化所导致的[1].从经济层面来看,M. Hiroshi[4]假设若土地只有城市用地和农用地2种用途,城市地租与距离城市中心的远近之间成函数关系,而农用地转为城市用地与投资效益密切相关,其本质强调的是农用地地租与城市地租的差异；曲福田等[5]通过对天津、山东、江苏等经济发展过程中耕地损失的分析,验证了经济增长与耕地数量之间存在类似库兹涅茨曲线型关系；而在区域经济发展中,由于各地区经济、资源差异,各省份经济增长和耕地非农化呈现出不同的因果关系[6-7].这部分研究显示经济发展是耕地资源非农化的主要原因.

从制度层面来看,W. S. Mark等[8]探讨了中国地方政府土地保护政策制定、执行的演化过程与政策贯彻执行之间的关系,地方政府对耕地保护政策的解释仍然是以耕地的流失为代价换取地方经济的持续增长；国内大多数研究认为现有土地政策加速了耕地资源非农化,主要表现在土地产权制度、管理制度、土地收益分配制度以及规划、管理等方面的缺陷[9-10]；曲福田等[1]从政府管制、土地市场化配置和土地产权等方面分析了制度因素对农地非农化的影响；吴次芳等[11]认为经济发达地区农地非农化进程表现为制度驱动型.

2.1.2耕地资源非农化影响因素 谭永忠等[12]通过对浙江省耕地资源非农化过程分析,发现耕地资源非农化呈波动趋势,非农化速率随经济、政策等因素变化而变化,同时耕地资源非农化程度沿海地区高于内陆地区,市辖区高于农村地区,且与经济发展、城市化水平同步；蔡银莺等[13]立足于武汉市1988—2002年耕地资源变化的数据资料,对耕地资源非农化过程的时空特征进行了分析,发现耕地非农化存在明显的区域差异,主要集中分布在城市主城区的新区以及城郊区.

从耕地非农化驱动模型来看,L. Lee[14]认为城乡边缘区因受土地价格、区位条件、基础设施条件、土地政策等因素影响,造成了城郊土地利用方式的变化,并通过实证研究得出影响建设用地需求的因素比影响土地供给的因素更能改变土地利用方式,即建设用地需求的增加是引起土地利用方式变化的主要因素；M. Shoshany等[15]通过对以色列1950—1990年土地利用情况与人口分布特征的研究,得出人口增长、土地资源配置、国家规划政策、社会群体力量、环境机构和农村内部产业部门等是土地利用变化的主要影响因素；曲福田等[1]将农地非农化经济驱动力机制划分为供给因素、需求因素以及制度变量三方面,耕地非农化主要受人口、固定资产投资、土地市场化程度、地方政府的土地非农化收益、土地利用比较利益、地方政府管制应对以及资源禀赋的影响；万胜超等[16]根据空间滞后模型和空间误差模型估计结果,认为地区总人口、城镇人均可支配收入、地方政府收益、城市化水平、耕地资源禀赋对农地非农化存在显著的正向驱动作用,农村居民人均纯收入与农地非农化间存在负相关关系,农地保护政策对农地非农化的控制效果并不明显.

2.1.3耕地资源非农化研究方法与手段 根据文献可以看出,新的研究方法与手段广泛应用于耕地非农化研究中,以期能为耕地保护政策制定和决策提供依据.在研究方法上,主要是通过数学计量方法[17-18]、数学预测模型[19]等对耕地资源非农化进行定量化分析,结合多种数理统计分析方法,探讨耕地资源变化的影响因子,并建立耕地利用变化的概念模型与数学模型[20].谭荣等[3]采用C-D生产函数模型把农地非农化的数量细分为代价性损失、过度性损失Ⅰ和过度性损失Ⅱ；在研究手段方面,RS、GIS技术广泛应用于耕地非农化的相关研究[21-23],主要对耕地资源变化、质量评价、非农化趋势等方面进行了定量研究.

2.2 耕地资源非农化价值评价研究

2.2.1耕地资源价值理论探讨 耕地资源价值是一个相对宽泛的概念,自工业化以来全球耕地资源问题开始突显,人们除了认识到耕地资源的经济价值以外,开始对其他价值进行研究.随着自然服务价值概念的提出[24],许多学者提出并建立了资源价值的评估理论与方法[25].在此基础上,耕地资源的生态服务价值受到了重视,在对全球生态系统服务功能与价值估算的基础上,对耕地资源生态服务价值也进行了评估,从科学意义上明确了生态系统服务价值的估算原理及方法[26].

