“元治理”视域下的社会管理创新

王建明，刘小靖

(中国石油大学经济管理学院，山东青岛266580)

社会管理创新的提出源于我国转型期社会管理的需要。社会管理创新可以被称作活动，也可以被看作是个过程，社会管理创新以社会管理为基础，目的是促进社会和谐，实现更加优质的政治、经济、社会效益。“元治理”的本质是在政府的良好安排和指导下，消除政府、市场、社会三元治理主体的三种治理模式之间产生的对立与冲突，促进三种治理主体的三种治理模式之间产生协同互补，从而形成良好的社会管理机制。探讨“元治理”视域下如何提高社会管理与组织协作水平对我国的社会管理创新具有重要的现实意义。

一、治理失灵与“元治理”的兴起

治理理论作为对“政府失灵”和“市场失灵”的反思与替代，各国学者自其诞生以来就对其从不同角度进行了阐释。我国学者俞可平认为，治理是“指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要。其目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导，控制和规范公民的各种活动，以增进公共利益。”［1］英国学者格里·斯托克(Gerry Stoker)在梳理治理概念的基础上概括出关于治理理论的五种观点:治理者是出自政府但又不限于政府的社会公共机构的行为者;治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊点;治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖;治理指行为者网络的自主自治;治理认定办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威;政府可以运用新的工具盒技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此［2］。在国际政治学界，有学者将治理理论归纳为四种类型:即作为“善治”的治理，作为“新公共管理”的治理，作为“自组织网络”的治理，作为“社会控制论和新政治经济学”的治理［3］。相比市场力量的自发秩序和国家(政府)等级森严的控制，“治理强调人际间、组织间、力量间、机制间的谈判和反思，而谈判和反思意味着参与治理力量的多元化和分散化”［4］。治理理论的诞生正值西方公民社会运动的兴起，治理理论的“多中心”、“从统治到治理”的理论体现了国家向公民社会、市场放权的趋势，体现了国家(政府)、市场、公民社会之间通过协作达到善治的愿景。

然而治理理论夸大了市场与公民社会的作用，在实践中并不如学者们构想的那样。虽然治理理论在一定程度上弥补了市场机制和国家统治的不足，但是正如市场失灵和政府失灵一样，用治理取代市场与等级统治也会导致治理失败，“治理的要点在于目标定于谈判和反思之中，要通过谈判和反思加以调整;治理的失败可以理解为是由于有关各方对原有目标是否仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致”［5］32。面对治理失败，不少学者开始对治理理论进行反思，其中有学者开始对治理理论的缺陷进行修正，影响较大的是英国著名政治理论家杰索普(Jessop)在1997年提出的“元治理”理论，他与荷兰学者路易斯·慕利门 (Louis Meuleman)对“元治理”这一概念作了一般性的表述。“元治理”原文为“meta－governance”，是指“协调三种不同治理模式以确保它们中的最小限度的结合”［6］。杰索普把“元治理”表述为:“治理条件的组织准备”，涉及的是“科层治理、网络治理、市场治理三种治理方式的明智组合以期达到其参与者认为是最好的结果”［7］。而路易斯·慕利门把“元治理”定义为:“是一种产生某种程度的协同治理的手段(方法)，通过设计和管理科层治理、市场治理、网络治理三种治理模式的完美的组合，以期实现对公共部门机构的绩效负有责任的公共管理者(元治理者)来说是最好的后果”［8］。“元治理”理论在治理理论基础上强调国家(政府)在社会治理中的重要作用，“虽然治理机制可能获得了特定的技术、经济、政治和意识形态职能，但国家(政府)还是要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。”［5］56

