流动商贩多中心治理模式探析

王孝妹 杨芳

导读：近年来，城管与小贩的“冲突”成为人们关注的热点问题，以政府为主体的单一主体治理模式的缺陷日益突显，构建稳定有效的多中心治理模式已成为必然的选择。只有转变政府职能，改善城管部门执法方式，构建流动商贩行业协会，发挥社区能动性，调动城市居民力量并依靠摊贩自律，构建城市流动商贩多中心治理模式，才能实现城市流动商贩之善治。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.012

流动商贩是指未经工商登记注册，无固定的经营场所，利用路边空地、广场等公共空间从事小规模商业的经营者。[1]随着我国市场经济的发展，社会贫富分化愈发严重，越来越多的失地农民、外来务工人员、城市低收入者家庭、城市失业无业人员等，由于技术与资本匮乏，纷纷加入流动商贩的大军，给城市管理带来新的挑战。特别是近年来，流动商贩与城管的“冲突”，引发了对流动商贩治理模式的反思。

一、单一主体治理模式的缺陷与多中心治理模式的提出

（一）单一主体治理模式存在的问题

长期以来，受我国“强政府—弱社会”的传统社会管理模式的制约和影响，城市管理采取的是一种高度集权的“单中心”行政管理体制，即权力高度集中，政府单方面主导公共事务。这种管理模式的特点是：政府主宰一切，社会组织是配角，公民成为被管理的对象；政府既是全权政府，又是全责政府，几乎包揽所有的社会事务，承担所有的社会责任。[2]而随着流动商贩群体的扩大，流动商贩单一主体的治理模式暴露出诸多弊端。

首先，强硬的治理模式导致城市管理人员与流动商贩群体的矛盾日益突出。城市管理部门因受到管理绩效评价的制约，对流动商贩实施“打击”与“禁止”策略。由于城管部门人员素质参差不齐，在执法过程中常见驱车浩荡而来，对集中的流动商贩进行堵截、没收摆卖的商品与工具等，小贩出于自身经济利益的受损，容易与城管执法人员发生推搡、拉扯甚至造成冲突的升级和扩大。

其次，单一主体治理模式也导致流动商贩的管理成本高，效率低下。长期的利益对峙与矛盾冲突，使得流动商贩与城市管理部门仿若“看不顺眼的冤家对头”、“你来我躲，你走我回”的城市“猫捉老鼠”游戏屡见不鲜。由于城管偏好（治理政绩）和摊贩偏好（逃避管制）之间的背离，最终的均衡是“严格管制”和“逃避管制”，进而导致的后果是城管部门管制成本的增加，管制的无效率以及大量的寻租行为。[3]城管部门作为单一的治理主体，没有来自社会民众、非营利组织、社区等的广泛支持与响应，面对反复而来的流动商贩群体往往“孤掌难鸣”。仅靠“突击式”的查处治理，只能获得“突击式”的效果，难以从根本上提高城市管理的水平及效率。

再者，管理执法缺乏监督体系，长期不规范的城管管理，使得社会舆论普遍倾向处于弱势地位的流动商贩群体，对城管部门的不满情绪日益激烈。政府的消极职能偏重阻碍了社会积极职能的施展，社会群体缺乏参与城市管理的渠道，民众参与意识淡薄，社会群体庞大的潜在资源难以得到有效发挥。流动商贩的管理无法获得居民的理解与支持，城管部门一度陷入被动、孤立局面。

（二）多中心治理模式的建构

党的十八大报告指出，要加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务的方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区的服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。流动商贩作为一个特殊的群体，能否对其有效管理，成为新形势下衡量社会管理水平的重要因素。社会管理与流动商贩治理之间有着共同的理论基础，即新公共服务、善治与多中心治理理论。[4]

“多中心治理”是指为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现可持续发展的绩效目标，由社会中的多元独立行为主体，基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、参与合作等互动关系形式，形成多样化的公共事物管理制度或组织模式。[5]根据我国新形势下流动商贩治理的现状，在充分借鉴流动商贩国际和国内治理成功经验的基础上，笔者提出，要建立以政府为主体，协同流动商贩行业协会、城管、社区、居民及流动商贩自身的“六位一体”的多中心治理模式（如图1）。

