法治视野中的中国村民自治

许亚绒

(陕西学前师范学院政治经济系, 陕西西安 710100)

社会主义民主不仅体现在对国家事务的管理，还涉及对社会事务、公共事务的管理。村民自治是村民直接对所在村社会事务和公共事务进行民主管理，是我国在最基层的广大农村实行的社会主义民主基本形式，是具有中国特色的治理农村的基本民主政治制度，是马克思主义的民主思想和群众理论在农村治理领域的体现。

一、村民自治的内涵

村民自治是村民通过直接选举产生村委会，行使自我管理、自我教育、自我服务的权利。村民自治作为我国一种最基层的民主制度形式，其内涵包括四个方面：村民通过民主直接选举产生村民代表，组成村民委员会作为农村基层群众性自治组织；村民委员会代表村民行使对本村村务的民主决策和民主管理；村民有对村务要求公开的知情权、对重大村务的决策权、对村务有民主管理的参与权、对村民委员会行使村务管理活动的监督权。村民自治是村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的相互统一，在这个过程中，村民自治表现为村民享有选举权、知情权、决策权、参与权和监督权。其中民主选举是村民自治的基础，民主决策和民主参与是村民自治的核心，民主监督是村民自治的保障。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

村民自治的主体指的是以自然村为基础的年满18周岁没有被剥夺政治权利的全体村民。村民自治是一个系统的过程，需要国家公共权力与乡村社会自治权力共同参与，是乡镇政府与村委会和其它社会公共组织共同管理乡村事务的互动过程。村民自治的内容为本村的所有村务，包括本村的公共事务和公益事业，涉及本村政治、经济、文化等。村民自治的地域范围指的是自然村落，包括城镇化过程中的城中村。村民自治的目的是体现广大人民群众当家作主的社会主义民主，保证在我国最基层农村实现村民当家作主，对本村村务实行管理、决策和监督，便于国家对农村最基层社会的有效治理，把我国社会主义新农村建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

中国自古就是一个以农业文明为主的国家，对农村的治理方式，决定着国家政权的根基。中国乡村自治的历史久远，从秦汉至明清的封建中央集权国家组织，到新民主主义革命时期的革命根据地，就一直在基层社会实行一定程度的乡村自治。党的十一届三中全会后在农村实行家庭联产承包责任制，导致农村经济体制发生了重大变革。农民摆脱了过去政社合一的集体经济组织的束缚，获得了生产经营自主权，促进了生产力的极大提高。但是与此同时，农村个体利益迅速抬头，农村基层的治安、公共事务和公益事业等缺乏有效的组织体制加以管理，农村需要新的组织管理形式以适应生产力的迅速提高。废除人民公社体制，村民委员会应运而生，1987年《村民委员会组织法(试行)》颁布实施，村民自治作为一种新型的群众自治制度以及直接的民主制度在法律上被确立起来。

二、我国村民自治面临的现实困境

我国村民自治立法由宪法、村民委员会组织法、村民自治地方立法等构成，已经初步形成了以村民委员会组织法为核心的相对独立的法律体系，使我国当前村民自治已经步入民主制度化、法律化发展之路。村民自治在我国农村推行30多年来，产生了积极的效果，基层民主实践不断走向规范化，村民的民主政治意识和民主能力日益增强，有利于农村社会的和谐进步, 促进了农村经济和社会的发展，推动了我国“三农”问题的解决。农村基层民主建设是长期和系统的工程，从现实来看，村民自治在实施过程中相关法制建设还存在着缺陷和不足，影响了村民自治的成效，致使村民自治之路面临诸多困境。

1. 村党支部委员会和村委会关系没有理顺。党的十八大提出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”，农村党支部职责是“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。” 党的基层组织是农村基层民主建设的政治保证和坚强后盾，能够使基层民主的发展坚持正确的方向。但是党组织在村委会如何发挥领导核心作用、如何支持和保障村民自治活动等目前还缺乏明确规定，实践中出现村党支部委员会包办一切，或是村务完全由村委会主导，致使两委关系不协调，从而影响党的方针、政策在农村的贯彻落实。

