江泽民的社会管理思想初探

鲍善冰，张学士

(太原科技大学，山西 太原 030024)

社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对于社会系统的各个组成部分，社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程［1］223，其“直接目标是为社会提供使人民的工作、生活、交往得以正常进行的社会环境”［2］。“三个代表”重要思想适应我国社会生活的巨大变化，根据中国特色社会主义事业发展的客观要求，提出了许多创新社会管理的思路，丰富了中国特色社会主义社会管理的思想体系。江泽民的社会管理思想，主要体现在以下三个方面。

一、加强对流动人口的管理和服务

流动人口是随着经济发展与社会变革而出现的一种社会经济现象，是社会进步、经济发展的伴生物。流动人口不仅活化了生产要素，沟通了城乡关系，促进了城乡二元经济结构向城乡一体化转变，同时还将就业、户籍、住房等制度改革推向前沿。但由于城市流动人口尚处于自发、分散、组织化程度较低的初级阶段，由此也带来了一系列社会经济问题。因此，要采取有效措施加强管理，“既发挥流动人口在城市经济发展中的积极作用，又防止产生影响社会稳定的消极作用”［1］220－221。

(一)积极引导流动人口有序流动

2001年12月25日，江泽民在主持召开农业、农村、农民问题座谈会时，对如何做好流动人口的管理和服务作了论述。他说:“提高我国的现代化水平，解决农民就业和增收问题，必须调整农村的就业结构和产业结构，走工业化、城市化的路子，把农村人口尽可能多地转移出来。这是世界各国走向现代化的共同规律，是一个大方向。我们也必须坚定不移地走这条路。”［2］407在这次会议上，江泽民提出了做好农村富余劳动力转移工作的五种思路，其中两条就是关于流动人口管理的:一是“要引导农民有序流动，对进城务工农民要搞好管理和服务，不能搞歧视政策。有些方面过去形成的已不合时宜的政策规定，要加以改变”。二是“要在宏观上完善政策，包括户籍制度、子女入学、住房制度和社会保障制度等方面的改革和完善”［2］408。《中共中央、国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》明确要求:“人口流出、流入地要密切配合，互通信息，提高劳动力的组织化程度，保证管理措施落实到位。社会各方面要本着‘谁用工谁负责’、‘谁出租谁负责’的原则，加强对出租房屋和流动人口其他落脚点的管理。要重点做好无合法证件、无固定住所和无正当生活来源的流浪乞讨人员的收容遣送工作。要克服‘重收费轻管理’的错误倾向，建立健全流动人口管理体系。”［3］总的来说，党和政府对流动人口的认识，经历了一个从“担心人口无序流动冲击城市的社会秩序”到“农村人口尽可能多地转移出来，是世界各国走向现代化的共同规律”的转变;对流动人口的管理，经历了一个从以限制为主要内容的控制性管理向以引导、服务为内容的服务性管理转变;流动人口管理模式，经历了一个从户籍属地管理模式向居住地人口管理模式的转变。

(二)加强流动人口计划生育管理

流动人口的增多，使得流动人口计划生育管理成为整个计划生育工作中最重要、最复杂的问题，党和政府非常重视。1989年7月24日至30日，国家计生委在北戴河召开了人口专家委员会夏季会议，讨论通过了《流动人口计划生育管理办法》(草案)。1992年5月21日，全国流动人口计划生育管理经验交流会在深圳召开，彭佩云在讲话中提出了做好流动人口计划生育管理工作必须解决的六个问题［4］。1998年9月22日，新的《流动人口计划生育工作管理办法》经国务院批准，自1999年1月1日起施行。我国流动人口计划生育管理经历了以户籍地管理为主向以现居住地管理为主的转变。1989年3月国务院办公厅下发了《关于严格控制民工外出的紧急通知》，1991年2月又下发了《关于劝阻民工盲目去广东的通知》，总的精神就是引导农村富余劳动力“离土不离乡”，就地消化转移，防止大量农村劳动力盲目流向城市。为了有效管理流动人口中的违法生育，国务院重新修订颁布的《流动人口计划生育工作管理办法》，首次明确提出对流动人口计划生育管理以现居地为主的原则。2001年12月，国家颁布的《中华人民共和国人口与计划生育法》，进一步从法律层面确认了以现居住地为主的流动人口计划生育管理原则。2003年国家计生委又出台了《流动人口计划生育管理和服务若干规定》，明确了流入人口计划生育基本技术项目实行免费服务，进一步促进了流动人口计划生育管理以现居住地为主格局的形成［5］。