“六位一体”的多中心治理模式将建立起以政府为主体，社会多方面力量协同参与的新型流动商贩治理格局。较以往的单一主体治理模式，该模式有如下优点：

其一，改善城市管理人员与流动商贩群体的矛盾关系，使双方建立起平等合作的关系。多中心治理模式中，城管部门贯彻以人为本的服务理念，改变以往“暴力型”执法方式，以更加贴近流动商贩群体需求的人性化方式执法。城管部门不必追求整治业绩而对流动商贩进行强制驱赶，而流动商贩群体得到了生活的基本保障和相关就业培训及法规保障，缓解了生活压力，表达了利益诉求，双方矛盾得到缓解。

其二，降低政府管理成本，提高政府工作效率。在多中心治理模式体系中，除政府部门外，流动商贩行业协会、社区、城市居民及摊贩自身的力量得到广泛动员，部分流动商贩群体入驻流动商贩管理中心，另一部分则在政府、行业协会、社区居民的监督下，按照管理条例按域按时地有序进行摆卖，大大减轻了政府管理散漫无序的流动商贩群体的压力，解放了部分用于强制治理的城管人员，降低了管理成本，提高了管理效率。

其三，提高民众参与社会事务管理的意识，有利于和谐进步社会的构建。在“六位一体”的多中心治理模式中，流动商贩行业协会、社区工作人员、普通民众及流动商贩本身都成为构建稳定的治理体系中不可分割的一部分。居民不再对社会与城市事务管理“袖手旁观”，可充分发挥其管理、监督的重要作用。流动商贩群体也摆脱以往单一被管理与被强制的地位，开始担任自我管理、自我教育的新型管理主体，形成全社会齐心共治的局面。

在流动商贩多中心治理体系中，各治理主体均需要承担各自的责任。政府在该体系中处于核心地位，统领城管部门、社区、行业协会、居民及流动商贩。在构建服务型政府的背景下，政府部门需“有所为，有所不为”，改变以往大包大揽的粗放式管理模式，转变政府职能，推动法制建设，团结社会力量，建立起完善的流动商贩管理制度，更多地从具体的管理事务中跳脱出来，主要发挥规则制定、协调、监督职能。城管部门在多中心治理模式体系中，担任利益协调者、矛盾仲裁者、规则制定者、秩序维护者和管理监督者角色。流动商贩行业协会作为一支专业的力量，是链接公共资源的重要手段，为流动商贩提供职业培训与法律咨询，为其提供利益诉求平台，引导流动商贩群体自我教育、自我管理。社区和居民是流动商贩治理的基础力量。社区是流动商贩治理的大本营，因其与群众生活联系最紧密而承担流动商贩疏导中心的规划与管理的职责。公众的力量在流动商贩多中心治理模式体系中的作用不可或缺，他们既是参与者又是监督者。广泛的群众力量，可保证居民监督参与的连续性，居民-义工联动既使得闲散的人员力量得以发挥，又加深了群众参与社会建设的认识与热情。流动商贩群体改变以往单一被管理的局面，形成组织性的自我管理，遵守流动商贩管理制度，合理表达群体诉求，及时反馈管理效果。

在“六位一体”的多中心治理模式中，各治理主体相互依存，相互渗透，共同发挥效力，使得城市流动商贩的治理成为一台环环相扣的“大机器”，政府、城管、流动商贩行业协会、社区、居民及流动商贩群体都成为推动这一机器稳步运行的齿轮，使城市流动商贩治理更有效率，更富生机。

二、流动商贩多中心治理模式实现的路径

（一）转变政府职能，建设服务型政府

第一，转变服务观念，加强社会民生保障。政府需要转变管理理念，变单向的管理为双向的服务与互动，建设服务型政府；改善管理方式，对流动商贩的管理实行“以疏为主，疏堵结合”、“文明劝导”、人性化执法。承认流动商贩对于城市经济的重要贡献作用，并贯穿品牌化、集约化理念对流动商贩群体进行引导，加强城市工商部门和卫生监督部门的工作配合，将流动商贩发展为展示城市特色文化的一道“靓丽的风景线”。此外，城市流动商贩群体构成复杂，针对部分家庭困难的流动商贩，政府需加强民生保障，将其纳入到城市生活保障体系中。通过社会保障基金的给付，保障其足够维持生存所必需的最低限度的条件。并在此基础上，提供政策及就业支持，鼓励自主创业，加速引导城市流动商贩的分流。