在我国,耕地资源价值研究源于对农地价格这一概念的提出,以耕地自然生产潜力经济当量值作为农地划区与估价的依据[27]；而后在关于青藏高原生态资产价值的评估中涉及到农田生态价值的测算,同时测算了中国陆地生态系统不同类型土地单位面积的生态服务价值当量[28].随后这些研究成果被广泛应用于耕地资源价值研究.

近年来,随着耕地资源非农化速度加快,学术界对耕地资源价值进行了较多研究.由于农业比较经济利益低下,造成大量耕地非农化,然而在这过程中耕地非农化却隐含了经济成本、社会成本与环境成本[29],其价值损失远远超过经济价值；同时由于存在多元性、多宜性等特征,耕地资源非农化所损失的价值是多角度、多功能的[30-31].从市场角度来看,耕地资源具有明显的外部性特征,在市场失灵的情况下,其正外部性如社会、生态功能往往被忽略.在耕地资源市场供给与非市场供给同时存在的情况下,导致耕地资源过度非农化而存在浪费与低效使用[32].然而耕地资源非农化价值损失评价,尤其是社会价值与生态服务价值评价研究还在进一步探索之中[33-34].

2.2.2耕地资源价值类型与分类 耕地资源价值类型主要有3种分类方法.以耕地资源的功能分类,可以分为经济价值、社会价值与生态服务价值[35-37],不同学者以一定地域范围对这三类价值进行了测算,研究结果均表现为耕地资源社会价值最高,生态价值次之,经济价值最低,而在我国耕地征地补偿中很大程度上只考虑了经济价值,这也是耕地资源大量流失的重要原因.以耕地资源价值的量化来分,可以分为市场价值和非市场价值[38-39],并且对耕地资源非市场价值进行了重点研究.根据耕地资源使用功能进行分类,可以分为使用价值和非使用价值,其中使用价值包括直接与间接使用价值、选择价值,非使用价值包括存在价值和遗赠价值[40].

2.2.3耕地资源价值评价方法 对耕地资源价值损失评价的方法很大程度上依据耕地资源价值分类而确定.从耕地资源功能分类来看,经济价值评价主要是采用收益还原法[35-36]、市场比较法[41]、置换成本法[42]等；对社会价值的评价方法主要有收益还原法、替代法或影子工程法[37]等；对生态服务价值的评价方法主要有支付意愿法、市场替代法、影子工程法[43]等.以耕地资源价值的量化来看,市场价值通常采用收益还原法、市场成本法等,非市场价值采用条件价值法(CVM)[44]等.耕地资源使用价值与非使用价值评价研究相对较少,主要采用市场分析、成本生产函数法以及意愿评估法[40]等.总体而言,耕地资源经济价值评价趋于成熟,而社会价值、生态服务价值等评价方法很大程度上过于主观,还没有形成比较系统的评价体系.

2.3 耕地资源非农化价值损失补偿机制研究

2.3.1耕地资源非农化价值补偿理论 耕地资源价值补偿主要理论有外部性理论、公共物品理论、生态功能服务理论等.外部性理论源于庇古[45]提出的外部性学说,强调由于存在着未获补偿的服务或未予赔偿的损失所造成的私人与社会净产量之间的偏差而产生外部性,并认为可以通过政府或市场途径解决外部性问题[46].在我国,由于耕地资源保护具有明显的外部性,耕地保护的机会成本影响了农民和政府对耕地保护的积极性,而导致耕地资源非农化问题没有得到有效解决.公共物品理论较系统地分析了“搭便车”与“公共地悲剧”的问题,由于耕地资源属于半公共物品,一定程度上具有公共性质,由于缺乏有效处理经济发展与耕地保护的措施,使得耕地资源非农化问题越来越突出.生态服务功能理论源于R. Costanza[26]提出的生态系统服务功能体系,并在此基础上对全球生态系统服务功能价值进行了评估,为外部性评价提供了思路.

耕地资源非农化价值补偿是学术界研究的热点之一.耕地利用的生态、社会效益外部性是耕地非农化的根本原因,而构建耕地保护的经济补偿机制则是抑制耕地非农化的根本途径[47].因此,在设计耕地资源非农化价值补偿的过程中,必须将耕地资源经济、社会、生态补偿与耕地资源非农化驱动研究纳入到一个研究体系之中[48].同时,文献[49-50]研究认为耕地效益被低估是耕地流失的重要原因,科学评估耕地资源的外部性,既可增强公众对耕地及其外部效益重要性的认知,又可为耕地保护补偿提供政策依据.