(三)加强对流动人口中党员的管理

流动党员是指由于就业或居住地变化等原因，在较长时间内无法正常参加正式组织关系所在党组织活动的党员［6］。党的十三届四中全会以来，以江泽民为核心的第三代领导集体把对流动人口中党员干部的教育和管理列为党的建设的重要组成部分，认为对于“流动人口中的党员和进入各类非公有制单位的党员、干部的教育管理”的问题，“很需要进一步研究，并尽快制定出一套可行的政策措施。”［2］3《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》明确提出:“要采取有效措施管理好流动中的党员”［7］996，“党的组织部门要制定有效管理流动党员的措施”［7］970。《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》，专门对流动人员中党员的教育和管理作了规定，要求“认真做好退休人员、下岗失业人员和流动人员中党员组织关系的接转工作。对在城市已有稳定职业和固定住所的党员，其正式组织关系不在工作所在地(单位)或居住地党组织的，应及时把他们的正式组织关系转入工作所在地(单位)或居住地党组织;要在核实其党员身份后，及时把他们编入党的一个基层组织。要采取适当方式，组织他们过好组织生活，开展适宜的活动”［8］。经过多年的探索，2006年6月中央出台的《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》从流动党员管理工作的主要原则、流出地党组织的主要责任、流入地党组织的主要责任、对流动党员的基本要求、流动党员管理方法、组织领导等方面对如何加强和改进流动党员管理作了规定，标志党对于流动党员的管理达到一个新水平。

二、加强基层群众自治建设

基层群众自治是中国特色社会主义民主在基层的实现形式，它的制度化形式成为具有中国特色的社会管理制度和管理模式。它在维护基层社会秩序，有效化解各种社会矛盾，在提供各种形式的社会服务方面发挥着积极作用;是协助党和政府有效实施社会管理和服务的中介环节。

(一)基层群众自治是社会主义民主的基础形式

村民自治、城市居民自治、职工代表大会是中国基层群众自治的基本形式，它们主要在社区服务、社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、社区治安等方面发挥作用［9］。在党的十六大上，江泽民对中国特色基层群众自治的作用、形式和内容做了全面的论述，指出:“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区。坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，保障职工的合法权益。”［2］554

(二)基层群众自治实行“三自”管理原则

根据1987年的《村民委员会组织法》和1989年的《城市居民委员会组织法》，基层群众自治就是村民(居民)的“自我管理、自我教育、自我服务”。在这“三自”发展中，自我管理是基础、是核心，自我教育和自我服务，都是在实现自我管理基础上确立和发展的。社区居民自治是在党和政府领导下的自治，也就是说，这种自治是在自我管理、自我服务、自我选举和自我监督层面上的自治，所要达到的是民主选举、民主决策、民主监督和民主管理［9］。在社会主义市场经济条件下，随着具有自主地位和能力的社会主体的日益成熟，村(居)民自我管理将主要体现为村(居)民自治性的提高，即自我管理将更多地围绕着协调、整合和实现社区自身利益展开。从政治发展的角度看，这种自治性因素的提高，一是将逐渐减弱国家权力对社会的直接控制和干预，二是将提高社会的自主性和独立性，逐步提高社会自我管理、自我协调和自我发展的能力。对国家来说，市场经济要求政府改变计划经济管理模式，转变政府职能，减少不必要的干预;对社会来说，市场经济则要求参与经济生活的社会单位、组织和个人摆脱对政府的过度依赖，迅速转变为具有法律地位和自主能力的市场主体，要求社会能够依据市场的原则，通过市场的机制实现有效的自我协调和发展。这样，社会主义市场经济的推行和发展，就使基层群众自治成为中国民主化发展的必然取向。