第二，建立完善的流动商贩管理制度。首先，城市规划建设部门要对城市进行合理规划，分时分区对流动商贩进行引导。根据居民生活需要、道路安全、城市容貌等因素划分严禁摆卖、适度放松、鼓励经营等管理重点层次分明的管理区域。同时在经营时间上充分尊重各管理辖区内居民生活和工作习惯，如每日经营时间规定为早上9点至11点、下午3点至9点等，以不扰民为原则，各区可灵活制定。其次，可设立流动商贩疏导中心和流动商贩服务中心引导流动商贩入室经营。服务中心设立专职工作人员，由政府专项资金给付报酬，负责辖区内流动商贩的登记注册、政策咨询及档案管理，并建立准入、退出和奖惩考核机制，维护疏导区内的卫生、消防安全，建立良好的运营秩序。

（二）链接公共资源，建立流动商贩行业协会

流动商贩的治理，单靠任何一方的利益组织均不能达到良好的效果，因此，必须寻找到一个桥梁或纽带，整合社会公共资源，最大程度地发挥有限性资源的潜力，专业性的流动商贩行业协会即为最好的选择。其非营利性和非政府性的特征将提升其与企业和政府的区别辨识度，并可以从繁琐的追逐市场效益与操纵政权力量中跳脱出来，以行业价值中立的立场公正地参与社会事务。同时，流动商贩行业协会的互益性特征又促使其通过提供竞争性的公共物品使大多数社会成员获益。

首先，城市各区和各街道可根据实际财政预算、辖区内流动商贩规模等以公开招标的方式购买非营利组织的服务。此种由政府购买服务的模式可大大减轻政府部门城市管理的压力，将城管部门的精力从与流动商贩对峙的具体细微事务中解脱出来。同时，社会团体（包括中介机构）等非政府组织出面，便于把大量分散的流动小摊贩组织起来，引导他们走向自我教育、自我管理，能及时沟通和协调政府、社区、市民与摊贩之间的关系，寻求摊贩利益、市民需求和城市秩序之间的平衡。[6]流动商贩行业协会作为个体流动商贩的利益代表者，肩负与城市其他利益群体之间的谈判、沟通，以一种专业化、团体化、凝聚化的形象将流动商贩这一群体重新展现在大众面前。

其次，流动商贩行业协会承担着将辖区内零落的流动商贩组织起来的重要使命，“流动商贩不流动”，将成为行业协会对社会的承诺。1.协会与城管、街道、居民共同商讨制定行业规则，并公布流动商贩行业协会管理办法，尽量做到将辖区内每一户商贩都纳入到行业协会的支持管理系统中来。2.协会为流动商贩提供行业培训与法律咨询，并免费提供场所、服务人员对流动商贩进行定期培训，提升流动商贩集体素质。3.协会为流动商贩建立诚信档案系统，定期对辖区内流动商贩的卫生状况、服务态度、服务质量等进行检查登记，年终时核查并公布优秀商贩，同时惩罚在考核中不合格的商贩。4.流动商贩行业协会作为非营利组织，主要通过志愿者和社会捐赠获取社会资源。协会可根据服务开展现状，吸引辖区内或周边企业资本，进行公开社会募捐。所筹集资金将用于流动商贩弱势群体的补助和鼓励、奖励诚信商贩。5.流动商贩行业协会将成为商贩们利益诉求的平台，建立利益诉求直通车，及时对商贩的需求进行解答与反馈。总之，流动商贩行业协会将成为维护流动商贩权益的重要渠道，也成为流动商贩自我管理的重要载体。

