朱洪军
(上海体育学院体育赛事研究中心,上海200438)
非政府组织参与大型体育赛事运作的功能、困境与对策
朱洪军
(上海体育学院体育赛事研究中心,上海200438)
目前非政府组织参与大型体育赛事运作的功能表现为民意支持、氛围营造、决策咨询和服务提供等,然而非政府组织参与大型体育赛事运作还存在诸如积极性不高、意识不强等问题。据此提出对策:赛事组织者应充分认识非政府组织的作用,提高非政府组织的专业化能力,为非政府组织提供信息和资金等支持,架起非政府组织与赞助企业沟通的桥梁;同时颁布相关政策、法规支持非政府组织参与赛事运作。
非政府组织;大型体育赛事;运作;功能;困境;对策
Author's addressResearch Center of Sport Events,Shanghai University of Sport,Shanghai200438,China
非政府组织的壮大是当代社会成熟的标志,是当代社会人文精神的集中体现。它在社会资源汇集、专业化能力与组织运作效率等方面均具有不同于政府与市场的特殊优势[1]。大型体育赛事的组织运作是在一种复杂、开放、相对有限的时空中进行的。非政府组织的有序参与可为大型体育赛事组委会提供决策依据,为企业介入赛事运作提供服务,为市民参与赛事运作提供桥梁;然而目前非政府组织在大型体育赛事运作中还难以找到合理的定位,这对大型体育赛事实现多元化的治理十分不利。因此,从赛事组织者的角度,研究非政府组织参与大型体育赛事运作的困境,提出非政府组织参与的对策十分必要。
1.1 我国大型体育赛事运作主体单一 公共治理理论认为,公共事务的管理是一个利益相关主体共同管理其公共事务的过程;因此,公共治理的主体应具有多元性,才能找到公共利益的最优点,调动最广泛的力量共同解决复杂的公共问题[2]。大型体育赛事的组织运作复杂,涉及利益主体众多。历届大型体育赛事举办的经验表明,大型体育赛事的组织运作涉及城市基础设施投资及场馆建设,这些工程项目的建设往往需要前期的搬迁赔偿、施工阶段的噪声和扬尘污染,影响周边居民的生活。开闭幕式等大型活动的举行往往需要开辟专门的赛事交通路线,并在场馆周边实行交通管制,影响到城市公众的出行。在赛事举办阶段,数以亿计的观众游客涌入赛事举办地,会对举办城市的物价具有不同程度的推升效应。
例如,2008年北京奥运会迎来440万海外游客,中国内地到京游客将达到1.5亿人次,由此带来的消费需求的增加必然给举办城市带来众多方面的问题。体育赛事的组织运作涉及城市众多相关利益主体,政府单方面的干预行为可能无效率,政府需及早、及时、有效处理因赛事组织运作中涉及各类利益主体的深层次问题,急需非政府组织及其他各类组织加入,群策群力解决体育赛事组织运作中存在的问题。
1.2 我国大型体育赛事运作主体能力有限 有限政府理论认为,政府的能力是有限的,无法包揽所有公共事务。随着大型体育赛事作为一种特殊的公共服务产品,政府已经无力承担大型体育赛事所需的一切服务[3]。首先,政府财力有限,当前大型体育赛事成本耗费巨大。例如:北京奥运会(残奥会)投资193.43亿元,城市基础设施投资2 800亿元;而2012年伦敦奥运会(包括残奥会)投入的费用总额为89.2亿英镑,城市基础设施投资200亿英镑。其次,政府服务能力有限,无法满足众多赛事利益相关者的多样化和个性化的服务需求。大型体育赛事利益相关者众多,以媒体记者为例,2008年北京奥运会注册媒体记者2万1 600人,再加上非注册媒体记者,媒体总人数达3万多人。这些利益相关者数量庞大、需求各异、层次分明,对赛事承办单位在交通、安保、餐饮、住宿、旅游等方面提出了近似苛刻的要求,越来越难以满足他们的个性化、多样化、高标准的需求[4]。非政府组织的公益性能汇聚分散的社会资源,协助政府配备大型体育赛事人力、物力,迫切需要非政府组织利用专业化的知识与技能弥补因政府能力不足而产生的公共服务需求。
