河南省教育资源配置均衡化问题探析

王云彪

（周口师范学院 思想政治理论教研部，河南 周口466001）

长期以来，教育资源均衡化发展是我国社会发展过程中人们关注的热点问题。教育资源均衡化发展关系到教育整体质量水平的提高，是体现国民基本受教育权利的重要指标。解决教育资源配置均衡的问题，对于中部传统农区的河南省来说具有更为重要的意义。由人才大省向人才强省、人力资源强省转变的过程中，河南省作为全国第一人口大省，面临的最突出问题就是人口众多、人口就业压力大。当前发展形势下，若想把人口就业压力转化为人力资源优势，根本途径在于教育事业的发展壮大。而教育资源均衡化配置无论对于经济宏观规划与建设，还是对于个人成长成才都具有极其重要的意义。

一、当前河南省教育资源配置状况的分析说明

教育资源配置是指社会总资源在教育事业发展领域内的分配及使用。教育资源配置包括两个层面的含义，一方面教育资源在各个层次的教育阶段分配使用需要均衡；另一方面是不同地区的教育机构分配使用需要均衡。教育资源配置的目标是要保障受教育者都能够公平地得到受教育的权利并能够在受教育的基础上得到物质生活的满足和人生价值的实现，最终体现出社会公平。

近几年来，河南省教育事业发展较为迅速，截至2012年底，小学共27452所，在校学生1079.2万人，教职工49.69万人，每位教师负担学生比为21.7；普通中学学校5336所，在校学生646.4万人，教职工38.97万人，每位教师负担学生比为15.9；高等学校120所，在校学生155.9万人，教职工8.6万人，每位教师负担学生比为19.3。学生入学率小学保持在99.9%，普通中学保持在99.7%。总体来看河南省教育发展成绩斐然，已实现了“两基”目标，但这种发展从内涵上看、从区域间校际间均衡发展来看却不容乐观，广大乡村学校较城市学校普遍内涵建设薄弱，缺乏优质教育资源，致使教育质量、规模和效益均处于较低水平。目前河南省教育资源配置不够均衡，主要表现在以下几个方面。

（一）教育经费投入相对较少

河南省城乡教育经费投入差异，在某种程度上与教育投入总量不足有关。河南省长期以来教育投入总量处于偏低水平，比如，2012年河南省财政预算内教育经费为1106.51亿元，占全省国民生产总值的比重约为3.74%。这个指标不仅没有达到国家教育支出占GDP比重为4%的要求，而且与其他省市相比也存在不少差距。如2012年山西省教育经费支出为2759.46亿元，占其地区国民生产总值的比重为4.6%；江西省为3019.22亿元，占其地区国民生产总值的比重为4.8%。教育经费宏观层面短缺，难以平均支撑高质量办学的要求，只能有重点地进行扶持，但会导致城乡之间的教育资源配置难以均衡。河南省在教育经费的分配和拨付使用方面存在相对不足的问题，办学条件严重超负荷运转，不能满足高质量办学的要求，教育经费尤其是基础教育资金投入不足，是导致教育发展水平无法提高的主要原因，这使得河南省与其他省、地区的教育水平存在一定的差距。

（二）基础教育设施差异

城乡教育投入上的不均衡作为连锁反应，引起了城乡学校教育设施的差异。教育设施主要指校舍、学生宿舍、食堂、体育场所、教学设备、仪器等基本建设。河南省小学危房中农村小学占主要部分，不少山区小学的建筑依旧是传统的老式砖木结构教室。按照教育部颁定义务教育办学标准，义务教育阶段应基本配备教学实验室、体育训练场和计算机（网络）等，城区中小学基本上达到了该标准，但农村小学则远远不能达标。多数农村中小学，计算机和网络设施几乎没有。与此形成鲜明对比的是，几乎所有的城区中小学都建有计算机机房，并开设有计算机实验教学课程。由此可见，河南省不少地区的城区与农村之间在基础教育资源的配置和使用方面还存在较大差距，基础教育资源在城乡之间配置是不均衡的。

（三）教育师资差异

近年来，河南省中小学教师数量大幅度增加，但城乡教师水平的差距却日益增大，学历和职称较高、教学能力优秀的中青年教师集中分布在城市学校，农村教师有效需求严重不足。2012年教育统计年鉴的数据显示，该年度河南省专任教师中小学教师的学历达标率农村、城镇分别为98.4%、99.6%；高级以上职称教师占总教师的比例，在中小学校里农村、城镇分别为42.7%、51.1%。在一些农村小学，教师年龄偏大，数量不足，经常出现一位教师同时给多班上课或开设多门课程。除农村教育的教师学历水平与城市教育教师存在一定差距外，城乡教育资源差距还表现为城乡教师素质层面更大的差距。农村教育中严重缺乏足够的用以提高学生素质的艺术类、语言类、科技类等专业教师，不少乡镇、农村中小学的这类素质课在不得已的情况下都是由非专业教师兼授。这种现象的广泛存在必然形成教育资源配置失衡，教育事业发展不平衡。