2.3.2耕地资源非农化价值外部性分析 耕地资源外部性一般可以分为负外部性和正外部性.正外部性源于耕地资源生态价值与社会价值的外溢,而耕地资源非农化的主要根源则是未考虑耕地资源的正外部性[51]；而负外部性则是因耕地资源非农化导致水土流失、生态恶化等环境问题和农民失业、土地供求失衡等一系列的社会问题,同时城市扩张所导致的农地非农化利用,给农业经济与农村社区以及环境退化造成很大的负外部性[52].

在我国城市化进程中,耕地资源非农化成为了一种普遍的现象[12],也是一种必然的趋势.在我国土地公有制度框架下,作为土地所有者和管理者,政府(包括中央政府和地方政府)是耕地资源非农化的主体.对于中央政府,在耕地资源非农化问题上,既要考虑非农化的经济效益,还要考虑其社会和生态效益；而地方政府往往注重的是耕地非农化的经济效益.因此,在耕地资源非农化问题上,中央政府和地方政府处于一种博弈的状态,尤其是地方政府在征地绩效问题上表现得尤为明显[53],其实质是耕地资源的外部性在地方政府行为上的一种表现.

2.3.3耕地资源非农化价值补偿标准与模式 学术界关于耕地资源非农化价值补偿标准与模式研究主要集中在以下几个方面：一是耕地资源非农化补偿.根据耕地资源功能价值分类,经济价值补偿主要表现为对耕地资源经济产出的价值补偿,通常以现行市场条件下耕地的农产品纯收益价值和耕地农产品社会平均利润修正值价值为依据进行补偿；而社会价值则根据耕地非农化区域社会养老补助、养老保障水平等对耕地资源的社会保障、稳定价值进行补偿[54]；生态补偿主要考虑保护主体对耕地进行保护所花费的成本,对耕地保护者通过税收减免或直接支付进行补偿[55]；同时对补偿的力度与补偿的效果做出实效性评估[56].二是耕地资源非农化补偿模式.根据系统学原理,以耕地资源利用效益为基础,采用资金补偿、实物补偿、技术与智力补偿等方式建立区域性的耕地资源价值补偿机制[45],并从大区域范围内合理布局耕地保护的区位、落实其质量与数量范围,加强责任体系建设,实现区域剪刀差补偿[57].

3 研究评述与思考

从国内外研究文献来看,耕地资源非农化是一种普遍存在的现象,且其带来的价值损失远远超过了传统意义上的经济价值,这一观点得到了众多学者和政府管理者的广泛认同.对耕地资源非农化研究引起了学者的普遍关注,部分研究成果也得到了实践应用.但从耕地资源非农化整个过程体系的研究现状来看,目前的研究还比较分散,以下几个方面亟待进一步深入探讨和研究.

1) 耕地资源非农化系统性理论还比较欠缺.在现有耕地资源非农化理论研究中,部分学者以局部典型区为研究对象,提出了一些涉及经济、效率、制度等方面的理论,但并没有形成系统化的理论.尤其是对耕地资源非农化价值认知理论,基于不同空间尺度耕地资源非农化价值损失响应机理等理论还比较少见,这是今后研究需要解决的关键科学问题.

2) 现有研究注重耕地资源静态经济价值,忽视其非农化动态价值.同时,对于其社会价值、生态价值、安全价值、景观价值等方面的评价方法、评价体系的研究还远远不够.尤其是耕地非农化的生态、景观价值涉及更加微观尺度,对其进行小尺度定位观测与实验是科学、准确评价的关键环节.这也是目前研究的薄弱之处.

3) 耕地资源非农化内在机制和补偿研究比较孤立和单一.目前研究更多侧重在一般驱动因素分析基础上,从单一层面解释和描述驱动机制；比较孤立地阐述补偿标准、补偿主体、补偿机制等问题,而对于涉及发生学上的“过程—机理”内在作用过程与机理识别还比较薄弱,而没有耕地非农化“过程—机理”研究作为基础,补偿机制就无从谈起.这是重点也是难点问题.

4) 对于耕地资源非农化研究还缺乏整体性框架,即没有形成一个逻辑关联的系统性研究框架,更多是就问题而研究问题本身,缺乏整体联动、耦合的研究体系.耕地资源非农化是一个动态的过程,建立耕地非农化“过程—评价—响应—机理”研究体系也是今后需要解决的重要问题.

