养老金双轨制研究述评

童素娟，米 红，候德贤

(1.浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310027；2.浙江省公共行政与人才人事科学研究所，浙江 杭州 310007；3.浙江大学 人口与发展研究所，浙江 杭州 310007；4.宁波工程学院，浙江 宁波 315000)

随着我国经济社会的发展，养老金双轨制的弊端逐渐显现出来，不但没有缩小初次分配的收入差距，反而进一步拉大了机关事业单位和企业之间的差距，从而对社会主义和谐社会构成严重挑战。

一、“养老金双轨制”产生的背景及内涵

养老金双轨制是计划经济向市场经济转轨的产物，是机关事业单位和企业养老体制在不同环境下演变的结果。随着改革开放和市场经济的逐渐发展，企业作为独立的市场主体被推进了市场，劳动者个体流动比较频繁，计划经济时期的单位劳动保险制度已经不适应市场经济的要求，社会养老保险制度开始建立。而机关和事业单位仍沿袭原养老退休金制度，养老金双轨制随即产生。

养老金双轨制是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，是指不同用工性质的人员采用不同的退休养老金制度，同等学历、职称、职务、技能、贡献的人因退休时单位性质不同，退休金也不一样，机关事业单位和企业实行不同的退休养老金制度(彭升和王巢凤，2012)。“并轨”是指将机关事业单位与企业养老保险政策、养老保险基金、养老金待遇、业务经办人员、各项保险制度等多方面合并，统一发展方向。

我国现行的养老保障体系是按照社会地位和身份特征划分的。机关事业单位和城镇职工基本养老金统筹方式、支付渠道和待遇标准都不一样。一是统筹方式不同。企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；机关和事业单位的退休金则由国家财政统一发放。二是支付渠道不同。企业人员由自筹账户支付，机关事业单位则由财政统一支付。三是支付标准不同。企业养老金替代率只有30%左右，机关事业单位则达到90%以上。“养老金双轨制”不仅导致了养老金的巨大悬殊，造成了社会成员间巨大的分配不公。更重要的是，在现实生活中，它带来了价值观的极度扭曲，驱使人们在择业中，千军万马奔公务员的独木桥，导致企业人才流失，从而造成人才的结构性浪费。

二、“养老金双轨制”的相关研究

目前我国养老金双轨制的弊端已经逐渐显现，机关事业单位养老保险制度已经跟不上时代的步伐，为“全覆盖、保基本、多层次、可持续”养老保障体系的最终建立设置了种种障碍。

第一，关于是否并轨的探讨。就两套养老保险制度是否实现并轨一事，国内学术界尚未形成统一意见。主要存在两种观点：一是认为不该混淆两套制度，应针对机关事业单位和企业分别建立自身的养老制度体系；二是认为要先并轨机关事业单位和企业的基本养老保险部分，然后分别建立两套制度的特殊部分。郑秉文教授和王延中教授均赞成观点二，理由是养老金双轨制弊端多，既妨碍劳动力的合理有序流动，又有失公平正义，不利于社会和谐。郑功成教授则认为，是否并轨，需要科学论证和大量调研，这是一个长期任务不能急于求成，短期目标应该放在缩小养老金双轨制带来的待遇差距上。李珍教授(2010)认为，简单的并轨未必有出路，应首先将事业单位推向市场，以期留下真正意义上的公共部门的事业单位。郑秉文则认为，养老金双轨制下的待遇差距非常悬殊，社会公平理念必然受到质疑，必须采取措施促使两套养老金制度朝着并轨的方向迈进。王延中也认为，机关事业单位工作人员作为劳动者的一部分，应该纳入社会保险体系。程恩富教授(2009)则反对目前仅仅对事业单位养老保险制度进行试点改革，认为应立即制定“机关、事业和企业三单位联动的养老保险制度改革方案”。