二、教育资源配置不够均衡的原因

（一）对教育发展的认识存在着误区

改革开放以来，受经济大潮影响，功利主义观念对人们的侵蚀越来越严重，无论是普通群众或是领导干部对教育的认识都带有某种偏见。比如，有不少农民就认为教育是消费型行为，接受普通中小学教育甚至是高等教育的机会成本太高，不能马上带来回报，不如外出打工实惠。而一些地方领导则认为教育难以在短期内显现政绩，“百年”才能“树人”，没有“脸面工程”见绩效快，故而对教育发展没有给予足够的重视。诸如此类对教育在发展经济中的基础性地位认识的偏见，导致了长期以来对教育资源投入的不足。不少地方政府认为经济增长的直接方式在于基础设施建设和企业招商引资等，缺乏对教育促进经济社会长远发展的认识，其结果就是对教育投入不足，在教育资源配置中就容易出现配置不均衡的现象。

（二）城乡经济发展不平衡

河南省是农业大省，各个地区在自然条件和人文环境上都不尽相同，城市与乡镇、农村之间的经济发展程度差距较大，而教育资金的投入主要来源于各级政府部门财政拨款，所以，城乡经济发展不平衡，势必造成教育资源在城乡间配置的失衡。即使在同一市县，不同区、镇、村的财政教育经费支出往往也很不一样。目前，河南省实施农业税费免征政策，省内县级财政教育筹资渠道单一，教育经费主要依赖于各级政府财政预算内教育经费支出。不少政府财政在安排基本经济建设、社会保障和债务外，只能够保证按政策规定的生均公用经费、公办学校的教师基本工资以及对严重危房消除资金的投入，对于其他方面的投入，各县、乡镇根据财政视情而定，参差不一。农村教育费用绝大部分由农民自己承担，而城市教育经费基本上由政府财政拨付。而在人均收入低于城市居民的乡镇、农村，学龄儿童为得到应得到的教育权利却付出了较高的成本。尤其在基础教育阶段，工资收入及工资以外的住房、保险、奖励和培训等多方面乡村学校与城市学校存在明显的差距。这种现象非常直接地表明了教育资源配置受到经济发展水平的影响，城市经济发展水平高于乡村，在教育资源配置方面无论是政府配置还是社会配置，城市学校都远远超过乡村学校，导致教育资源配置在城乡之间不均衡。

（三）城乡教师同工不同酬

城乡教育师资配置出现差距，根源在于城乡中小学教师物质利益和生活条件的差异方面，市区、县城的学校教师待遇高，而农村教师待遇低，工作、生活条件差。我国现行的中小学教师工资等级表存在着等级间重叠度高、高低等级间级差较小、涨幅不合理等问题，难以有效激励教师追求专业水平的提升。乡村教师的山区补贴、生活补贴等还不能够及时到位，而教师培训、评优评奖等方面的差距比收入上的差距更为明显。城乡教师待遇的不公正，诱发了优秀教师纷纷流向城市，造成农村学校中高素质教师极度匮乏。而那些不能流向城市的教师们，因农村环境工作艰辛，待遇低，不能保持良好的工作态度，影响了教育教学质量。

（四）教育监管体系不健全

城乡教育资源配置失衡是经济、文化、历史、环境等多种因素在特定时空背景下综合作用的产物。而在诸多因素中，教育政策是最关键性的，教育资源配置在很大程度上是一种制度和政策安排。在教育资源配置过程中，拥有教育资源分配权力的教育行政部门及其领导者有时会因非客观的看法，对教育资源的配置并不按照教育发展的实际需要进行，相反会带有很大的主观性，出现权力决定资源配置的现象。比如，出于“马路效应”，对城区学校、交通繁华地区的学校的投入更能显现出一个地方的对外良好形象，所以在师资引进、学校建设、生源分类等教育资源配置方面，这些学校就容易获得优先权，而那些偏僻的乡村学校因教育监管难以实施而在教育资源配置和使用方面容易被忽视，在教育资源配置上与城市学校就出现了差距。

三、教育资源配置均衡化的措施

实现教育资源配置均衡化是教育公平发展的基础，也是教育事业全面现代化发展的先决条件，不仅需要睿智学者的呼吁与热心民众的参与，更需要政府职能部门尤其是决策者做出积极应对。

（一）切实树立教育均衡发展观

目前，城乡教育资源配置不公平，究其根本，在于教育均衡发展的观念没有深入人心。我们必须在全社会牢固树立这一观念。首先，要促成全民共识，政府要进行广泛的教育均衡发展政策宣传，坚定地、强有力地取消原有的“重点学校”政策，要通过各种形式的互动（包括电视辩论、政策听证等），让群众为推进城乡教育公平建言献策，并丰富和完善群众监督教育投资的渠道［1］。其次，各级领导干部特别是教育行政部门要自觉树立“教育均衡发展”的观念，要加强学习，提高对义务教育地位和作用的认识，树立依法办学、依法治校的观念，明确教育投资中的政府责任和义务。