[1] 曲福田,陈江龙,陈雯. 农地非农化经济驱动机制的理论分析与实证研究[J]. 自然资源学报,2005,20(2):231-241.

[2] 任平,吴芬娜,周介铭. 我国“两个最严格”土地管理制度:理论矛盾与现实困境[J]. 经济管理,2012(8):173-182.

[3] 谭荣,曲福田. 中国农地非农化与农地资源保护:从两难到双赢[J]. 管理世界,2006(12):50-60.

[4] Hiroshi M. Land conversion at the urban fringe: a comparative study of Japan, Britain and the Netherlands[J]. Urban Sutdies,1998,35(9):1541-1558.

[5] 曲福田,吴丽梅. 经济增长与耕地非农化的库兹涅茨曲线假说及其验证[J]. 资源科学,2004,26(5):61-67.

[6] 许恒周,金晶. 耕地资源非农化与区域经济增长的因果关系和耦合协调性分析[J]. 公共管理学报,2011,8(3):64-73.

[7] 刘彦随,李裕瑞. 中国县域耕地与农业劳动力变化的时空耦合关系[J]. 地理学报,2010,65(12):1602-1612.

[8] Mark W S, Richard G K, Alun E J. Agricultural land protection in China: a case study of local governance in Zhejiang province[J]. Land Use Policy,2001,18(2):329-340.

[9] 朱德举,刘秀华. 我国农地保护制度问题分析[J]. 中国土地,1998,6(3):28-30.

[10] 蔡运龙,霍雅勤. 耕地非农化的供给驱动[J]. 中国土地,2002(7):20-22.

[11] 吴次芳,杨志荣. 经济发达地区农地非农化的驱动因素比较研究:理论与实证[J]. 浙江大学学报:人文社会科学版,2008,38(2):29-37.

[12] 谭永忠,吴次芳,牟永铭. 20世纪90年代浙江省耕地非农化过程分析[J]. 地理科学,2004,24(1):14-19.

[13] 蔡银莺,张安录. 武汉市耕地资源非农化过程的时空变化特征分析[J]. 中国人口·资源环境,2004,14(6):115-119.

[14] Lee L. Factors affecting land use change at the urban-rural fringe[J]. Growth and Change,1979,10(4):25-31.

[15] Shoshany M, Goldshleger N. Land use and population density changes in Israel-1950 to 1990: analysis of regional and local trends[J]. Land Use Policy,2002,19(2):123-13.

[16] 万胜超,王良健,刘敏. 基于空间的省际农地非农化驱动因素研究[J]. 经济地理,2012,32(7):123-128.

[17] 陈娴椒. 耕地非农化与经济增长关系的计量研究:以四川省宜宾市为例[D]. 重庆:西南大学,2011.

[18] 龙花楼,李婷婷. 中国耕地和农村宅基地利用转型耦合分析[J]. 地理学报,2012,67(2):201-210.

[19] 李宁,郑新奇. 耕地资源非农转化定量预测模型:以济南市为例[J]. 资源科学,2005,27(6):46-52.

[20] Theobald D M, Hobbs N T. Forecasting rural land-use change: a comparison of regression and spatial transition-based models[J]. Geographical and Environment Modeling,1998,2(1):65-82.

[21] Imbenon J. Pattern and development of changes in the Kenyan highlands since the 1950s[J]. Agriculture,Ecosystems and Environment,1999,76:67-73.

[22] 何书金,王秀红,邓祥征,等. 中国西部典型地区土地利用变化对比分析[J]. 地理研究,2006,25(1):79-86.

[23] 曾凌云,王钧,王红亚. 基于GIS和Logistic回归模型的北京山区耕地变化分析与模拟[J]. 北京大学学报:自然科学版,2009,45(1):165-170.

[24] Westman W. How much are nature’s services worth? [J]. Science,1977,197:960-964.

[25] A·迈里克·弗里曼. 环境与资源价值评估-理论与方法[M]. 曾贤刚,译. 北京:中国人民大学出版社,2002.

[26] Costanza R. The value of the world’s ecosystem services and natural capital[J]. Nature,1997,387(15):253-260.

[27] 王万茂,黄贤金. 中国大陆农地价格区划和农地估价[J]. 自然资源,1997,16(4):1-8.

[28] 谢高地,鲁春霞,冷允法,等. 青藏高原生态资产的价值评估[J]. 自然资源学报,2003,18(2):189-196.

