农村土地流转法律的条文梳理与理论分析

李楠

（山东社会科学院法学研究所，山东 济南 250002）

农村土地流转法律的条文梳理与理论分析

李楠

（山东社会科学院法学研究所，山东 济南 250002）

由于农村土地流转尚处于初期阶段，相关法律规定又相对缺失，因而在流转过程中存在许多问题。分析农村土地流转的主体、流转原则、方式与程序，针对农村土地法律法规存在的体系不健全、具体制度不完善等问题，加强和完善农村土地流转，要健全完善相关法律法规，充分发挥政府作用等。

农村土地；土地流转；承包经营

一、现有农村土地流转法律法规的主要内容

（一）农村土地流转的主体与流转原则

农村土地流转必然涉及承包方与受让方双方主体。《农村土地承包法》第三十四条规定了承包方主体，即“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。对于受让方的主体资格、受让条件等，法律并没有直接规定。

《农村土地承包法》第三十三条规定了土地承包经营权流转的原则，即在充分保障农户的切身利益前提下，提高土地的利用效率与产出效益，从而达到提高生产力水平、促进生产发展的目的。流转的农村土地仅限于农业用途，而非建设用途或其他用途。但是农业用途是个较为宽泛的概念，种植粮食、中草药、蔬菜、果树或者用于养殖等都属于农业用途。实践中，流转得来的土地多数用于种植高效经济作物，如中草药、大棚蔬菜等。虽然土地的经济效益明显提高，但大规模土地流转用于非粮食种植对粮食结构及粮食安全的影响是显而易见的。

（二）农村土地流转的方式与程序

我国《农村土地承包法》第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。目前土地流转主要以转包与出租方式为多数。

由于农村土地在流转初期发生了较多纠纷，各地方在切实保障农户的切身利益前提下，一般都比较注重土地流转的程序。程序的公开与严格执行是保证结果公平公正的前提。

（三）农村土地流转的纠纷解决机制

为规范农村土地承包流转，我国于2009年颁布了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。该法对农村土地承包经营纠纷的范围、纠纷的解决方式、仲裁的程序、效力等内容做了规定。一般来说，农村土地流转引发的纠纷，以调解或仲裁结案的占据绝大多数，真正进入法院诉讼程序的案件较少。调解与仲裁解决纠纷具有不伤和气、花钱少及周期短等优势，因而比较适合注重乡土人情关系的农村的需要。

二、农村土地流转法律存在的主要问题

（一）农村土地流转法律体系架构方面的问题

1.国家与地方层面的专门立法缺失。虽然《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律都有关于农村土地流转的规定，但都过于笼统，不同法律之间存在内容简单重复、效力层次不清等问题，而我国并无专门规定农村土地流转的法律。

2.现有法律滞后于实践需要。农村土地流转大规模兴起自2006年，农村土地流转中的问题也是在此之后才大量出现。但是我国却早在此之前就公布了农村土地方面的主要法律，即2002年的《农村土地承包法》与《农业法》、2004年的《土地管理法》与《农村土地承包经营权证管理办法》，并且迄今未做修改。这些法律首先在时间上明显滞后于农村土地流转实践，其次也并非专门规范农村土地流转的法律，因而不能满足土地流转实践的需求。

（二）具体制度设计方面的问题

1.关于“户”的问题。我国民法通则第十二条将农村土地的承包方确定为“经营户”，在与农村土地有关的法律与实践中，都是以经营户而非农民个体作为农村土地承包经营的主体。“经营户”是一个集体性概念。既然法律与实践以经营户作为土地承包法律关系的主体，经营户里的哪个人或哪些人可以代表经营户的所有成员行使权利，经营户里的某个人的土地权利如何体现，个人行为需要个人还是经营户整体承担责任，个人行为与经营户的整体意愿冲突矛盾时怎么办，这些问题都需要法律予以明确的解答。

