政府主导的大型居住社区治理研究——以上海泗泾新凯社区为例

贠栋

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620）

【管理论坛】

政府主导的大型居住社区治理研究
——以上海泗泾新凯社区为例

贠栋

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620）

大型居住社区是在政府主导下形成的新型社区，是城市化快速发展的产物。该类型社区的迁入居民脱离了原有的组织体系，融入新构建的组织体系中，如何实现社区居民融合，促进社区自我治理都是大型居住社区治理面临的问题，这需要以政府为主导建立社区治理多元机制，在社区治理角色、治理方式、治理功能等方面实现职能的调整与转变。

政府主导；大型居住社区；社区治理

一、上海大型居住区的概况及其问题的聚焦

（一）上海大型居住区的概况

2009年上海市在全国率先开始建设15个以保障性住房和中低商品房为主体的大型居住社区，建设总面积超过60万平方公里。其中保障性住房为主的社区包括泗泾、江桥等6个大型居住社区，以及经济适用房为主的嘉定新城等9个郊区大型居住社区。截止2010年10月，上海第二批23个大型居住区建设基地选址已经确定，这样以来上海大型居住社区就有38个之多。大型居住区大量吸收了上海市区旧城改造的人口，疏解了中心城区人口压力，也为城市中低收入者提供了住房保障。随着大量市区人口和外来人口的持续导入，大型居住区社区治理能力面临着严峻的考验。

就本次调研的泗泾新凯家园社区而言，这样大型居住区的出现是政府公共政策的产物，具有鲜明的行政化主导的色彩。从社区建成之初，该类社区的管理属于典型的“镇管社区”模式，这就要求社区所在地的基层政府行政组织架构、公共服务供给、财政支持等方面与大型居住社区公共服务需求进行相应的对接，涉及的政府职能部门就有“交通、房管、商业、市政、卫生、教育、环保、文化、社保、民政、公安等十几个”。[1]因此，在大型居住社区治理过程中，政府的职能是社区治理的逻辑起点。

（二）问题的聚焦

面对大型居住社区复杂的治理任务，如何有效推动社区治理体系的完善以及社区治理能力的提升，是政府的一项重要职能。对于这一问题，政府既要充分重视，也不应该过分担心，积极探索适合大型居住社区的路径才是恰当的抉择。从现实情况来看，基层政府主导的社区治理面临的难题是：一方面表现为基层政府的公共服务能力有限。政府单方面的行动并没有实现社区有效治理，高额的社区治理成本，使政府在社区事务管理中举步维艰。另一方面表现为社区居民自我治理又离不开政府的支持，如何处理好社区治理中政府与各类社区组织的关系，是摆在政府面前的一大难题。因此，如何准确定位大型居住社区治理中的政府职能，如何完善社区治理体系和提升社区治理能力，成为我们思考问题的关键点。

二、上海大型居住区的治理问题与困境

（一）松江区大型居住社区的概况

松江区泗泾大型居住社区，规划总用地面积135.62公顷。现已建成新凯一期和新凯二期，居民大部分已经迁入。该居住区大量吸收了上海市旧城改造的人口，同时又是一个廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障房建设基地。此次调查研究的对象以新凯二期为例。新凯二期整个规划是3851户。其中，上海首批经济适用房是1883户，动迁房是1968户，截止2013年12月，该社区入住居民5435人，其中常住居民3525人，流动人口1910人。社区人口分别从徐汇、闸北、长宁、虹口等地迁入，外来人口比较集中，而在本地动迁户中也以老年人居多。

（二）基层政府进行人口导入型社区治理中的现状

1.社区治理理念亟待更新：社区治理主体单一

在大型社区建成之初，从社区居委会的人员配备，到社区各项民间组织的建立都是由地方政府进行管理，形成了独特的“镇管社区”模式。镇管社区是对城镇区域范围内的新型城市社区采取有别于农村社区管理的政策和手段，在行政管理构建、财政支持和服务手段等方面相互配套、协同推进的社区管理新机制。这种新的社区管理模式的有效运转在于协调好基层政府部门与社区治理主体的之间的关系。事实上，社区自治组织承担着基层政府下派的工作任务，从而使社区居委会的运行呈现出明显的行政化色彩。基层政府主导的大型居住社区建设的明显的特征表现为“政府社会职能社区化，其行动特征是行动多而社会少”。[2]比如，基层政府对于社区建设中的各项规划和政策，往往借助政府官员与专家对社区进行调查研究，通过自上而下的政策安排来解决社区的问题。于是社区就出现一个悖论：“法律意义上的自治单元，在现实中却高度依赖政府”。[3]因此，这种政府行为往往忽略了社区发展中社区组织参与以及公民参与的深度，忽视社区组织和居民个体的主观能动性。