1.3 非政府组织与大型体育赛事内在的契合性 从质性特征分析,非政府组织的非官方、非营利、志愿等特性使其具有为公共利益奉献的信念和使命。不以政治诉求为目标、不以经济利润为取向,成为其服务社会的组织使命和立身宗旨。
从产品属性特征分析,大型体育赛事具有公共产品属性的特征[5],属于一次性的有社会群众参与、公众集会性质的公共项目[6]。非政府组织参与大型体育赛事组织运作的目的真实、可信、简单、纯粹。
从量性特征分析,大型体育赛事筹备运作周期短、涉及面广、任务重。例如,2013年全运会沈阳承办18个大项、30个分项比赛,需竞赛场馆19个,赛事筹备期间软硬件设施的建设需要赛事举办地医疗、卫生、餐饮、交通、治安、气象等不同行业、不同组织的各种人群和个人形成团结协作关系,为赛事的成功举办提供保障。这对赛事运作主体的广泛性提出了必然性要求。截至2008年底,全国共有非政府组织41.4万个,渗透在社会各个领域。非政府组织的志愿性、亲和力与可信赖感使其容易成为赛事组织者与社会民众的沟通桥梁,有效吸收大量分散和闲置的社会资源,汇聚强大的社会资本为大型体育赛事运作提供支持。
2.1 民意支持 大型体育赛事的申办离不开承办地群众和非政府组织等社会各界力量的支持。东京曾参与2016年奥运会的申办竞争,但由于公众支持率极低,早在遴选阶段就被淘汰。我国在1993年申办奥运会时,缺少民间环保组织的支持成为这次申奥失败的原因之一。非政府组织的广泛参与有助于大型体育赛事的成功申办。2008年北京奥运会申办时,以北京奥申委声援团为首的各类公益组织积极引导和组织企业,在伦敦开展了“万人签名声援北京申奥”活动,以声援和赞助行动支持北京申奥。与次同时,改革开放后,各类国外非政府组织在中国发展迅速,也纷纷加入支持北京申奥的行列。美国地球之声、美中环境基金会和美国动物与环境保护协会3个环保非政府组织,致信国际奥委会主席萨马兰奇表达对北京申办2008年奥运会的强烈支持。波士顿地区40多个华人、华侨社团也以各种形式支持北京申奥。事实证明,社会各类非政府组织的参与有助于大型体育赛事的申办成功。
2.2 氛围营造 大型体育赛事的成功举办离不开媒体的广泛传播,但媒体传播的单向性致使各类主体之间缺少了应有的互动性和参与性。各类非政府组织的有序参与,能有效弥补媒体传播方面的不足。在广州亚运会的筹备组织中,为有效体现“绿色生态、节能环保”的亚运理念,广州市7所高校环保社团与亚组委志愿者部联合世界自然基金会、自然之友等民间环保组织,通过举办环保秀、环保手工制品展、低碳啦啦操等方式宣传绿色亚运理念,展现“微笑东道主”的“低碳热情”,从而吸引了众多市民的热情参与,产生了良好的社会反响。为迎接2012伦敦奥运会的召开,由非营利组织“唱响伦敦”联手英国乒乓球协会在伦敦街头摆放100张乒乓球桌,鼓励游客和市民可以随时进行一场露天的乒乓球比赛。各类非政府组织通过社会动员与服务,不仅能展现自身实力,提升自身形象,更重要的是积极吸引、动员社会各类人群广泛加入,分享举办赛事带来的成果,提升公民素质。
2.3 决策咨询 大型体育赛事的组织运作涉及承办地各行各业的利益。随着民主观念、法制意识和社会利益结构的变化与加强,人们越来越迫切希望在大型体育赛事的组织运作中充分地体现自己的利益,因此纷纷采取各种方式加入大型体育赛事组织运作之中。在2010年广州亚运会举办前期,为创新亚运志愿服务模式,充分发挥亚运民间志愿力量,体现社会各界意志,在中山大学举办了“民间广州·志愿亚运”学术论坛,来自“自然之友”“爱心中国行”等20多个知名民间组织的志愿者领袖与骨干各抒己见,与亚组委官员就各自所关心的领域开展交流,建言献策。为保护自然生态环境,德国环保组织联盟抵制了慕尼黑2018冬奥会申办评估委员会的申办方案,认为在加米施-帕藤基兴度假区附近举办部分比赛,将牵涉运动员村、媒体村建设,还有滑雪道的扩建工程,这些基础设施的建设无疑将对周边环境造成破坏,方案缺乏应有的社会责任。民间志愿组织、环保组织等各类非政府组织的参与能为大型体育赛事的组织运作提供专业化的决策咨询服务,有效避免政府组织在大型体育赛事组织运作中因决策知识、信息不全,或因其利己动机而造成的盲目决策和政策偏差[7]。