2.关于农村土地或土地使用权抵押问题。法律规定，农民通过家庭承包经营方式取得的土地只能通过转包、出租、互换、转让等方式流转，不能通过抵押流转。实践中的第一个问题是，农民通过家庭承包经营的土地可否用于抵押，第二个问题是如果农村承包经营土地已经通过转包、出租、互换、转让等方式发生了流转，受让方可否以流转来的土地抵押。从《农村土地承包法》的立法目的来看，这两种土地抵押无疑都是不允许的，因为土地一旦被抵押，就有可能产生农民的失地风险，农民对土地的承包经营权就会落空，农民的基本生活也会失去保障。

3.关于土地流转中农民权益的保护问题。目前农村土地流转过程中侵害农民权益的问题主要表现在：（1）在土地承包过程中，没有严格按照法律规定执行，农民参与不充分。在制定土地承包方案时，常常没有村民会议2/3以上成员通过，或随便找些村民代表来通过承包方案，程序没有公开。（2）土地使用权不稳定。法律规定承包期30年不变，但常“三年一小调，五年一大调”，加上国家允许进行土地整理开发，许多地方热衷于土地整理和调整，村干部也可在不断变换的土地调整中设租获益，损害了农民利益。（3）没有严格执行土地流转程序的法律规定。一方面，一些村集体或者政府依靠强势地位强制推行农村土地流转，实际上变相剥夺了农民的土地承包经营权，因而严重损害了农民的合法权益。另一方面，由于农村土地流转的当事人法律意识较为淡薄，很多都仅凭口头承诺流转，没有签订规范的流转合同或流转协议。

三、加强和完善农村土地流转的政策法律建议

（一）修改、完善土地流转的相关政策法律规定

首先，应及时清理、修改与农村土地承包经营权流转有关的法律文件。对现行土地承包经营权流转法律规范之间存在的冲突，国家立法机关应该及时做出清理和修改，使其与土地承包经营权流转实践保持一致，以规范农村土地流转行为。

其次，应以宪法中的原则性规定为核心，以物权法、土地管理法和农村土地承包法为基本内容，以部门规章和地方性实施办法和细则为辅助，形成多层次全方位的土地承包经营权流转法律体系。

再次，应打破现有法律关于农村土地承包经营权流转的主体限制，放宽农村土地流转受让主体的条件，使各类企业单位、个人享有平等的受让权。现行法律法规对家庭承包土地承包经营权流转主体的严格限制，在一定程度上阻碍了土地承包经营权流转市场的形成。建议只要流转双方同意，任何单位或个人都应该不受限制地取得农地承包经营权。

（二）充分发挥政府在土地流转中的作用

一是政府可以为土地流转创造良好政策环境，通过各种政策扶持为投资农业经营的企业提供税收、贷款等的优惠，推动土地流转的实现；二是土地流转归根到底是市场行为，只有政府才可以为农村土地流转提供良好的信息服务和管理监督平台；三是在土地流转中，政府政策引导和舆论宣传发挥着至关重要的作用。但目前而言，由于土地流转的各项法律法规政策中没有给农村各级政府的地位有一个相应的规定，使地方各级政府处于一种两难的境地。因此，建议明确界定农村各级政府的职责，充分发挥政府在土地流转中的作用。

（三）加大对农村土地流转的政策支持和资金支持的力度

为鼓励更多的农村土地参与流转，建议各级财政对土地流转中的农户进行补贴，这方面可借鉴滕州市的经验。2009年，滕州市政府制定出台的《关于进一步加强农村土地承包经营权流转管理和服务的工作意见》、《关于推进农村适度规模经营的扶持政策》规定，市财政从2010年起，每年列支300万元专项资金，对土地集中连片流转的转出方(农户)和受让方给予一次性奖励。此举是以补贴的形式鼓励农民流转土地，增加土地流转供给。

（四）完善农村社会保障制度

在农村社会保障制度缺失的年代，土地被视为农民的生存与生活保障。随着经济发展与社会进步，农村逐步建立起包括养老、医疗、生育保险在内的社会保障制度。建议继续完善农村社会保障制度，建立起城乡统筹一体化的社会保障制度，消除户籍差异所导致的保障差异。只有这样，才能完全消除农民流转土地的后顾之忧，从而促进土地流转，并加快城镇化进程。

（责任编辑：滕元良）

D922.3；D923.2

A

2095—7416（2014）03—0140—02

2014-05-16

李楠（1975-），男，山东社会科学院法学研究所助理研究员。