第二，关于如何并轨的探讨。养老金双轨制暴露出来的养老金差距等弊端，已经开始滋生贫富悬殊的“马太效应”。作为国民收入再分配范畴的社会保障体系，在制度设计上应该注重保持社会稳定和维护社会公平，而不是拉大群体差距(沈峰，2011)。在养老金双轨制如何实现并轨、缩小待遇差距上，不同的学者也有不同的意见。传统思维学者认为，不同行业之间养老金的差别要靠“帕累托改进”来微调，就是在不损害另外一部分人既得利益的基础上，为一部分人增加养老金。这些学者认为，养老金双轨制的问题迟迟得不到解决，是因为决策者的勇气、决心以及具体方案层面的问题。一个重要原因是政府机关工作人员，既是养老制度的制定者，又是受益者，双重身份之间存在利益冲突。因此，任闽育强调，在并轨过程中应高度重视政府的责任主体地位，通过统一管理、制度法律等来推动并轨进程。还有一些学者则认为，应破除传统思维模式，企业养老金的增长速度赶不上机关事业单位，实践证明“帕累托改进”不再是破解“养老金双轨制”的灵验法宝，就高不就低的传统做法应当打破，应该通过削“峰”填“谷”的方法来加速并轨，将那些偏高的养老金适当降一点，以此缩小不同群体之间的差距(蔡恩泽，2011)。除了从思维方法上求突破，还应从计算口径和管理体制求突破。要取消养老金双轨制就是要取消计算口径的差异，采用统一的可操作口径。同时，国家应建立统一的养老金管理体制，所有退休人员都归在一个部门管理，而不是分散在各个部门各个行业(蔡恩泽，2011)。另外，苏卫东、郭建民(2011)认为，在企业推行企业年金，在事业单位推行职业年金，有利于缩小企业和事业单位的待遇差距，体现社会公平的要求。

首先，取消“养老金双轨制”体现在机关事业单位养老金制度改革上。秦建国(2007)认为，在同一社会制度下并存不同的养老保险制度，有失公允，不利于社会的稳定、人才的自由流动，也不利于机关事业单位用人制度的改革、社会保障整体功能的发挥以及市场经济的发展。华迎放(2006)则表示，从1994年起，各地不同程度地进行机关事业单位养老保险改革试点，但由于政策不统一，阻力重重，因此要从全国的角度分析思考如何进行全面的改革。任闽育(2007)认为，我国机关事业单位养老保险制度存在着“参保人员缴费与待遇脱节、参保对象较少且覆盖面较窄、各地自行其是政策不统一、参保人员合理流动时转接不畅”等问题，影响了机关事业单位养老保险制度改革的顺利进行。他建议，要出台全国统一的机关事业单位养老保险政策，自上而下建立起统一的管理机构，科学设计相关的对接规定，逐步建立与企业基本养老保险制度相协调的机关事业单位基本养老保险制度，从而使机关事业单位养老金制度逐步过渡到真正意义上的社会养老保险制度。王卓超(2007)建议，逐步将机关事业单位纳入统一的养老保险制度，研究出与企业职工基本养老保险制度相衔接的办法，实现社会保险统一管理，以改变当前机关事业单位社会保险各行其是、参差不齐的现状。要做到这一点仅靠当地政府是无法解决的，必须由国家制定专门针对机关事业单位养老及其他险种的法律文件，将机关事业单位社会保险纳入法制化、规范化的轨道。路建国(2005)认为，应建立一种新型养老保险制度，平衡企业、事业和公务员的退休待遇，没有工作性质之分，只有缴费待遇上的差别。陈宗利(2006)表示，由于全国没有统一的改革方案和有效的政策指导，必然导致各地出台的事业单位养老政策缺乏国家法律法规方面的依据，缺少规范性和合理性，导致各地出现了政策上的多样性、随意性和不配套性。吴书元(2006)认为，我国现行的机关事业单位工作人员养老保险制度是在计划经济体制下建立起来的，应逐步将机关事业单位纳入统一的养老保险制度，研究出与企业职工基本养老保险制度相衔接的办法，实行统一的社会保险制度。陈旭(2010)认为，事业单位养老保险制度改革要充分借鉴企业养老保险改革的成功经验，在制度上应向企业靠拢，采用统账结合的模式。两种制度并轨，面临的问题是多方面的，主要有两大难题：公务员一直扮演着“制定政策、改革别人”的角色，不能从个人利益的圈圈中跳出来。同时，并轨过程涉及到企业与职工之间，企业与企业之间，国家、企业、职工之间，机关、事业单位与企业之间，不同地区之间的利益调整，必然会遇到阻力(李国华，2005)。而程凡耘(2007)则认为，机关事业单位毕竟有别于企业，养老保险制度设计除了要考虑与企业养老保险的对应性和统一性外，还要考虑到公益非赢利的特殊性。机关事业单位养老保险改革不能效仿企业，要通过国家立法建立强制性的全国统筹，避免基层单位的搭便车和逃费现象。机关事业单位养老保险制度改革的成败关键，取决于巨额转制成本能否得到化解。为解决改革的巨大转型成本问题，需要引入“名义账户”[注]1995年以来，欧亚六国(瑞典、意大利、拉托维亚、波兰、蒙古和吉尔吉斯坦)引入了一个全新的社会保障制度即“名义缴费确定型”模式(NDC，简称“名义账户”制)。该模式是指现收现付制与积累制、待遇确定型(简称DB型)与缴费确定型(简称DC型)的一种混合模式。。等到资本市场完全成熟后，逐步过渡到“实账”运行，实现部分或完全积累模式。在“中人”问题上，应该采取自愿原则，即愿意参加新制度的就参加新制度，不愿意参加新制度的就留在旧制度里。对愿意参加新制度的“中人”的养老金历史欠账进行精算，按照责任分担的基本原则，让国家、单位和个人分担化解历史欠账的责任。而对愿意留在旧制度的“中人”可按照现行制度执行，但单位不再为其建立职业年金(朴曙光，2005)。