2.4 服务提供 在赛事举办阶段,大型体育赛事组委会的主要责任在于为赛事的各方利益相关者提供交通、餐饮、安保、医疗等各类通用、专业和个性服务。众多历史经验表明,大型体育赛事的举办会在短期内因数以亿计观众的涌入而使赛事举办地各类服务质量大打折扣,物价急剧膨胀。服务质量与服务价格事关赛事承办地形象。例如,为杜绝2010年广州亚运会高物价现象的出现,广东省餐饮协会、广东省旅游协会等9大行业协会公开承诺要加强价格自律,恪守“信誉第一、文明经商”宗旨,拒绝“亚运高价”,大力倡导和弘扬价格诚信,从而充分展示广东的良好诚信形象。此外,各类社团还可利用自身的专业优势提供差异化的服务。亚运会参赛国家多,不同国家与地区的宗教信仰差别很大。广州市民宗局在各宗教团体的支持下,在运动员村设立了宗教服务中心,为前来参赛的各类人群提供了佛教、伊斯兰教等7个宗教活动临时场所。同时在广州市范围内指定了26个寺观、教堂和2个宗教服务会所用于海内外嘉宾的宗教服务。各类服务的提供能有效拉近赛事举办地与赛事参与人群的心理距离,迅速树立赛事举办地良好形象。
3.1 困境
3.1.1 非政府组织参与积极性不高,意识不强 当自然灾害、事故灾难、公共卫生事件以及社会安全事件等各种突发事件同时呈现在政府与非政府组织面前,广大非政府组织自发参与、反应迅速、冷静应对,实现了自身与政府的差异化定位,赢得了社会各界的广泛赞许[8]。在我国大型体育赛事组织运作中,尽管筹备组织工作如同各类突发事件千头万绪,但以组委会为代表的政府主导性作用十分明显。全能型政府使各类非政府组织的参与空间有限,广大非政府组织难以在政府主导的大型体育赛事的组织运作中找到合理的定位,大多仅限于被动响应政府号召。非政府组织参与层次较低,意识不强,积极性不高。
3.1.2 非政府组织参与面广,深度不够 非政府组织在大型体育赛事的申办、筹备、举办和收尾阶段都可以找到相应的用武之地,参与范围极其广泛;然而,从目前非政府组织参与大型体育赛事的运作内容来看,大多属于锦上添花,而非雪中送炭。大型体育赛事具有活动规格高、影响力深远、组织运行复杂、参赛人群层次差异大、服务需求各异且具有一次性和不可逆等特点,需要为大型体育赛事的各类活动提供周密的供水、供电、供热、气象等基础性保障服务,为参赛的各类人群提供安全舒适的交通、医疗、安保、住宿、餐饮等接待服务。无论在大型体育赛事的基础保障服务领域,还是各类参与人群的接待服务领域,非政府组织参与程度均较低。
3.1.3 以行业协会为主,专业化组织参与不足 在我国大型体育赛事的组织运作中,各领域的行业协会,如各运动项目协会在赛前活动氛围的渲染和赛中体育竞赛的组织管理上,餐饮协会在各类参赛人群的就餐问题上,红十字协会在赛场和城市医疗保障服务等方面均发挥了重要的赛事管理和社会动员作用。从注册性质看,行业协会是民间社团组织,但在管理上仍受制于行业主管部门,政府干预太多。我国各领域行业协会机关化、政府化严重,不少行业协会与政府主管机关仍是“一套人马,两块牌子”,行业协会缺少独立性,完全听命于组委会的指挥。少量非行业协会类的非政府组织如北京奥运经济促进会、北京奥运城市促进会成立的主要目的在于服务2008年奥运会。从成立背景看,官方色彩依然浓厚,因此在大型体育赛事(无论是2008年北京奥运会还是2010年广州亚运会)的组织运作中,真正的民间专业化非政府组织参与较少。
3.1.4 非政府组织行动分散,缺少有效整合 协同效应是指系统各部分有机整合使得整体的功能远远大于个体。我国非政府组织惯有的生存状态,使散落在各个领域的民间非官方组织互不关联,各有关注领域,个性鲜明,在行动上很难统一。我国非政府组织的这种分散无序状态在大型体育赛事组织运作中,依然表现明显。它们出于对体育赛事的热爱及对国家的忠诚,基于自身公益性、志愿性的特点,或出于自身形象宣传的动机,广泛集中于环保宣传、城市氛围营造和民意声援表达等领域。尽管它们的宣传表达方式不同但理念相近,然而各自为阵、分散作业的方式降低了彼此的协同效应,甚至出现扰民、扰乱社会秩序等现象。