“元治理”理论指出国家(政府)、市场、公民社会三者在公共治理中的失败是源自三者在谈判和协作过程中各自不同的地位、立场及不同的利益追求，使三者难以达到共同的治理目标，因此要协调不同治理主体的立场，使它们达成共同的治理目标，国家(政府)要承担起“元治理”的角色。但是这并不是要建构一个控制一切的全能型政府，而是要合理定位政府职能，协调社会各种组织和力量，引导不同社会主体之间协作互助，达成共同的治理目标，为社会提供更好的公共服务。杰索普指出“元治理不可混同于建立一个至高无上、一切治理安排都要服从的政府，相反，它承担的是设计机构制度，提出远景设想等职责;它不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样的自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动及后果等相对协调”［5］45。因此，“元治理”弥补了治理模式的不足，其本质是在明确政府职能的前提下，消除国家(政府)、市场、公民社会三种治理主体的不同治理模式之间产生的冲突，促进三种治理主体之间的协同互补，从而形成良好的社会管理机制。

二、“元治理”理论对社会管理创新的启示

“治理理论重点研究的是治理的方式和价值，主张建立政府与社会合作的管理模式，力图建立多主体参与的治理机制”［9］，从治理的视角出发研究社会管理丰富了社会管理理论。自改革开放以来，我国的社会结构、经济结构发生了重大变化，社会转型给我国的社会管理带来了巨大的挑战，社会矛盾和社会风险不断加大，社会需求更加复杂多样，城市化速度加快，各类社会组织大量涌现，户籍制度受到巨大挑战，流动人口增加，人口老龄化，食品安全问题突出，利益多元化以及群体性事件增多等各种社会问题日渐凸显，这就要求政府探寻一种科学的管理方式以适应社会变迁和满足不同利益诉求，因此就需要进行社会管理的创新，加强社会建设，改善民生，提高社会管理水平，实现经济社会的可持续发展。

社会管理创新以社会管理为基础，是对社会管理进行创新的一种实践活动，“是多元社会主体根据政治、经济和社会发展环境的需要，通过理念、制度、技术和机制的创新，对社会事务、社会生活和社会组织进行服务、协调、组织和控制，保障社会正常运转、化解社会矛盾、实现社会公平正义、提高社会效率，以实现善治达到社会良性运行的过程。”［10］治理理论下的社会管理创新需要政府、市场、社会三元主体之间建立积极有效的互动协作关系，通过各社会主体间的合作共治维持社会秩序、解决社会问题、增加公共利益、满足公众需求。社会不同主体间的合作促进了不同社会力量间的优势互补，一定程度上促进了社会管理创新，然而强调合作阻碍了社会不同主体间由于竞争而激发的创新性，不同主体间的合作使政府与社会、公共部门与私有部门、企业与社会组织之间的界线和责任变得模糊，原来由国家独自承担的责任转嫁给了市场和社会，制度机制与法律法规的不完善导致政府、社会、市场在社会管理创新中的责任义务不明确，出现问题后互相推诿，政府在与其他社会主体合作进行社会管理创新的过程中，职能越位、错位、缺位的现象十分突出，没有承担起社会管理最终的责任。治理理论强调社会组织对社会管理的重要作用，在当下的社会管理创新中，受我国传统社会治理模式的影响，政府对社会组织缺乏正确认识，缺乏相应的机制规范社会组织，社会组织的作用得不到充分发挥;因此在社会管理创新中政府与社会组织、企业与社会组织、社会组织与公民之间的合作关系变得复杂，合作目标难以达成。治理理论强调公民社会对社会管理的重要性，重视公众在社会管理中的重要作用，鼓励公众参与社会管理，然而在社会管理创新中，政府依然处理大量的社会事务，超出了自己的能力范围;政府职能偏向经济建设忽视社会建设，“强政府、弱社会”的状态依旧存在，公民社会虽在孕育发展，但缺少帮助与引导，忽视公众的社会参与，这样一种社会治理的失序状态，使得政府的社会管理创新水平难以提高。

