中国公务员地区收入差距研究

王艳　朱启国

摘 要：公务员是中国行政机构重要的人才资源，公务员素质的优劣关系到国家的政府水平，影响着政府的建设，而影响公务员素质能力高低的一个关键因素就是公务员工资。目前中国公务员地区间收入还存在着一定的差距。广义上包括不同地区间不同部门的差距和同一地区间不同部门的差距，差距的存在影响着地区间的发展。

关键词：公务员；地区收入差距；困境；改革

中图分类号：F240 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）06-0063-02

一、公务员收入相关政策变迁

新中国成立以来，公务员工资制度经历了几次大的变革。1956年国家进行了第一次工资制度改革，全面取消配给制和物价津贴，直接以货币形式规定工资标准，机关、事业单位按照工作人员的职务高低确定职务等级和工资标准。1985年，国家废除了三十年的等级工资制，实行以基础工资、职务工资为主的结构工资制，建立了国家机关、事业单位职工正常的晋级增资制度。1993年国务院下发《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，规定公务员工资实行职级工资制，允许各地根据财力情况解决地区性津补贴。出现了公务员收入分配领域的“体制内平均主义，体制外差距过大” 的局面。2006年7月1日开始实施的《公务员工资制度改革方案》，取消了基础工资和工龄工资。公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金，实行绩效考核，在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。这些制度对于保证国家政权机关的正常运行发挥了重要作用。

二、公务员收入现状

1.公务员收入水平与地区间的经济发展。公务员收入水平受地区经济发展影响较大。在省级行政区划上，经济越发达，则公务员收入越高，反之亦然[1]。东部地区经济发展快，公务员收入水平较高，如浙江、上海、北京等，其人均 GDP也相对较高。中、西部地区经济发展慢，人均 GDP也相对较小，其公务员收入水平较低，如贵州 、河南、陕西等，在地方也如此。据 2006 年广东省“两会”代表李德锋反映，近些年来，广东欠发达地区公务员津贴与发达地区的差距在不断拉大，茂名下属县区公务员津贴是省直机关的1/8，是珠三角部分地区的 1/13，有的县甚至无法按时发放公务员工资[2]。据山东省人事系统某官员介绍，山东省、市、县各级公务员的工资差距整体上都比较大，山东省直机关比地级市多1 000多元，地级市比县级市高一倍。

2.公务员收入与部门发展。同一类型的中央部门和地方部门由于所属地和财政承受能力不同，公务员收入也不尽相同。像工商、税务等收费单位，主要面向企业和群众，这些部门属于省直管，收入较高。这些单位直接服务对象是企业群众，因此也存在部分公务员利用非法手段增加灰色收入的现象。

3.公务员收入与制度发展。中国目前的公务员工资是以2006年《公务员工资制度改革方案》（以下简称《方案》）为标准的，公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。目前基本工资收入占公务员整体收入的比重偏低，工资制度缺乏透明度。现行公务员工资制度的主要特征是“低工资、多补贴、泛福利”。据统计，在多数地区或部门中，公务员的基本工资、职务工资、级别工资之和在其合理货币总收入中所占比重低于二分之一，有的仅占三分之一或更小比重，实施地区附加津贴的制度至今尚未出台。

4.公务员收入“泛福利化”。2006年《方案》提到实施地区附加津贴制度的方案“另行制定，适当时候出台”。“适时出台”的制度至今尚未出台。从外国经验来看，公务员的薪酬结构一般以工资收入为主，发放津贴为辅。据此前人力资源和社会保障部在北京、云南等地调查，公务员津补贴情况的结果显示，中国同样级别的公务员，发达地区和不发达地区，收入相差达3倍 。主要原因是除了基本工资之外，津贴、补助及奖金占大头，各地发放的项目和标准参差不齐。如2007—2009年武汉市某行政部门发放征管考核奖、社保考核奖、年度考核奖等津补贴13项共计909.23万元，补贴累计金额较大。这种通过暗补的补助方式造成公共资金的挤占挪用和严重的公共资源浪费。

三、公务员收入困境分析

1.地区经济发展和工资标准差异大。各地经济发展不同，财政收入也不尽相同。虽然公务员的职级工资国家有明确规定，但是公务员的津贴是由当地经济发展水平而制定，地区财政支付能力对公务员收入特别是公务员的津补贴收入构成直接的影响和预算约束。

根据国际一般情况，公务员的薪酬结构一般以工资收入为主，发放津贴为辅，工资收入占总收入的70%～80%，津贴占20%～30%[3]。同样是公务员，所在部门不同，收入异也很悬殊，除此之外，公务员工资还受职级、性别、年龄、工龄 、文化程度、任现职年限等的影响。根据相关调查，深圳市司法机关的一名科员，工资单显示：每月税后固定收入为6 547元，包括基本工资和津补贴5 658元，加班费889元。山东某县一位科级公务员，在县里就是局长一级的干部，基本工资加上津补贴是2 200元，每月住房公积金扣8%，养老保险扣2%，医疗保险扣2%，加起来要扣12%，扣除后工资是1 500元～1 600元。深圳市一个科员的工资，是山东某县的科级领导的4倍[4]。