3.2 原因
3.2.1 信息渠道不通畅 政府主导下的大型体育赛事的组织运作,信息完全集中在组委会层面。在赛事运作中当组委会需要非政府组织参与时,更多的是直接联系与政府存在依附关系的行业协会等社团组织。社会上存在的其他大量非政府组织由于组织规模、资源的差异及与政府的关系不同,所掌握的有关赛事运作领域的信息存在较大差异。在大型体育赛事组织运作中,这些非政府组织往往不是基于赛事组织运作的需要,更多的是基于自身能力,或者盲目追求媒体的曝光效应,从而导致非政府组织参与的无序和资源的浪费。大型体育赛事组委会与非政府组织间,以及非政府组织间的信息沟通与交换的不畅是制约非政府组织参与大型体育赛事组织运作的重要原因。
3.2.2 缺少政策法规支持 在大型体育赛事的组织运作中,大型体育赛事组委会凭借政府赋予的强大公共行政权力发挥了主导性作用。众多的非政府组织尽管拥有专业化的服务能力与优势,但因缺少相应的政策法规和制度设计无法寻求与组委会平等合作的机会。在我国无论是全国层面的《体育法》,还是部门层面的《全国体育竞赛管理办法(试行)》,亦或是国务院颁布的重大活动安全保卫、食品管理等方面的条例,都缺少了对非政府组织参与大型体育赛事组织运作的权利、责任与义务的明确规定。从大型体育赛事组委会层面来看,尽管历届大型体育赛事都在竞赛、市场开发、新闻宣传等众多方面制定了相应的法规,但对非政府组织参与大型体育赛事的组织运作仍然缺少相应的政策、法规支持。
3.2.3 参与空间相对有限 当今世界各国大型体育赛事的组织运作离不开政府组织的支持,政府主要集中于为大型体育赛事提供水、电、煤、气等基础保障领域。我国大型体育赛事组织运作充分发挥了我国的体制、机制优势,完全采取了自上而下的行政命令模式。大型体育赛事组委会的组建主要采取政府主导的模式,相关人员主要来源于政府及直属机关,在赛事组织运作的各领域则采取由政府各部门牵头的方式组织运作。这种以政府主导的全能主义模式的“优越性”和“有效性”在一定程度上“挤压”了非政府组织的活动空间,使其几乎找不到大型体育赛事的参与空间。
3.2.4 自有资金不足 非政府组织在参与大型体育赛事组织运作的过程中需要消耗大量的人力、物力和财力。目前非政府组织募集资金和市场经营活动受到法律限制,而政府在鼓励个人、企业和社会捐赠方面的措施还较为有限,资金筹集渠道较为单一[9]。据统计,中国非政府组织56.0%的收入来源于政府的项目资金、财政拨款和补贴,21.8%的收入来自于会费收入,仅有约12.0%的收入来自营业收入或企业捐赠等[10]。大型体育赛事通过各级政府财政拨款、市场开发和社会捐赠所筹资金数量不菲,2008年北京奥运会收入16.25亿美元,盈余1 600万美元。这些巨额资金完全由政府统筹支配,而广大的非政府组织由于缺乏资金,无法参与大型体育赛事的组织运作。
4.1 充分认识非政府组织的作用 我国大型体育赛事在组织运作上均采取了政府运作模式。这种运作模式在本质上是一种自上而下的命令式管理模式,非政府组织在大型体育赛事的运作中主要是一种单向被动的行为过程,只能被当作政策对象,被动地接受组委会的各项安排。乔治·里查森指出,资源互补的必要性是组织间合作的关键动力。大型体育赛事组委会拥有强大的公共行政资源能力,非政府组织拥有强大的社会资源动员能力,在大型体育赛事组委会形象权威维护、政策法规贯彻执行、组委会与群众间桥梁沟通等方面具有无可比拟的优势。强大的公共行政资源能力和社会资源整合能力的有机结合是解决大型体育赛事组织运作复杂问题的有效方式,因此组委会应切实转变赛事运作理念,合理定位自身职能,把非政府组织视为支持大型体育赛事运作的一支重要力量,与其建立合作互助关系,积极促进非政府组织的发展和壮大,从而提高大型体育赛事组织运作的效率和创新性。
