浅析农业转移人口市民化过程中的社会成本

胡文静

摘 要：随着新型城镇化进程的快速推进，大量农业转移人口摆脱土地进入城市，并逐步实现“四融入”即个人融入企业、家庭融入社区、子女融入学校、群体融入社会，逐步实现了由农业转移人口向市民的转变。这一过程既是落实十八届三中全会“推进以人为核心的城镇化”，逐步提高农民自身素质和社会价值的过程，也是对城市各产业的承载能力和社会成本分摊机制的考验。

关键词：市民化路径；农业转移人口；社会成本；“四融入”

中图分类号：F0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）06-0004-03

随着中国工业化、城镇化、信息化、农业现代化的快速推进，大量农民摆脱土地的束缚进入城市，并逐步实现由农民向市民的转换，这一过程既是农业转移人口市民化的过程，也是“以人为核心的城镇化”的必然结果。在绝大多数市场经济国家，实现农业转移人口市民化和“人的城镇化”是基本同步的，但在中国，由于长期实行城乡二元经济结构，使得这一过程带有明显的“中国特色”，呈现出与其他国家迥然不同的“市民化路径”——农业转移人口的市民化被分割为两个阶段，即第一阶段是从农业剩余劳动力到进城农民工的职业转变，目前已实现自由转换；第二阶段是从农民工到市民的身份转换，由于政府对这一过程的社会成本分担机制尚未健全，农业转移人口市民化依然步履维艰。这是中国新型城镇化亟需解决的现实问题。

一、农业转移人口市民化的内涵

“农业”是指包括农、林、牧、渔在内的第一产业；“转移人口”是说农业人口所在地域的转移，即由农村转移到城镇，这既有就地转移，也有异地转移；而“转移人口”既包含想要从农村迁移至城镇就业居住的农业人口，也包含在农村和城镇之间流动的“两栖人”。目前，因为我们关注的重点是农业转移人口中的主力——农民工群体。他们最能体现进城农民的身份和职业，也是实实在在的农业转移人口的代表。现有的“农业转移人口”中，既有农民工群体，又包含农村非劳动年龄人口，我们探讨农业转移人口主要是：户籍在农村，但已从农村迁移到城镇或在城乡间流动的农业劳动人口——农民工个体及家庭，他们在农业转移人口中占较大比重。

“农业转移人口市民化”即指户籍由农村迁到城镇，在城镇生产、生活，成为真正的城镇居民的农业转移人口。但是，我们仅仅从户籍所在地的变动来界定农业转移人口市民化的内涵，是不全面的。由于土地价格的上升，现在不少农民工群体并不愿意“农转非”。从我们对安徽各地的调研情况来看，农业转移人口市民化的社会成本应包含个人生活成本和社会公共成本两个部分，在现有的制度框架下，农业转移人口个体不仅要承担个人成本，而且还要承担庞大的、本应由各级政府承担的社会公共成本。

2013年7月30日中国社科院城市发展与环境研究所发布的《城市蓝皮书》指出，目前中国农业转移人口市民化的人均公共成本大约需要13万元[1]，其中个人生活成本比在农村有提高，约为人均每年1.8万元，还需集中支付一笔购房成本，约为人均10.1万元。

二、农业转移人口的主体，农民工市民化的社会成本构成

农民工市民化即到城镇定居生活并获得城市相应的户籍、福利待遇以及均等化公共服务，这是需要各级城市进行各种经济政策投入、落实和个人的努力。其社会成本主要体现在公共成本（政府成本）和个人生产生活成本两部分。公共成本主要是政府为进城农民工提供的就业、教育、医疗、保险等社会保障和公共服务（产品）、基本权力保护、城市生活融入等问题的资金投入，这些满足公共需要的投入本来就应属于各级政府公共财政的目的之一。现在关于农民工市民化的公共成本有多种算法，据2006年住建部的调研结果显示：每新增一个城市人口需要增加的基础设施配套费，小城市是2万元，中等城市是3万元，大城市是6万元，特大城市是10万元。2010年国务院发展研究中心的课题组曾经对重庆、武汉、郑州和浙江省嘉兴市的市民化成本进行了重点调研，测算出：一个农民工如果成为城市市民，需要增加政府的支出约为8万元左右（以2009年不变价格计算）[2]。2013年刚刚发布的《中国发展报告2013年》则认为：中国目前的农民工市民化的公共成本在10万元左右。但这还不包括农民工个人放弃农村承包地、宅基地权益的机会成本，进城增加的生活成本等。