“政府失灵”需要非政府组织提供公共物品参与社会管理，“市场失灵”需要政府发挥调控与监管作用保障市场的正常运行。然而政府、市场、社会三者共同参与社会治理由于强调三者间的合作而缺少了组织者与协调者，从而导致“治理失灵”。由于治理失灵的存在，使得在治理理论指导下的社会管理创新在实践中遭遇瓶颈，正如杰索普所说“它(治理)在许多语境中大行其道，以致成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语”。［5］32“元治理”理论作为对治理理论的反思和修正强调政府在社会治理中应发挥主导作用，合理定位政府职能，协调社会不同组织和力量合作参与社会治理，为社会提供更好的公共服务。因此要使社会管理创新具有活力，就要摒弃以往的治理模式，在肯定政府、社会、市场三元主体间的协作共治对社会管理创新具有积极作用的同时要明确政府职能，发挥政府的主导作用，正如“元治理”理论所指出的“政府要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权利，要做社会力量的平衡器”［5］46。在“元治理”理论视域下推进社会管理创新，不仅增加了社会管理创新的科学性，克服了治理理论视域下社会管理创新的不足，而且为社会管理创新提供了崭新的实践路径，按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的原则，要强化政府负责社会管理创新的职能，鼓励和引导公众参与社会管理，充分发挥社会组织的积极作用，进一步完善社会管理格局。一方面合作治理是社会管理创新的发展方向，在社会管理创新中要改变以往政府、市场、社会三者在合作中责任义务不明的局面，既要鼓励三者通过合作推进社会管理创新，也要保证三者在合作过程中的自治性，保证其发挥自身的创新性。另一方面要充分发挥政府在社会管理创新中的主导作用，既是“元治理”理论对现代政府进行社会管理的内在要求，也是社会管理创新持续进行的有力保障，加快转变政府职能，明确政府、市场、社会三元主体之间的平等、互利、协作的关系，实现“全能型政府”向“有限型政府”的转变。再者，加快推进公民社会建设，培育和发展各类社会组织，提高社会组织的自主性，增强企业的社会责任感，加强法制建设，明确政府、社会、市场三元主体在社会管理创新中的权利义务关系，提高三者参与社会管理创新的协作水平。

三、“元治理”理论视域下推进社会管理创新的路径

依据“元治理”理论的基本观点以及我国当前社会管理创新中出现的问题，要突破社会管理创新面临的瓶颈，应做到几下几点:

(一)合理定位政府职能，明确政府在社会管理创新中的主导地位

合理定位政府职能，扩展社会自治的领域，构建新型的政府与社会之间的关系，建立一个适合社会管理需要的善治型政府是“元治理”理论和社会管理创新的内在要求。“元治理”理论指出“国家(政府)要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力”，这就要求政府在充分履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的同时，尽可能缩减政府职能范围向社会放权，同时又保留和强化关键性的经济、政治、社会职能，提高政府掌控能力、协调能力。改善我国社会管理中政府、市场、社会三者之间“三模混合”的现状，推进社会管理创新，就必然要求政府在社会管理创新中发挥主导作用，放弃以往“全能政府”的社会管理理念，转变政府职能，合理定位政府在社会管理创新中的职责，充分发挥政府在社会管理中主导者的作用，提高政府社会管理的水平。首先，在社会管理创新中要形成政府、市场和社会三元主体共同协作治理的理念，促进科层、市场和社会三种模式混合治理，充分利用政府、市场、社会三者的资源，政府要协调好三者之间的合作互动，提高社会管理创新的效率与质量。其次，政府要做到治理中的“治理”，就要为三元主体的三种模式的协同治理提供保障，加快制定相关的规范，促进不同治理方式的兼容，构建服务型政府，创造良好的外部环境，保证社会制度的完整性，提高社会凝聚力。最后，政府应该积极组织、鼓励、引导、帮助市场和社会一同参与社会管理创新，成为社会管理创新的组织者、引导者、激励者和帮助者，而不只是社会管理创新中的一般参与者。