4.2 提高非政府组织的专业化能力 大型体育赛事的广泛性和复杂性,赛事运作目标与利益相关主体的多元化,使传统的单一赛事运作主体的管理体制和手段难以适应,迫切需要进行创新。当前我国非政府组织自主意识薄弱,自我生存与发展的能力不强,从业人员的总体素质不高,管理和服务理念滞后。在大型体育赛事组织运作中,志愿活动的业余性、决策方式的官僚性,使非政府组织无论是给赛事运作主体提供决策咨询服务,还是执行赛事运作任务等方面,都需要专业化的管理人才队伍提高赛事运作的专业化服务能力。政府应打破现行人事制度上的壁垒,为非政府组织引进优秀人才提供资金支持和政策保障[11],优化非政府组织发展的社会环境,提高非政府组织专业化能力,充分发挥非政府组织在大型体育赛事运作中应有的力量。
4.3 颁布非政府组织参与大型体育赛事运作的政策、法规 政策、法规是非政府组织合理参与大型体育赛事和重大社会文化活动的基础保障。目前有关非政府组织参与大型体育赛事的政策法规真空,影响了相关组织参与大型体育赛事的积极性。相关政府部门应从立法层面充分肯定非政府组织在大型体育赛事组织运作中的作用,明确不同性质的非政府组织的参与路径、参与方式,依法对非政府组织进行规范和监督管理。长期以来,我国社团等非政府组织采取双重管理体制。尽管党的十八大对于我国社团组织的改革取消了业务监管审批,但鉴于当前我国非政府组织生存的总体法规环境还不是很完善。大型体育赛事组委会可以通过采用先期试点的方式,如通过在2014年南京青奥会、2017年第13届全运会全面开展非政府组织参与大型体育赛事组织运作的立法调研,明确非政府组织在本届大型体育赛事中的职能和权利,调动非政府组织参与的积极性。待时机成熟后,再将立法上升到国家层面,从而为非政府组织参与大型体育赛事运作在更高层面获取政策、法规支持积累经验。
4.4 与行业基金会对接,设立赛事基金会 非政府组织是公民自愿参与形成的公益性组织,其大型体育赛事参与行动的内在驱动力主要来自于道德信念的自我激励和对大型体育赛事的无限热爱。非政府组织在大型体育赛事的参与中需要各种物资和设备,因此必须要有充足的资金作为强大的物质基础,以弥补巨大的成本支出。我国当前非政府组织资金筹集渠道不畅,政策的垄断性致使注册的民间组织无法募集相应的运作资金;因此,各类非政府组织应积极与各行各业的基金会,如中华全国体育基金会、中华环境保护基金会、中国红十字会等进行对接以寻求组织运作资金支持。大型体育赛事组委会也可以通过利用政府财政拨款、市场化运作、社会捐赠等筹集的部分资金设立相应的赛事基金会,用于支持非政府组织参与大型体育赛事的组织运作,通过有效的补偿、激励、保障机制增强非政府组织的积极性和动力。
4.5 公开信息发布,构筑合作机制 信息公开透明是各类非政府组织参与大型体育赛事运作的前提和基础。尽管目前各类大型体育赛事组织运作都采用了传统媒体、社交媒体、网站等信息传播渠道,但这些信息的发布仅限于让社会公众了解当前赛事运作的进展情况,而对于非政府组织的参与存在信息障碍。大型体育赛事组委会要主动寻求与非政府组织建立联合治理大型体育赛事的信息发布和工作机制,非政府组织也要积极地探寻与政府协作的途径,填补组委会传统治理中出现的真空。可考虑设立非政府组织参与信息中心,便于非政府组织了解、参与、监督大型体育赛事的组织运作。同时在组委会内部建立综合协调机构,允许非政府组织参与大型体育赛事组织运作。为有序统筹各类非政府组织参与大型体育赛事组织运作,也可以考虑在赛事组委会外部组建非政府组织参与联盟。一方面政府可以向联盟派驻联络员,便于信息沟通交流;另一方面政府可以有效了解非政府组织专长,协调、整合,有序地安排非政府组织参与大型体育赛事的组织运作。