(三)自治组织要协调好与其他基层社会组织的关系

党的基层组织的存在和发展，是基层群众自治存在和发展的重要前提和保障。自治的发展必然产生国家通过什么力量来维系与社会的关系，从而保证基层群众自治健康、有序发展的问题。通过加强党在社区中的基层组织建设，强化党对社区事务的领导和参与，在保障基层群众自治健康发展的同时，保障国家对社会的有效协调。因此，在社会主义市场经济条件下，要正确处理党的基层组织与各种基层群众社会组织的关系。改革开放以来，随着社会自主性的增强，出现了各种各样的社会组织。在这些组织中，有的是传统组织的恢复，如农村中的宗族组织;有的是随经济体制和社会结构变化而出现的新组织，如各种新经济组织、新社会组织、新的群众自发组织等，其中有的就是一种利益性组织，如社区中的业主委员会。这些组织的出现和发育，对于基层群众自治，既提供了积极的条件，也提出了尖锐的挑战，前者体现为这些组织丰富了基层群众自治的主体力量;后者体现为这些组织的发育可能会对基层群众自治的功能和地位形成一定的冲击，城市中业主委员会对居民委员会已形成的冲击说明了这个问题。因此，自治组织如何协调好与群众组织、利益组织、党的组织的关系，保证自治组织在城乡社区中的主导地位，直接关系到基层群众自治功能的有效发挥。

三、正确处理人民内部矛盾

如何在社会主义条件下，恰当地区分两类矛盾，正确处理人民内部矛盾，是“新时期一个需要认真研究和正确解决的重要政治课题”［10］260，“是一个涉及改革、发展和稳定的全局性问题”［11］。

(一)正确处理人民内部矛盾是社会管理的内在要求

社会管理本质上就是通过一系列环节、途径、方法，协调各种利益关系，为改革开放和中国特色社会主义事业发展提供一个稳定的社会政治环境。江泽民指出:“处理好改革、发展、稳定的关系，关键是要始终注意维护人民群众的利益。人民群众是改革发展的主体和动力，也是稳定的力量源泉和深厚基础。只要广大人民群众真心实意拥护改革，我们就一定能够应对各种复杂情况和矛盾，即使出点这样那样的问题也好办。而要赢得群众的拥护，最根本的是要把实现和维护最广大人民群众的利益作为我们一切工作的出发点和落脚点。”［12］1075只有人民内部矛盾得到正确化解，才能有效协调各方面的社会关系，统筹各方面的利益，从而最大限度地调动人民群众的积极性、主动性，形成推动社会稳定和发展的强大动力。