2013年11月15日《新京报》报道：安徽省决定在全省20个县（区）开展农村综合改革示范试点工作，并解读为安徽“农民可以买卖宅基地”，我们认为这是对文件的误读，文件中的“可以流转使用宅基地”，并非“买卖”，它是保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。总之，土地或是农业转移人口市民化后不得不考虑的未来可持续增值的最大成本。

农民的宅基地和承包地是农民唯一拥有的最有价值的资源。而在过去三十多年改革过程中，农民在土地收益分配中所占比例之小，应是城乡收入差距不断扩大的重要因素之一。针对这一问题，十八届三中全会公报提出的三点政策指向非常明确：建立和健全城乡发展的一体化体制机制；建立城乡统一的建设用地市场；赋予农民更多财产权。

三、农业转移人口市民化进程缓慢的原因

从现实来看，中国农业转移人口市民化进程非常缓慢，最主要的原因是农业转移人口市民化的成本太高。具体表现在五个方面：

一是农业转移人口与城镇居民在综合素质、价值观念、生活方式等多方面存在较大差异，融合成本高；二是农业转移人口在城镇就业不稳定，即非正规就业、临时性就业比例大，就业成本高；三是农业转移人口到城市，逐渐适应城市市民的价值观和生活方式尚需过程，时间成本高；四是农业转移人口要获得城镇居民同等的户籍、就业、教育、医疗等社会保障和公共服务有“门槛”，政策和制度成本高；五是农业转移人口的社会地位易被边缘化，真正做到“四融入”即农民工个人融入企业、家庭融入社区、子女融入学校、农民工群体融入城市生活，需要一个漫长的“过程成本”。我们从《2011年中国农民工调查监测报告》中发现：导致农业转移人口难以顺利实现市民化的最大阻碍在于其资源要素禀赋不足或社会公共成本太高，具体来看：

在个人物质成本方面，最主要的表现形式就是农业转移人口的收入和固定资产（如宅基地等）。因为，物质的占有程度是由农业转移人口的总收入和固定资产的拥有状况所决定的。当前，农业人口较低的收入水平和土地、宅基地等固定资产的流动性差及其价值的不确定性都提高了农业转移人口的物质成本。

在人力资源成本方面，一般表现为农业转移人口通过教育、培训、实践的提高过程而获得的知识、技能和聪明才智。农业人力成本的高低既影响着农业转移人口退出农村，又决定着他们进入城镇后的稳定就业和不断提高，进而也决定着他们融入城镇的生存和发展能力。当前，农业转移人口的受教育程度普遍不高，大多数人也没有能力对自身的人力资本再投资。因此，人力资本的“先天积累”和“后天教育”均不足，使得农业转移人口的自我发展能力难以得到较大提升。

在政府制度和政策成本方面，政令不畅，有政策，但落实不到位。如政府对农业转移人口的支持、投入，常常是杯水车薪、捉襟见肘。从理论上说，政府的财力投入是可以从农业转移人口在城镇建设的付出中得到的价值回报的。农业转移人口只有在进入城镇后，获得市民相应的户籍、社会保障和公共服务，农业转移人口才能在城镇更努力的工作生活。但城市户籍、就业、住房、社保等制度改革较为滞后，未能全面给予农业转移人口在城镇享有的基本生活权利、公共服务等充分保障，导致他们不能安居乐业，逐渐陷入了制度困境。

在人际关系的无形成本方面，对于农业转移人口来说，以亲缘、友缘和地缘为纽带、业余时间基本与市民之间没有任何交集的社会交往网络，很少有人参与主要由市民组成的各种文化体育活动协会、志愿者协会、社区组织等，使得农业转移人口的组织型资本较为贫乏。这是他们人际关系型个人资本的严重不足的直接表现。再加上，各级政府部门都是坐落于城市，他们制定的政策常常是侧重于或偏向于保护城镇居民利益的政策取向，这也导致了农业转移人口对城市社会人际关系方面的无形成本占有程度严重不足。

四、化解农业转移人口市民化社会成本的对策建议

推进农业转移人口市民化的根本出路在于有效化解他们在市民化进程中面临的社会成本困境。根据农业转移人口的社会公共成本的形成机制，我们把解决办法归纳为“增”、“赋”、“培”、“提”，即政府要增加农业转移人口的物质财富、赋予政策和制度的“真金白银”、社会各界要帮扶培育转移人口的人力资本、提升其社会价值。