2.社区治理主体功能不足：社区公共服务供给滞后

基于大型居住区处于城郊结合部的这一区位因素，加上社区医疗、教育、交通、商业等配套措施的薄弱，生活服务设施不够完备，从而难以满足社区居民的需求。具体表现在两个方面：一是社区公共服务设施不够完善。以泗泾新凯社区为例，在一个老年人、困难人、失业人口等弱势群体较多的大型居住社区里，虽然已经配备了相关管理人员，但是随着社区人口的持续导入，现有公共服务设施和公共服务水平将难以满足社区居民的需求。加之，社区外围相关金融、医院等配套社区不够完善，给居民日常生活带来不便。二是社区的市场组织不够发达。由于大型居住社区选址偏远，以及社区居民消费水平较低，许多商家不愿意在此投入更多的资金，从而就出现了很多居民所抱怨的问题，如“蔬菜价格贵、不够新鲜”等问题。大型居住社区公共服务设施不完善、基本公共服务不均等和市场组织不完善这些民生基本问题的存在，一定程度上加大了社区治理的难度。

3.社区融合有待加强：居民社区认同程度低、居民参与意识淡薄

社区融合，主要体现的是社区居民在价值观念和生活方式等方面融入社区的情况。如何使导入社区的居民在共同生活的环境中，较好地适应新的社区生活，增加居民之间相互信任，是实现社区融合的关键。由于社区居民主要以上海中心城区导入的动迁户、保障房住户和经济适用房住户为主体，并且以中老年人、退休人员和城市低收入者等弱势群体居多。社区特殊的人口构成使得社区居民在文化程度、生活习惯和兴趣爱好等方面存在较大的异质性。新导入的社区居民离开了原来的“熟人社会”，步入了大型居住社区这个“陌生人社会”，从而使居民对新型社区难以产生认同感和归宿感。基于这样的原因，使得社区治理难度加大。由于社区融合问题而衍生的问题主要表现在两个方面。一方面表现为社区邻里之间缺乏互动，使得大型居住社区形成了典型的“陌生人社会”；另一方面表现为社区居民参与意识不够强烈，很少考虑到发挥自身的主观能动性来参与解决社区建设中存在的实际问题。

三、强化政府治理力度，实现有效的社区治理

（一）创新治理理念：树立多元治理思路，明确政府治理责任。

在大型居住社区治理与发展过程中，基层政府的作用非常重要，“社区发展绝不是完全由政府包揽一切，但也不是没有政府干预，而是，政府提供的各种发展政策或者直接的经济技术援助，都要从有助于鼓励居民参与入手”，[4]更应该关注是社区治理中的社区居民的利益诉求和民生问题，以及运用竞争机制，让私营企业、社会组织参与到社区公共服务的提供中来，政府不再垄断社区公共服务，而是采取政府向市场组织、社会组织购买公共服务。为此，如何运用政府所掌控的各类资源，组织和协调社会力量来进行社区建设，成为政府职能部门的重要职责。随着现代网络技术的发展和社区组织的日臻成熟，政府与社区之间的关系日渐发生变化，政府官员不仅仅只是社区公共服务的管理者和提供者，他们还需要扮演社会组织、市场组织，承担社区服务的组织者、协调者和监督者。一方面需要不断完善社区治理的有关政策，积极培育社区自治力量，整合社区治理的内生力量，让更多的公民、社会组织、市场组织参与到社区治理中来。另一方面需要通过开辟民主渠道，保证社区居民参与社区重大事务的决策、管理和监督，要让社区居民能够把握社区资源和政府所提供的资源的主要流动方向，保障社区居民通过参与社区公共事务，行使社区居民当家作主的权利。