（三）发挥社区力量，推进社区民主自治

随着我国城市化进程的加速，城市社区的发展也越来越引人注目。然而不可否认的是，我国诸多城市在基层社区管理方面还存在着不完善之处。在城市流动商贩管理中，社区需要更加独立地发挥居民自治作用，依靠社区居民的积极参与，通过多种途径为居民提供公共产品，满足居民的基本需求，从而为居民的社区生活营造一个安全舒适的环境，使社区生活得以正常运行。[7]

社区承担着该辖区内流动商贩疏导区的选址、规划，以及流动商贩服务中心的人员安排、日常管理等工作，要与流动商贩行业协会、城管部门、居民共同商讨、决定流动商贩疏导区的所在地址，充分利用其对辖区内各地段人流、居民的生活习惯、消费层次等的熟悉度，选择制定居民、小贩、街道三方均受益的合理规划。社区还要参与流动商贩行业协会的监督、管理，与其合作共同制定协会运作的程序规则。同时，社区担任着流动商贩服务中心的日常管理工作，由社区派出专职工作人员负责提供流动摊贩的登记、注册和档案管理及咨询问答服务。专职人员的报酬由政府拨款，并聘请专职清洁人员，负责流动商贩疏导区的清洁卫生等。另外，社区是教育宣传的重要基地，在辖区内可通过讲座或张贴海报的形式鼓励流动商贩进驻疏导区，提升流动商贩的卫生服务意识，宣传流动商贩正面形象，加强社区居民对流动商贩的合理认识，并通过公开批评的方式将违法违纪的摊贩行为广而告之，奖惩并行，促进营造社区流动商贩守法守纪经营。

（四）明确执法规范，建立文明执法队伍

首先，城管部门执法人员需改善执法方式，人性化执法成为时代的需求。受到管理绩效评价的制约，以往城管对流动商贩的管理十分严格，“以罚代管”、“粗暴执法”屡见不鲜；执法部门多采取运动式的，整风式的，突击式的管理模式，不规范的管理甚至成为个别城管队伍谋取私利的一种手段，从而导致“日常工作突击做，突击工作经常做”。[8]低效率的管理方式对围观群众产生了极其消极的影响。因此，想要重新赢回市民的支持，在执法过程中必须贯彻新理念。城管部门自身首先需加强整治城管队伍，坚决批评、处罚一部分粗暴执法的队员，定期开展宣传教育活动，提高整个城管队伍人员的素质。其次，还需要定期通过网络、报纸等媒体方式或者通过社区宣传，将近期整治和服务管理成果展现在公众面前，使得执法过程透明化。同时，在执法过程中，严厉禁止掀摊子、打骂商贩、无故没收工具和开具罚款单等行为，通过温和有理的劝说，劝导不遵守城市管理条例的流动商贩，将人性化理念渗透到执法过程的方方面面。

同时，城管部门要一改往日对流动商贩直接管理的大包大办角色，成为管理过程中的利益协调者、矛盾仲裁者。在城市各区开展的流动商贩疏导中心，城管部门担任规则制定者、秩序维护者、管理监督者角色。一是与流动商贩行业协会和社区共同商讨决定流动商贩疏导中心的准入、审核及退出等具体管理细则，简化手续流程，发放执业证照等。二是担任疏导区的引导与秩序维护，定期和不定期对疏导区商贩的卫生安全状况进行登记检查，打击欺行霸市行为，负责摊贩之间、摊贩与居民之间的矛盾仲裁，而流动商贩的日常维护与管理可与流动商贩行业协会和社区商讨，可由居民义工和学生志愿者协助开展。三是及时反馈行业协会的评估结果和社区的意见建议，查询流动商贩诚信系统记录，及时惩处与鼓励流动商贩，做到“公正透明、及时反馈、奖惩分明”。

（五）发动居民参与，建立居民-义工联动模式

城市居民既是城市管理的重要受益者，也是重要的参与者。对流动商贩的治理，居民有着最直接的发言权。首先，必须充分发挥居民监督、参与和评价作用。由于信息不对称，长期以来，居民获取城市流动商贩的管理信息多见诸于报纸、电视和网络媒体等，而此类大众媒体出于利益角度，多以争执事件搏人眼球。居民也在这些舆论的引导下，较易偏向流动商贩群体。因此，城市管理部门首先需向居民澄清，并公开流动商贩管理政策条例及管理手段、处罚依据等，并引导居民进入城市管理监督及评价系统，对城管部门的管理进行公开监督，提出合理化建议或意见，督促城市管理者改良方式，优化效果。