2. 自治权与行政权的冲突。乡镇政府和村委会职责权限规定模糊，行政权和自治权的矛盾有待理顺。村委会作为“被指导”者，“协助”乡镇政府，乡镇政府对村委会的工作如何指导、村委会对乡镇政府的工作如何协助，规定的并不具体、难以操作，导致乡(镇)村关系不清晰。在现有体制下，乡镇政府拥有比自然村更多的资源优势，以行政手段向村委会安排工作，产生干预村民选举、控制村级财务等情况，承担了部分国家行政权力延伸的功能，实际使村委会自治功能弱化。

3.村民自治制度不健全。村民自治是村民选举制度、公开制度、民主决策制度、民主管理制度和民主监督制度的相互统一。实践中，基层自治组织的选举基本参考《选举法》，而此法的调整对象则是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举活动。同时在村委会选举中大量存在贿选和宗族势力的干扰，财物贿选在农村地区民主选举中比较普遍，《村组法》中规定：“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效”，而关于贿选的认定标准、如何定性、惩处，法律没有明确。关于村务公开制度，《村组法》要求：“一般事项至少每季度公布一次 ；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次 ；涉及村民利益的重大事项应当随时公布”。但在实际运行中，村务公开难现象在农村普遍存在，村务公开的形式单一，多以墙上公开栏为主，以召开村民会议、村民代表会议形式公开的不多；公开的内容多以常规性、阶段性的事务为主，对于重大事项的公布尤其是关于财务支出的公开，不及时，不全面，使村民无法掌握村里财务、资金的使用、支配情况。村务公开是当前民主监督的主要形式，而村务不公开使村民难以行使村务监督权。在村民自治的实际运行中，村民会议或村民代表会议很难召开，很多地方的决策权掌握在村委会成员或村党支部书记等少数人的手里，广大村民进行民主决策的渠道不畅通，致使村民对村庄的经济、文化、治安等事务不能实现有效的民主管理。民主监督制度的不健全还体现在村民自治立法对村民民主监督的权利规定过于原则和笼统，可操作性不强，村民的诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、监督与责任追究机制和权利救济机制等缺乏相关规定，致使农民利益受侵行为不能被依法追究。

4.作为村民自治主体的农民，参与基层民主决策的意识淡漠，动力不足。美国学者米格代尔曾根据农民政治参与目标不同，将农民的政治参与行为分为4个层次：(1)农民不会为了他们的利益主动地去影响或控制社会制度；(2)农民寻求个人的物质利益和社会利益；(3)农民为整个农村社区或农村社区内部某些特殊的社会群体和集团寻求利益；(4)农民为整个农民阶级寻求利益[1]。我国农民的政治参与目前更多处于第—个阶段，影响政府决策走向的自主意识和自发行为很少，加之在立法中关于村民参与自治的权利规定不具体，农民个人素质不高，因而参与具有经济利益驱动特点的贿选现象普遍存在，而在选举中受宗族观念的影响他们往往推选同姓宗族人。另外，到2013年底，我国农民工总量已达2.69亿人，其中外出的农民工1.66亿人[2]，并且每年在持续增长。背井离乡的农民工大部分首先关心的是在异地的生计问题，他们没有时间和精力，也没有动力参与户籍所在村或者居住村的选举活动。这些导致村民在村委会换届选举、参加村民会议等方面，民主意识不强，具有一定的被动性。

三、突破村民自治发展困境的路径选择

为了使村民积极主动参与村民自治活动，实现社会主义民主，使农村基层民主政治发展始终保持正确的方向，应当完善村民自治制度，让村民自治在法治的轨道上健康运行。

1. 理顺自治权和公共权力的关系，发挥基层各类组织之间的协同作用，促进良性互动。要完善中国共产党关于农村基层组织工作的条例、办法和村民自治立法的配套协调制度，明确村党支部、村委会“两委”不同的职责权限，坚持、完善村党支部对村民自治在政治、思想、组织方面的领导。村党支部作为基层党组织要转变工作方式、改进工作作风，把服务作为自觉追求和基本职责，寓领导和管理于服务之中，不干预村委会职权范围内的事务，并完善村支部干部选用的群众公认制度。应制定《乡镇人民政府组织法》，强化乡镇人民政府的社会管理和公共服务职能，建设乡镇法治政府，化解乡镇政府行政权力与村民自治权的冲突，理顺乡镇政府对村委会的“指导、支持和帮助”职权与村委会“协助”政府工作的辩证关系。乡镇政府不应将村委会视为下级政权机构或附属的执行机构，应积极对村委会在财政方面予以支持、在依法进行村务管理方面予以指导、对村委会干部进行业务培训。同时需理顺村委会和村集体经济组织的关系，强化基层组织建设，实现村集体经济组织的独立运作。