(二)关键是建立一套有效解决人民内部矛盾的体制机制

江泽民指出:“要防止用强迫命令等不正确的办法来处理人民内部矛盾，尤其要坚决防止用处理敌我矛盾的方法来处理人民内部矛盾，防止侵犯广大群众的合法权益。”［13］也就是说要用民主的方法综合运用多种手段处理人民内部矛盾。随着市场经济体制的发展，人民内部矛盾更加复杂，单一的方法难以有效解决。正如江泽民在与全国政法工作会议代表座谈时所指出的:“从根本上说，解决新时期的人民内部矛盾，要靠深化改革，发展社会生产力，以不断满足人民群众日益增长的物质文化需要。但这需要一个过程。对已经出现和可能出现的新矛盾，要深入调查研究，有针对性地加强和改进思想政治工作，同时积极运用经济、行政和法律的手段妥善加以处理。”［11］关键是要解决好人民群众的实际问题。随着体制转轨和国有企业改革，下岗、失业和生活困难职工明显增多。因此，关键是“对于群众普遍关心的难点热点问题，对于矛盾多、困难突出、干群关系紧张、不安定因素增加的地方和单位”［1］220－221要高度重视，处理矛盾要及时。能不能及早发现并及时解决人民内部矛盾，也是考量党的社会管理能力的重要标准。因此，“要经常分析本地区、本部门、本单位的形势，善于发现苗头和倾向性的问题，有针对性地制定工作预案，把问题解决在萌芽状态。”［12］1076科学处理群体性事件。群体性事件增多是改革开放以来我国人民内部矛盾的新特点，对于这类人民内部矛盾，要“立足疏导，防止激化。对严重影响社会稳定的群体性事件，必须采取果断措施及时处置”［10］445。

(三)必须做好民族和宗教工作

江泽民指出:“民族、宗教无小事。国内外的历史和现实都充分证明，没有民族问题、宗教问题的正确解决，就没有国家的团结、稳定、统一。”［2］149民族问题本质上是人民内部矛盾问题。随着经济社会的发展，各民族之间的交流越来越多。但是，由于利益关系、文化、风俗习惯的不同，各民族在交往中难免会产生这样那样的纠纷和摩擦。江泽民把这种由于交往的扩大而引起的民族纠纷归为人民内部矛盾，提出了“对于这些人民内部矛盾，是什么问题就按什么问题处理，不要都拉到民族问题上去”［14］的总原则。宗教问题大量属于人民内部矛盾。我国宗教方面的形势总体上是好的，但也存在一些突出问题。一些地方宗教活动混乱，乱建寺观教堂、滥塑佛像和以各种借口聚敛钱财的现象屡禁不止;一些早已被废除的宗教封建特权死灰复燃，利用宗教干预行政、司法、教育的情况有所抬头;境外利用宗教对我进行的渗透不断加剧;打着“宗教”旗号的违法犯罪活动增多。这些问题，有的是新形势下出现的新问题，也有的是原有矛盾在新条件下的延续和发展。因此，从理论上，要认识到“宗教问题从来就不是孤立存在的，它总是同政治、经济、文化、民族等方面历史和现实的矛盾相互交错，具有特殊复杂性”［2］373，在实践上“既不能用行政的力量去消灭宗教，也不能用行政的力量去发展宗教，而要积极引导宗教与社会主义社会相适应”［2］381。

［1］江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)［M］.北京:中央文献出版社，2002.

［2］江泽民.江泽民文选:第3卷［M］.北京:人民出版社，2006.

［3］十五大以来重要文献选编:下［M］.北京:人民出版社，2003:1968.

［4］彭佩云.中国计划生育全书［M］.北京:中国人口出版社，1997:730－732.

［5］张春生.流动人口计划生育工作回顾与展望［J］.人口与计划生育，2009(6).

［6］十六大以来重要文献选编:下［M］.北京:中央文献出版社，2008:509.

［7］十四大以来重要文献选编:中［M］.北京:人民出版社，1997.

［8］十六大以来重要文献选编:中［M］.北京:中央文献出版社，2006:371.

［9］中共中央办公厅国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进社区建设的意见》的通知［J］.社区，2001(7).

［10］江泽民.江泽民文选:第2卷［M］.北京:人民出版社，2006.

［11］江泽民与全国政法工作会议代表座谈时指出党政领导要承担起维护稳定的政治责任政法机关要确保改革开放建设顺利进行［N］.人民日报，1998－12－24(1).

［12］十五大以来重要文献选编:中［M］.北京:人民出版社，2001:1076.

［13］十四大以来重要文献选编:上［M］.北京:人民出版社，1996:127.

［14］江泽民.江泽民文选:第1卷［M］.北京:人民出版社，2006:396.