其次，培养居民义工，建立居民-义工联动模式，其中，离退休群体和青年学生群体是居民义工的主力军。离退休群体多有丰富的管理和人际交往经验，有社区参与的热情与能力，有大量空闲时间，多可以发展成为社区居民领袖。青年学生群体或因学校志愿服务需要，或出于实现自身价值需要，多有参与义工的想法。因此，社区需合理组织好居民领袖，帮助其建立义工队伍，由流动商贩行业协会进行联合管理。居民义工可参与流动商贩疏导中心日常巡逻、监管，评估流动商贩的卫生、服务状况，对流动商贩行业协会和城市管理部门的服务效果进行评价，整合社区居民需求，反映流动商贩的利益诉求。市民可以自由参与流动商贩平时经营活动的信息反馈，即对流动商贩经营是否满意或对社区管理是否满意以及对流动商贩对社区居住环境的不良影响等向行业协会、社区居委会、城管、政府直接反映。[9]

（六）加强商贩自律，共同维护城市管理成果

在对流动商贩的治理过程中，广大流动商贩群体的参与度与配合度成为决定城市管理效果的重要因素。流动商贩群体在与城市管理部门的利益对峙中，经常承受着工具被收走、被处罚款、生活无法维系等风险，且无固定摊位，多需经受风吹雨淋，经营状况较为恶劣，因此，他们大多渴求有租金便宜、固定、无风险且人流量较多的摊位来保证其经营贩卖。若城市管理部门改善治理方式与手段，积极建立流动商贩疏导中心，引导商贩入室经营，有效满足流动商贩的利益需求，则他们无疑将成为政策最有利的推动者。

同时，如何更好地共享城市管理成果，也对摊贩自身提出了要求。首先，流动商贩自身需加强行业自律，不经营不达标食品，不贩卖质量残次之物，不在规定时间、规定区域以外经营，不违反城市管理条例等。主动申请注册，加入流动商贩疏导中心，并自觉维护环境卫生，不扰民。同时，接受流动商贩行业协会的管理，加入诚信系统，接受居民、城管、社区和行业协会的评估与监督。流动商贩相互之间也应积极发挥监督作用，不包庇，主动举报违反规范的其他商贩。对于城市管理过程中的某些弊端，以及自身利益诉求，也应主动向社区、行业协会和管理部门反映，获取帮助。其次，流动商贩也是城市形象的“代言人”，改善经营质量和水平，与城市居民和城管人员和谐相处，一言一行都将成为展示城市形象的“名片”。

说明：

本文系教育部人文社科研究规划青年项目《政策工具视角下流动商贩治理模式转型研究——基于广州的实证分析》（12YJC840049）和2012年广东省大学生创新实验项目的阶段性成果。

参考文献：

[1]李建伟.从小商贩的合法化途径看我国商个人体系的建构[J].中国政法大学学报，2009（6）.

[2]张国平，章灿钢.城市流动摊贩管理：治理模式的转型与实现条件[J].晋阳学刊，2008（5）.

[3]王洛忠，等.城市街头摊贩：非正规就业与公共政策回应[J].新视野，2006（2）.

[4]谢治菊.关于流动商贩的治理[J].城市问题，2011（11）.

[5]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海：三联书店上海分店，2000.69.

[6]张国平，章灿钢.城市流动摊贩管理：治理模式的转型与实现条件[J].晋阳学刊，2008 （5）.

[7]江立华.社区工作[M].武汉：华中科技大学出版社，2009.

[8]李渊.服务型政府背景下的城市流动商贩管理长效机制研究[D].广西民族大学管理学院，2011（5）.

[9]石磊，陈伟，等.六位一体：流动商贩治理的公共服务模式研究[J].企业家天地，2010（4）.

责任编辑：王 缙