其次，取消“养老金双轨制”体现在企业养老保险制度改革上。在我国，社会养老保险制度是与就业相联系的，有了职业就能获得享受社会养老保险的权利，而且因所有制不同而享受水平、待遇不同。国有企业、机关事业单位保障水平最高，城镇集体单位次之，县以下集体和乡镇企业不完善或根本没有。三资企业高低标准不一，个体私营企业几乎是空白。同时，还受单位的用工制度、新老企业、单位的经济效益影响：经济效益高的企业福利待遇也高，老企业负担重，新企业负担轻，在同一个单位，固定工和合同工、临时工的福利待遇也不一样(陶立群，1998)。企业养老保险制度已经先于机关事业单位养老保险制度进行了改革。国有企业养老保险制度改革的方向是养老保险金由单位和个人共同负担，并把过去由企业现支现付改为先缴费然后再由社会统筹支付，即采取基金制的资金积累办法(顾志明、王凯涛，1999)。由于职工个人观念不重视且收入较低缴纳能力有限，缴纳养老保险会增加私营企业的成本(冯观云，2009)，以及相关政策缺乏应有的衔接、配套和落实等多种原因，使得私营企业出现了欠缴、不缴养老金，或者瞒报少报职工人数、瞒报缴费基数等各种违规逃费行为，造成社会养老保险政策的部分失效(陈盛金，2006)。所以，扩大私营企业基本养老保险覆盖面，是企业养老保险改革的重点任务。社会养老保险制度设计之初本来就是为了解决国有企业改革造成的职工养老保障问题，是为国有企业改革配套服务的，致使社会养老保险在制度设计之初就产生了对非公有制企业的不公平(陈盛金，2006)。政府与国有企业具有计划体制时期延续下来的依附关系，政府实质上负有国有企业老职工的养老保障责任，但在社会养老保险制度改革过程中，政府试图回避和转移部分责任，而新参加社会养老保险的非公有制企业事实上分担了本应由国家承担的责任(陈盛金，2006)。同时，政府还把城镇企业职工、个体工商户、灵活就业人员也纳入了社会养老保险统筹范围，进一步扩大责任分担的人群。这造成了享受养老金的大部分是原有国有企业、集体企业的退休职工，而出钱的大部分是非公有制企业和职工。制度本身的不公平、不公正，以及对频繁变化的社会养老保险政策缺乏信心，直接导致了非公有制企业欠缴不缴等违规行为的发生(陈盛金，2006)。刘玉琴(2010)认为，目前企业和机关事业单位养老保险采取不同的制度设计，产生了许多矛盾，并轨是可能解决矛盾的唯一途径。主要矛盾如下：退休待遇差别引起的社会矛盾，缴费基数不同导致的矛盾，统筹范围不一致引发的矛盾。因此，遵循国家、单位和个人三方负担的原则，机关事业单位和企业养老保险并轨必须先统一待遇的计发办法、统一的缴费基数和统一的统筹范围。为了解决转制成本并促进并轨，李爽(2007)认为，可以变现部分国有资产，将收益划归养老保险基金。同时，开征社会保障税，社保基金入市，发行社会保障彩票筹集资金，提高养老保险基金抗风险能力等。