（二）更新治理结构：培育社区治理主体，完善社区治理机制

结合大型居住社区治理主体的成长情况来看，社区建成初期，社区治理主要工作任务落在了政府下派的工作人员组成的社区居委会身上，其工作人员少而社区治理问题层出不穷，治理能力捉襟见肘，出现了社区居民委员会自治能力不足，社区公共服务配套设施缺乏，社区缺乏满足居民需求的市场组织等问题。对于这些问题，仅凭社区组织的力量难以应对，需要在基层政府的主导下逐步解决。首先，合理划分政府与社区组织的权力边界。基层政府应该运用公共权力支持和促进以居委会为主体的社区自治组织开展社区治理活动。同时，基层政府的社区政策应该是在认真调研，与社区居民充分协商之后的结果。其次，面对社区组织发展不完善、能力不足的现状，政府应该培育和扶持社区自治组织、市场组织和非营利组织的发展，促进社区治理主体之间力量的协调和均衡。基层政府应该支持和鼓励市场组织来社区经营业务，通过政府财政转移支付来扶持市场组织来此开展商业活动，提高大型居住区服务水平。最后，需要建立政府为主导的社区组织、非营利组织之间分工合作、平等协商的运行机制。按照“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障”的要求，完善社区多元治理的主体，形成多元主体民主协商、共同治理的社区事务运行机制。

（三）治理方式创新：培育社区社会资本，推动居民社区融合

创新政府社区治理的方式，需要政府把握好社区治理的内生力量，培育能够反映社区人际情感关系的社会资本，以实现政府的柔性管理。社会资本主要体现在社区居民之间的认同、互信，以及社区居民在相互交往中形成的规范和网络。大型居住社区的人口都是由不同的区域导入而来，面对新的环境，人们彼此接触少、不熟悉，难以实现相互认同。为此，在大型居住社区的建设过程中，需要加大社区文化建设，构建社区公共活动空间，同时，挖掘社区资源服务社区建设，从而加强社区居民之间的联系，以组织性的力量将居民联系起来，使居民告别原子化的生活方式，从而不断提升居民社区活动的参与意识。通过举办各类社区活动，丰富社区居民的文化生活，培养社区居民的社区意识，增强社区居民的认同感，充分发挥社会资本在社区治理中的润滑剂作用，以实现居民社区融合。

四、结束语

大型居住社区治理需要基层政府明确社区治理与政府创新社区治理之间的关系，既要超越政府包办社区事务、控制社区自治组织的格局，也要走出政府在社区治理中缺位的误区，把握好政府在社区治理过程中的力度，既要为社区通过治理实现善治提供制度基础和财政保障，又要扮演支持与协调社区社会组织发展的重要角色。因此，大型居住社区治理创新的关键在于政府治理理念、治理功能、治理方式的转变，从而把社区日益成长起来的治理主体整合起来，使社区能够有效整合社会自治要素，以基层治理的实践不断推动国家治理体系日臻完善。

[1]翟新昌.探索创新大型居住社区管理机制[J].上海人大,2013，(8):12.

[2]陈伟东.政府行动与社会行动衔接:中国社区发展战略[J].社会主义研究,2010,(5):56-60.

[3]赵光永、陈邓海.政府主导下的社区建设困境与出路[J].中国劳动关系学院学报，2013,(1):90-95.

[4]李东泉.中国社区发展历程回顾与展望[J].中国行政管理,2013,(5):77-81.

[5]林尚立.社区:中国政治建设的战略空间[J].毛泽东邓小平理论研究,2002,(2):58.

（责任编辑：胡忠任）

Study on the Management of Large-scale Government-led Community
——Taking SiJing Xinkai Community in Shanghai as an Example

Yun Dong

large residential community is a new type of community led by government,the product of the rapid urbanization development.Residents of this type of community move out of the original organizational system,into a new built organization system.how to achieve community integration and promote community self-governance are the issues faced by large residential community governance,which requires the establishment of a government-led diverse community governance mechanism,realizes the adjustment and transformation of functions in the role of community governance,governance mode,governance functions and so on.

government-led;large residential community;community governance

本文系上海地方高校大文科研究生学术新人培育计划项目“上海大型居住社区治理研究”的成果之一。

C916

A

2095—7416（2014）03—0070—03

2014-04-15

贠栋，男，陕西西安人，华东政法大学政治学与公共管理学院行政管理专业硕士研究生。