在增加物质财富方面，首先，政府要千方百计增加农业转移人口的总收入，增加农民的财产权。城镇必须在不断完善和落实最低工资标准的同时，逐步探索制定农民工人数比重较大行业的最低工资标准，并通过建立健全工资支付监控、工资保证金等制度，着力构建农民工工资支付保障体系。其次，政府要加快推进以农村土地流转制度和农村土地征用制度为核心内容的农村土地制度改革，为农业转移人口转移固定资产提供科学合理的制度支撑。增强和确保农业转移人口在土地流转过程和土地征用过程中的主体地位，促进土地资源顺利转化为农业转移人口进城的物质资本。同时，必须坚持农业转移人口进城不能以牺牲其承包地、宅基地的权益等为代价；对于后者来说，必须在严格落实国家耕地保护制度的同时，配套使用多种补偿方式，制定合理的补偿标准，才能有效保障被征地农业转移人口的切身利益。目前的当务之急是要从土地法和土地流转政策上去落实十八届三中全会的精神，让农民在法律上真正拥有对土地的权益。

在赋予制度和政策的“真金白银”方面，只有不断深化户籍制度改革、继续健全就业制度、全面完善社会保障制度，才能保障农业转移人口在城镇工作生活时享受到城市市民的各种基本权益。第一，要落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策，这既是户籍改革的突破口，也是避免农业转移人口更多向特大城市和大城市集中的重要手段。中小城市在放宽落户条件、降低落户门槛的同时，必须着力增强产业发展、广泛吸纳就业，做到公共服务“全覆盖”，加快提升中小城市的经济承载能力和社会承载能力。第二，要全面破除中小城市户籍制度对社会福利分配的束缚，让农业转移人口能获得更多的改革“红利”。第三，要健全城市的就业制度，城镇要出台更多针对农业转移人口的就业促进政策，彻底消除就业歧视、非法招工等企业不法行为，切实保障农业转移人口的合法劳动权益。第四，要完善社会保障制度，城镇要逐步将农业转移人口纳入养老、医疗、最低生活保障和住房保障体系等社保覆盖范围。

在培育人力资本方面，对于已经进入城镇务工经商的农业转移人口，要让他们充分认识到人力资本的“后天形成”是他们生存和发展的“本钱”。这是需要政府、企业和个人三方的“共同培育”。第一，政府要宣传、引导农业转移人口，特别是新生代农民工认识到仅靠出卖体力获得收入是有限的，不可持续的，使他们逐步明白提高人力资本对于实现市民化的重要性；第二，企业必须通过培训、制定激励政策等，让农民工认识到提升职业技能对于实现市民化的重要性，当然，这也离不开政府和企业的共同努力；第三，农业转移人口也要逐渐形成人力资本投资的自觉意识，主动提升个人文化素质和职业技术知识水平，加强对企业用工需求和工作技能要求的了解，有的放矢地选择和参加岗位技能培训。对于还未进入城镇的潜在农业转移人口，则需政府在农村义务教育的水平提升和环境改善等方面努力，为农业转移人口的人力资本的“先天积累”和“后天培育”创造更好的条件。

在提升社会价值方面，第一，从农业转移人口来说，提升自身的社会价值。必须进一步转变价值观、生活方式和行为习惯，在城市工作、生活中，主动与同事、邻居沟通、交流，推动自身的社会人际交往向更高层次拓展。第二，对政府来说，应依托培训，积极帮助农业转移人口增强社交能力，可考虑通过开展社区联谊会、一对一结对帮扶活动等形式为他们提供与市民交往的平台，成立专门为他们提供服务和咨询的组织，逐渐培养他们的城市主人翁意识。第三，对市民来说，必须充分认识到农业转移人口为当地建设和发展做出的贡献和牺牲以及农业转移人口市民化的必然性和重要意义，自觉转变观念，消除偏见、排斥、不满，帮助和支持他们早日真正成为市民的一份子。

农业转移人口的市民化应是一系列财力保障和公共服务享受的实现过程，它需要政府加大政策、资金投入来推动。市民化过程中的资金困难与分担农民工市民化的社会公共成本，只能靠政府从农民工劳动创造的社会财富、农地流转与城镇土地转让收益中筹措资金。但这需要同时基于以政府为主、兼顾地方经济发展和农民工所在企业的发展为原则，才能构建以农民工所在地政府的公共财政支出为主、以中央政府转移支付为辅、农民工所在企业和农民工共同参与的社会成本分担机制。因此，从本质上说农业转移人口只有依靠政府的支持，其他社会组织参与、分担，农业转移人口才能承担起自身市民化的社会成本。总之，推进农业转移人口市民化是一项极其复杂的系统工程，既离不开来自政府、企业、市民的外生动力，也离不开来自农业转移人口自身的内生动力，四者缺一不可。

参考文献：

[1] 中国证券报，2013-07-30.

[2] 经济参考报，北京报道，news.sina.com.cn/c2013.03.30/，2013-03-04.

[责任编辑 刘娇娇]