2.完善村民自治相关制度。基层民主选举是村民自治的核心内容，应制定《基层群众性自治组织选举法》和《基层群众自治组织法》，明确村委会选举的候选人条件、候选人产生途径、选举程序、投票方式、违法责任等；明确村委会选举中“贿选”的构成要件和制裁措施；引导宗族势力有序参与村民自治，发挥宗族势力的积极作用，克服宗族势力的负面影响。应完善村民会议制度、村民代表会议制度，建立财务等重大事项公开制度，规范公开的程序、内容和时间，使村务自治公开规范，以保障农民的知情权，使村民真正参与对公共事务的管理。应完善村党支部与村民委员会两委联席会议，扩大和明确民主决策的事项范围，规范重大事务民主决策程序，使民主决策制度得以健全，实现村民有效的民主管理。所以，成立村务监督机构，健全民主监督的程序和办法，建立和完善村委会报告工作制度、对村级组织和干部的民主评议制度，建立村民诉求表达制度、自治权利救济制度等，在行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法等法律中，增加对以暴力、威胁、欺骗、贿赂等手段妨碍村民行使选举权和被选举权、破坏村民自治等行为的制裁，以保障农村基层民主选举的有序进行，完善村民代表或一定人数的村民联名的集体诉讼制度，使民主监督制度落在实处。

3.提高农民参与基层自治的民主意识。首先，要坚持和贯彻宪法和党的十八大精神，继续在农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，推进城乡体制改革，突破制约城乡发展一体化的主要障碍，完善以工促农、以城带乡的长效机制，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；壮大农村集体经济，加快农业现代化，建立现代农村产权制度，加大强农惠农力度，赋予、保障农民的生产经营自主权和财产权利，切实增加农民收入，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，提高农民生活水平，从而夯实村民自治发展的物质基础，增强基层民主发展的内在动力。其次，提高农民的文化素质和民主素养。通过以城带农、教育投入、农村免费职业教育等举措提升农村义务教育的质量和不同地域的均衡发展，消除因受教育程度和文化素质低而导致的农民政治参与积极性不高的影响因素。再次，建立农村基层民主和法律的宣传制度，通过农民群众喜闻乐见的多种渠道宣传、推广、实践民主政治和法律的基本知识、意义和程序，注重农民政治参与的技能训练，促使广大农民逐步成为具备民主意识和民主能力的成熟选民及民主决策与监督的主体，同时创新农民工参与村民自治和政治参与的制度。根据《国家中长期人才发展规划纲要》，到2020年我国农村实用人才总量应达到1800万人，每个行政村主要特色产业至少有1～2名示范带动能力强的带头人，应通过法律法规、农业技术、党的方针政策培训，实地学习经济较发达地区的乡村治理经验，完善村官制度等措施，提高青年农民积极分子的政治素质和业务素质，为基层干部队伍储备人才。

4．处理好村委会与其他自治性农村社会组织的关系。要引导和鼓励农民群众合法成立专业性行业协会、专业合作社等经济组织、社会组织、群众自发组织，并扩大新兴社会组织的自主权、自治权和基层群众参与权，广泛动员和组织村民依法管理社会事务、管理经济和文化事业。自治性农村社会组织“不仅能够为村民自治的成长提供必要的社会条件，有益于弥补村民委员会等原有村民自治组织的不足，更好地满足乡村社会多元化的内生需求，而且也有助于农民群众组织化参与机制的建立，促进农村民主管理的规范运作和良性发展。”[3]

[参 考 文 献]

[1] [美]J.米格代尔. 农民、政治与革命--第三世界政治与社会变革的压力[M]. 李玉琪,袁宁,译. 北京：中央编译出版社，1996.

[2] 白天亮. 农民工平均每月挣2609元 总量已达2.69亿人[N]. 人民日报，2014-02-21.

[3] 陈荣卓，唐鸣.中国农村民主管理机制：形成机理与逻辑整合[J].社会科学，2011(7)：75.