[29] 盛广恒,郭剑平. 城市化过程中耕地非农化的机会成本分析[J]. 河海大学学报:哲学社会科学版,2005,7(1):42-46.

[30] 周立军. 城市化进程中耕地多功能保护的价值研究:以宁波市为例[D]. 杭州:浙江大学,2010.

[31] 宋小青,欧阳竹. 耕地多功能内涵及其对耕地保护的启示[J]. 地理科学进展,2012,31(7):859-868.

[32] 许衡周. 市场失灵与农地非农化过度性损失研究[D]. 南京:南京农业大学,2008.

[33] 谭少华. 快速城市化中耕地非农化的社会学解析:以江苏省为例[J]. 地域研究与开发,2008,27(1):77-81.

[34] 贺晓英,李菲,郭蓓. 农地非农化过程中损失农地的生态价值研究:以陕西省为例[J]. 安徽农业科学,2012,40(26):13134-13137.

[35] 蔡运龙,霍雅勤. 中国耕地价值重建方法与案例研究[J]. 地理学报,2006,16(10):1084-1092.

[36] 王仕菊,黄贤金,陈志刚,等. 基于耕地价值的征地补偿标准[J]. 中国土地科学,2008,22(11):44-50.

[37] 李佳,南灵. 耕地资源价值内涵及测算方法研究[J]. 干旱区资源与环境,2010,24(9):10-15.

[38] 蔡银莺,李晓云,张安录. 湖北省农地资源价值研究[J]. 自然资源学报,2007,22(7):121-130.

[39] 聂艳,高崇辉,黄建武. 基于CVM的荆州市城乡结合部农地非市场价值评估研究[J]. 国土资源科技管理,2008,25(3):1-5.

[40] 诸培新,曲福田. 从资源环境经济学角度考察土地征用补偿价格构成[J]. 中国土地科学,2003,17(3):10-14.

[41] 单胜道,尤建新. 市场比较法及其在农地价格评估中的应用[J]. 同济大学学报:自然科学版,2002,30(11):1397-1401.

[42] 邱华炳,纪益成,刘晔. 土地评估[M]. 北京:中国财政经济出版社,2003.

[43] 刘友兆,曾志强,钟太洋. 非农占用耕地损失估算[J]. 地域研究与开发,2003,22(1):14-16.

[44] 庄大昌. 基于CVM 的洞庭湖湿地资源非使用价值评估[J]. 地域研究与开发,2006,25(2):105-110.

[45] 亚瑟·赛斯尔·庇古. 福利经济学[M]. 何玉长,丁晓钦,译. 上海:上海财经大学出版社,2009.

[46] 陈会广,吴沅箐,欧名豪. 耕地保护补偿机制构建的理论与思路[J]. 南京农业大学学报:社会科学版,2009,9(3):62-67.

[47] 牛海鹏,张安录,李明秋. 耕地利用效益体系与耕地保护的经济补偿机制重构[J]. 农业现代化研究,2009,30(2):164-167.

[48] 牛海鹏,杨小爱,张安录,等. 国内外耕地保护的经济补偿研究进展述评[J]. 资源开发与市场,2010,26(1):24-28.

[49] Irwin E G. The effects of open space on residential property values[J]. Land Economics,2002,78(4):465-480.

[50] 张凤荣. 保护耕地须从提高农民种田积极性着手[J]. 中国土地,2006,10:23-24.

[51] Koyin C, Yung-hsiang Y. External benefits of preserving agricultural land: Taiwan’s rice fields[J]. Social Science J,2005,42(2):285-293.

[52] Mariola M J. Losing ground: farmland preservation, economic utilitarianism, and the erosion of the agrarian ideal[J]. Agriculture and Human Values,2005,22(2):209-223.

[53] 陈会广. 经济发展中土地非农化的制度响应与政府征用绩效研究[D]. 南京:南京农业大学,2004.

[54] 张效军,欧名豪,高艳梅. 耕地保护区域补偿机制之价值标准探讨[J]. 中国人口·资源与环境,2008,18(5):154-163.

[55] 孔凡斌. 生态补偿机制国际研究进展及中国政策选择[J]. 中国地质大学学报:社会科学版,2010,10(2):1-5.

[56] 马爱慧,蔡银莺,张安录. 耕地生态补偿实践与研究进展[J]. 生态学报,2011,31(8):2321-2330.

[57] 陈旻,方斌,葛雄灿. 耕地保护区域经济补偿的框架研究[J]. 资源产业经济,2009,22(4):15-25.