4.6 与企业合作,实现三方共赢 公益营销可以增加企业的信誉,提升企业形象,扩大企业市场影响力,从而为企业创造宽松的社会环境。大型体育赛事为赞助企业和非赞助企业提供公益营销机遇。在我国企业借助大型体育赛事进行公益营销还缺乏一定的系统规划:或是纯粹做公益活动,与企业的产品、市场行为没有很好挂钩;或是公益活动本身做得有些画蛇添足,给消费者留下负面印象。大型体育赛事如奥运会、亚运会组委会明确希望赞助企业能在赞助赛事的过程中传播体育精神,实现自身市场价值,而不仅仅是简单的捐款捐物。非政府组织可以选择通过与企业的合作,帮助企业在可持续发展领域实现自己的核心竞争力,进而影响赛事组织者和其他相关利益者。例如,2008年北京奥运会,绿色和平组织通过与奥运全球合作伙伴可口可乐公司的合作,在奥运赛场内安装6 000台零排放友好型材料制冷机,相当于在奥运会举办期间阻止21万8 000辆汽车上路[12],实现了非政府组织、赞助商和组委会的成功合作,为各类非政府组织借助企业参与大型体育赛事运作积累了宝贵经验。
在大型体育赛事领域,政府一直是赛事组织运作的主体,发挥了主导性作用。城市举办大型体育赛事为非政府组织提供了难得的发展机遇;然而在目前体制、机制环境下,我国非政府组织难以获得参与的空间和环境。政府应积极转变观念,充分认识非政府组织的作用,为非政府组织参与大型体育赛事运作提供资金、信息等方面的支持,充分发挥非政府组织调动资源参与大型体育赛事运作方面的专业化力量,架起政府与赛事各利益相关者沟通的桥梁。
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Function,Dilemma and Strategy of Non-Government Organizations'Participating in Operation of M ajor Sport Events
∥ZHU Hongjun
At present non-government organizations play important roles in the fields of public support,atmosphere creation,decisionmaking consultation and service supply,etc.However,there exist such problems as inactiveness and weak awareness in its participating inmajor sport events.Therefore the strategies are put forward in this study:the roles of non-government organizations in the operation of major sport events should be fully recognized;specialized ability should be improved;information and funding support should be provided;the bridge between non-government organizations and sponsored enterprises should be built up;and policies and regulations should be promulgated to encourage nongovernment organizations'participating in sport events.
non-government organization;major sport events;operation;function;dilemma;strategy
1000 -5498(2014)02 -0028 -05
2013 -10 -12;
2013 -12 -23
上海市科学技术委员会基金资助项目(11290502900)
朱洪军(1978-),男,山东烟台人,上海体育学院副教授,博士;Tel:13661841765,E-mail:zhujun0150@ 126.com
G80-05
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