（二）增加教育财政性经费投入

各级政府应根据有关政策，在教育投资上对各级教育要确定一个合理的比例，不宜畸轻畸重。要遵循政策确保国家对于义务教育的投入高于对非义务教育的投入。创新教育投入体制，将教育投入主体的重心移到中央和各级政府，建立中央、省级和地方政府共同分担的教育投入体制，加强中央和各级政府对教育的投入责任，以中央财政投入带动地方进行教育财政投入，从整体上增加投入力度，保证公共财政对教育的投入总量按照一定的增长幅度每年递增；调整教育投入结构，在财政教育投入预算上，向农村地区倾斜［2］。另外，“穷省办大教育”客观上要求教育投资主体多元化，要采取有效措施拓宽教育投资的路径。在教育投资问题上，可以采取两个方面的措施。一是通过教育鼓励政策调动社会力量进行教育投资，使企业、民众对教育银行、教育储蓄等教育投资相关的行为有足够的认知，对教育投资逐渐倾斜。二是发行教育基金彩票，发挥其彩票的公益性功能。教育基金彩票能够广泛地发动社会民众进行教育投资，一般情况下民众也许并不需要明白教育基金彩票发行、使用的具体过程，只需具有购买彩票的投机性心理的认同感即可。社会公众在购买彩票后，彩票发行和监管机构则需要注意教育基金彩票的公益性基础，要确保彩票基金中流向教育的绝对份额，对于教育基金彩票具体使用的方式如额度、资助学校与学生、使用绩效等更需要向教育监管机构定期汇报，必要的项目还需要向社会民众公告。教育基金彩票还具有教育资源积累和分配的功能，社会闲散资金在汇聚成为大额资本后便形成非常可观的教育资金，针对于偏远山区、落后农区、基础教育等教育资源配置失衡的层面上可以进行教育资源的再分配，这是对政府教育资源配置的有力补充，能够促进教育资源配置的均衡化发展。

（三）要建立弱势群体资助体系

弱势群体在任何国家都存在，对这些处于弱势地位的群体，国家和社会应该给予更多的关注和理解。在国家资金允许的范围内，尽可能地让教育惠及各个不同的群体，把更多的关怀投向弱势群体、弱势地区及弱势学校，解决现实中最基本的教育不公平现象，让教育的阳光普照每一个地方［3］。由于城乡经济发展不平衡，农村教育明显处于弱势地位，在投入导向方面，教育资源应向这里倾斜，对此我们可以借鉴外国的做法。英国为促进教育均衡发展而实施了“教育优先区”计划：对于教育资源配置的均衡程度，由政府牵头、社会非政府机构与民众共同参与制定出一种为社会大众认可的教育资源均衡评价指标，并以这些指标为依据找出区域间、校际教育资源的差距，进而确定教育资源配置过程中需要进行援助的学校。之后，政府便会制订相关的政策，在经费投入、师资引进、校舍建设、图书增购等方面加大力度，以使这类学校尽快发展，实现教育资源配置的均衡化。马来西亚还采取农村宿舍改造项目以改善农村办学，对国家边远的abah和Sarawak采取特别的振兴教育项目，另外还有“牛奶与附加食品项目、学校教材贷款项目、学习保证金制度”等多种城乡教育的补偿计划提升农村教育，同时国家教育资助经费几乎全部用于改善农村教育。尼泊尔作为经济发展比较滞后的国家，其80%以上的人口在农村，统筹城乡教育的重点自然在于提升农村教育水平马来西亚还采取农村宿舍改造项目以改善农村办学［4］。

（四）建立健全教育资源均衡化配置的保障机制

教育资源均衡化配置更需要政府担负监管、监督责任，建立健全教育资源配置均衡化的保障机制。首先要建立制度规范，把行政问责制度引入教育资源配置中来，对于各级政府分管教育的相关负责人，应该将“促进或维护教育资源配置公平”作为评价其工作绩效的指标之一，对于失职者应坚决予以问责；其次要加强教育督导的职能，强化教育法规，加大执法力度，真正实现教育资源均衡化配置使用的目标，确保教育事业整体能够公平、和谐发展。

教育事业关系国计民生，是社会主义和谐社会建设的重要保障条件。教育事业的公平和均衡发展，必须以教育资源均衡配置作为基础条件。因此，要积极转变观念，鼓励多元主体对教育事业的投资，以增加教育事业投入经费，并通过完善教育事业均衡发展的规章制度，以从根本上实现教育资源均衡化发展。

［1］邬志辉.城乡教育一体化的制度束缚与破解［J］.华南师范大学学报（社会科学版），20013（1）.

［2］吴正俊，朱伯兰.统筹城乡教育发展的财政投入体制机制创新探究［J］.探索，2013（5）.

［3］杨玉兰.和谐社会视野下的教育公平与效率问题［J］.中南民族大学学报（人文社会科学版），2012（6）.

［4］李涛.邓泽军国际统筹城乡教育综合改革：发展脉络、治理模式与决策参考［J］江淮论坛，2012（1）.