2.地区福利差异大。从全国范围来看，公务员的平均薪资并不高，但这没有包括一些政府部门在制度规定外给公务员发放津贴、补助，如餐补、房补、防暑费、取暖费、书报费、洗理费等五花八门的隐性收入，在省市实权部门工作的公务员享受的待遇最好。财政部贾康认为 “很多地方和部门，公务员工资单之外的收入早已大于工资单上的收入。”每年的公务员报考情况可以看出来有些单位的一个职位，竟会有上千人竞争，而有些部门职位则没有人报考。

3.制度零碎化。公务员工资制度缺乏完善的法律保证，未建立公平、合理的工资水平评估机制，中国公务员工资标准虽然原则上是根据国民经济发展，企业人员工资水平和物价指数做出相应的调整，但在实际执行过程中并没有完全建立一个公平、合理的公务员工资水平评估机制。“另行制定，适当时候出台”的地区附加津贴制度的方案也没有出台实施。endprint

四、合理调整公务员收入差距的对策

1.合理调整公务员工资结构。《公务员法》 确定公务员的工资是将企业职工的工资水平作为参照系来不断调整公务员的工资水平，并使公务员的工资水平与国有企业职工的工资水平大体持平。中国公务员工资水平可以参照社会平均工资标准，综合考虑公务员系统外职工的工资水平，保证整个社会工资收入的大体平衡。以避免因公务员工资过高而增加国家的财政负担，而引起民众的不满；工资过低，又会造成公务员队伍的流失和腐败现象的滋生。建立科学的职务分类体系和岗位评价体系，使工资标准与岗位挂钩，根据不同岗位的职责、任务和资质要求确定工资标准，并成为岗位聘任的基础，使工资标准对事不对人以在工资分配中解决能上不能下、能高不能低的问题。

2.统一公务员的的福利补贴。首先，在公务员津补贴发放中考虑公务员的资历因素，同一职务公务员津补贴发放标准按照任职年限和参加工作年限来确定，使得同职务不同任职时间的公务员在津补贴收入上合理拉开差距。其次，将在职公务员津补贴中的生活补贴标准统一，根据各地实际物价指数和生活成本合理设定在职公务员生活补贴标准，不同职务公务员的生活补贴均为同一标准，体现津补贴的公平性原则。最后，应该加强西部或者边远地区的公务员的补贴，有利于公务员的稳定和吸引优秀公务员。

3.推行公务员福利制度化和阳光化。要真正规范公务员隐性收入，有效途径是把预算外资金全部纳入政府预算控制，实行彻底的收支两条线，杜绝预算外资金，公务员收入由国家统一划拨。首先，逐步提高公务员正规渠道的薪酬水平。同时逐步压缩、归并那些细碎、烦琐的具体标准，适当拉开薪酬档次，合理体现薪酬中岗位、年功、业绩等不同要素。其次，建立有效的监督制度和协调各部门、单位发放总水平的调控制度。第三，协同公共财政的预算管理改革，把公务员收入分配纳入部门预算，实行‘收支两条线、走上国库集中支付、全过程接受监督的制度轨道。第四，与政府系统现存事业单位的改革相配合，逐步使公务员薪酬与今后仍需由财政提供经费的少数事业单位人员的薪酬，以及应当社会化、企业化事业单位人员的薪酬各行其道，各自形成规范的制度与合理的机制。

4.加强对公务员工资收入的监管。现在，许多发达国家都制定了相应的法律法规，以保障公务员工资的公平性与合理性。例如，美国的《联邦工资比拟法》、日本的《一般职员工资法》、法国的《公务员总章程》 等。中国没有专门为公务员工资立法，公务员的工资性政策和法规不能得到很好的贯彻执行，随意性较大。国家应通过立法，将公务员的工资标准、增资方式、调整程序等用法律的形式确定下来，实现依法管理。国家也应加强相应的宏观调控部门的建设，加大监管力度，营造一个高效、畅通的政策实施环境，使政策的实施既能顺畅，又能透明。

参考文献：

[1] 潘学峰，王阳亮.公务员收入地区差距的实证分析[J].湖北行政学院学报，2006，（3）.

[2] 陈都.中国公务员收入差距问题研究[J].商品与质量，2011，（7）.

[3] 詹红岩.试析中国公务员工资制度改革[J].改革研究，2009，（3）.

[4] 人民网.人社部调研公务员收入 地方政府擅发300项津补贴[EB/OL].http：//gx.people.com.cn/GB/179458/15541448.html，2011-08-30.

[5] 曾湘泉，郝玉明，熊通成.财政支付能力对公务员收入差距影响研究[J].财政研究，2010，（1）.

[责任编辑 陈丹丹]endprint