三、结论和展望

由于“养老金双轨制”是中国的特色现象，国外文献对其的研究十分稀缺。因此，这里的文献述评主要是针对国内“养老金双轨制”研究而言的，国外文献暂不涉及。

现有文献从机关事业单位和企业养老保险改革的视角出发，已经分析了“养老金双轨制”的成因、表现以及存在问题，提出了“养老金双轨制”并轨的重要性、必要性和紧迫性，并初步探讨并轨的可行性和可操作措施建议，这为进一步研究“养老金双轨制”改革奠定了良好基础。但从现有文献来看，对“养老金双轨制”的研究在下列方面有待于进一步展开和深化：一是在“养老金双轨制”的研究中，“制度—供给”研究范式占有显著的主导地位，“主体—需求”和“利益—责任”研究范式则相对缺少。造成这种研究现状的主要原因就是政府在社会养老保险推动中的举足轻重作用，体现了政府在中国养老保险中的“强势话语权”。但是这种研究范式上的不平衡显然不利于学术繁荣，也不利于政策实践，特别是“主体—需求”研究范式及其研究的不对称和欠缺，对中国社会养老保险理论的发展与制度政策的有效性产生了相当的负面影响。因此，论文的研究希望在坚持“制度—供给”研究范式的同时重视并加强基于“主体—需求”研究范式的研究，更好地为我国“养老金双轨制”改革起到决策参谋的作用。二是在中国养老金双轨制的研究中，“实践先行、研究滞后”的现象普遍存在。机关事业单位试点改革已经推行有一段时间，但有关养老金双轨制改革的学术研究相对于实践发展显得滞后。现有研究仅仅停留在政策性研究，且大多是从定性视角进行分析。学术攻关与社会实践脱节，很难为养老金双轨制改革的政策制定提供理论先锋和“顶层设计”[注]“顶层设计”是中央文件新近出现的名词，首见于“十二五”规划。从公共管理的角度来看，“顶层设计”是对全局包括政治、经济、文化等诸多方面的整体性战略谋划。这个“战略谋划”将决定整个系统的各样“运作细节”的性质和质量。“顶层设计”是否高瞻、科学、可行将决定整个系统运作的成败。的作用。三是大部分关于“养老金双轨制”的研究都停留在定性分析程度上，缺乏必要的定量分析和实证分析。比如，在解决养老金双轨制改革转制成本上，多数学者只是提出了一个方向性的意见建议，均主张个人、集体(企业或单位)、政府三方面集资，但很少有学者对具体如何集资、比例分配等操作层面进行详细论述，更别说建立一定的精确模型进行核算了。而倾向于实证分析的地区研究常常做成“对策建议”式的地方策论，缺乏一手的调研资料，没有实践操作的可能。因此，未来研究应该从理论深度和学术价值上做进一步挖掘，并从定量视角和典型案例进行分析。四是“养老金双轨制”改革的研究尚处于起步阶段，大部分研究者往往单独分析“养老金双轨制”，而缺乏一种系统的研究观念。大多数学者没有将机关事业单位养老保险改革和企业养老保险改革结合起来纳入一个系统中来通盘考察，没有将“养老金双轨制”与“收入再分配”有机结合起来考察。因此，不能更好地进行制度顶层设计，准确反映机关、事业单位与企业三者在养老保险中的关系互动，更不能反映三者在制度设计中的角色和利益关系的清晰定位。五是“养老金双轨制”研究已经具备成熟的研究框架和研究范式，但“养老金双轨制”领域的研究仍略显稚嫩，有较大的发展空间。对于“养老金双轨制”问题以及制度的可持续性还缺乏深层次的思考，大多停留在对问题的表面认识上，解决问题的建议也常常是大而化之的“加强立法”“大力宣传”之类的外部性东西，并没有触及问题的本质。大部分研究采取的是通用的“现状—问题—原因—对策建议”版本的政府报告模式，这种使式微的理论研究与日渐紧迫的现实需要之间的矛盾“剑拔弩张”，“一触即发”。在今后的研究中，如何提高社会养老保险制度的统筹层次，设计出一套切实可行的办法，合理解决过渡期的制度安排，力求实现平稳、稳健的无缝对接，最终以期实现机关事业单位和企业养老保险制度的“并轨”，仍有待进一步的研究。六是大部分的“养老金双轨制”的研究缺少与农村社会养老保险的“链接”，城乡一体化在研究思路上就没有体现出来。从长远来看，不管未来“养老金双轨制”如何改革，城乡“衔接”是个不可回避的问题。

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