(二)鼓励不同社会主体参与社会管理创新，加强不同主体间的合作

“元治理”是一种“产生某种程度的协同治理的手段(方法)”，主张不同社会主体协作参与社会治理，强调政府、市场、社会之间的合作互动。随着我国市场经济体制的完善，社会组织的类型多样化、功能专业化的格局逐渐形成，这些大量兴起的社会组织与企业正逐渐担负起政府无法有效进行的社会管理和公共服务功能。当前，社会不同主体合作参与社会管理的能力不强及缺少相应体制机制保障阻碍了社会中不同主体参与社会管理创新的进程。一方面保持社会管理创新的持续性就要建立相应的体制机制，逐步形成合作精神和公共精神，从以往重政府作用、轻多方参与的做法向以政府主导、多方合作治理转变，培育互惠、互信、互助、合作的价值理念。另一方面加强既有社会组织形态和职能的革新，培育和发展多样性的社会组织，促进社会不同组织间的合作，加强对社会组织的协调管理，实现各类组织在社会管理创新中的协同互助，提高政府、市场、社会三者合作参与社会管理创新的积极性。促进社会管理创新的社会性、参与性、协作性的提高，需要不同社会主体合作意识的觉醒，政府、市场和社会的合作参与是实现社会管理创新的最佳途径，推进各类社会组织公平有序地参与到社会管理中，规范社会组织的行为，强化社会组织的社会责任意识，建立科学合理的引导与协调机制，使社会组织成为独立自主的社会治理主体。不同社会主体合作参与社会管理创新既是“元治理”理论在社会管理中的体现，也是推进社会管理创新的重要路径。

(三)完善相关法律法规，提高社会管理创新的法制化水平

“元治理”理论强调法律法规对社会管理的重要作用，指出“有关各方应遵循和运用规章制度，实现各自的目的”，“国家的钱和法律对支持这些成员的运作和成功仍然很重要”。［5］45社会管理创新要重视法制建设，明确政府、市场和社会三元主体的权利义务，加强立法工作，完善相关的规章制度，改进执法程序，完善监督机制，推进社会管理创新的法制化进程，从而保障社会管理创新的持续进行。首先，对政府在社会管理创新中的角色进行定位时淡化社会管理创新的行政色彩，只有依据法律定位政府在社会管理创新中的角色才能保证社会管理创新的社会性和持续性;政府在执法过程中要进行执法创新，执法的创新是社会管理创新的重要内容，也是维护社会公平正义的重要手段。其次，通过立法明确政府、市场、社会三者的权力义务关系，以法律的形式保障三者参与社会管理创新权利的实现。其中政府权力的设定、行使必须依据法律且符合法律法规的规定，法律授予政府的权力使得政府权力的取得和存在有了法律依据。各类非政府部门和公众在参与社会管理创新时也应在法律法规规定的范围内参与社会管理，明确自身的权利义务，不侵犯其他社会主体的权益，与其他社会主体一起协作从而促进社会管理创新。最后，只有有了完善的法律法规才能依据法律法规对社会管理中公众和组织的行为进行规范，才能依法监督公共权力，规范政府行为，防止公共权力的滥用，才能有力地推动社会管理创新的进行。

(四)以人为本，鼓励公众参与社会管理创新

“元治理”理论指出政府要在社会管理中发挥主导作用，做到以人为本，鼓励公众参与社会管理。社会管理创新实质上是对人的管理和服务，把人的发展放在中心位置，尊重和保障人权，使人的价值得以实现，满足人们日益增长的物质文化需要，解决好群众最关心最直接的现实问题，把群众满不满意作为社会管理创新的出发点和落脚点。参与社会管理促进社会发展既是政府的责任也是公众的责任，在社会管理创新中要充分尊重人民群众的主体地位和首创精神，充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性。首先，要唤起公众参与社会管理创新的意识，通过教育宣传培育公众的公民意识、参与意识和社会责任意识，使公众认识到自己作为社会管理者应有的权利和义务，充分调动公众参与社会管理创新的积极性，形成社会自治能力。其次，要完善公众参与社会管理创新的制度机制，改变以往社会管理的理念方式，推进公众有效参与社会管理创新，使公众参与更加科学化、法制化、民主化。最后，要提高公众参与社会管理创新的能力，公众参与将极大地提升社会管理创新的水平，如果公众参与社会管理创新的能力不高，将会影响社会管理创新的进行，社会管理创新是为了解决社会矛盾改善民生，涉及生活、工作、医疗、教育等社会问题都需要公众具备一定的知识与能力来应对，提高公众的科学文化素质，提升公众参与社会管理创新的能力，纠正不利于社会管理创新的观念和做法，从而形成良好的社会管理创新氛围。

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