新型城镇化背景下后发型社区的“发展陷阱”及其破解路径

郑永君+张大维

导读：新型城镇化进程中，不仅城乡之间社区二元分化，城市内部也产生社区二元分层，形成社区公共产品的非均衡供给。非均衡的公共产品供给约束着后发型社区的发展，导致了基于“破窗效应”逻辑造成的社区环境恶化、基于“公地悲剧”逻辑造成的社区空间紧张。通过对后发型社区桂林市花园社区的考察，发现其城市分化中处于不利地位社区的公共产品供给问题及其治理状况不容乐观。研究表明，只有形成基层政府、社区居委会、社区组织与社区居民的多元治理，才能促进城市内部一体化发展，推进新型城镇化的实现。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.005

一、问题缘起：新型城镇化进程中的城市社区分化

城镇化是推进我国现代化发展的重要内容和必由路径。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”[1]城镇化的推进需要调节城乡之间、区域之间、先发与后发之间的利益关系，反映和协调各方面各层次利益诉求。因此，新型城镇化的实现需要社会管理的创新。十八大报告提出：“加强和创新社会管理，增强城乡社区服务功能，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”[2]在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中又认为：“创新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力。”[3]这显然是将社区和社会组织进一步明确为创新社会治理体制的重要主体和载体。

推进新型城镇化是优化城乡发展一体化体制机制的重要组成部分。城乡二元结构是制约城乡一体化发展的主要障碍，但城乡二元结构不仅仅只体现在城市和乡村两个主体之间，在城市内部同样存在着这种不平等的二元分割结构。新型城镇化进程中的现实状况是：城市扩张，“城市包围农村”，形成了城中村；农村人口流入城市成为农民工；外地人口流入形成外地人。这种本地人与外地人、城市市民与外来务工人员、城市社区和城中村社区的区别就形成了不平等的分割结构。这些二元分割结构是城乡二元结构在城市内部的延伸，是城乡二元结构的城市版本。不平等的二元分割结构形成了不平等的发展现状，不平等的发展现状又进一步限制其未来的发展，形成一种恶性循环。

因此，国家倡导和践行的一体化与均等化发展策略，不仅需要体现在推进城乡发展一体化和城乡基本公共服务均等化方面，以着力改善城乡关系，还需要体现在推进城市内部发展的一体化和社区基本公共服务均等化方面，以统筹城市整体性发展。这有助于为先发型社区和后发型社区提供平等的发展机会，改善城镇化过程中面临的非均衡发展问题，真正推进新型城镇化的实现。

对城市中的社区而言，公共产品供给是其功能和目标实现的基础性保障。社区公共产品供给是社区发展的体现，同时也是社区发展的动力。基于上述城镇化过程中面临城市内部非均衡发展的问题，以社区公共产品供给为切入点，本文关注不同城镇化阶段形成的不同性质的社区之间的分割，以及这种分割形成的不均衡发展的机制及其后果，以桂林市花园社区的观察为例，研究这一后发型社区公共产品供给的问题及其治理，进而探寻实现新型城镇化的策略与路径。

二、理论基础：社区公共产品供给

经济学根据消费的竞争性和排他性来定义公共产品，认为同时具有非竞争性和非排他性的经济产品就是公共产品，同时具有竞争性和排他性的经济产品就是私人物品。[4]上述是对纯公共物品的定义，在现实生活中难以找到，大量存在的是具有其中一个特性的准公共物品。奥斯特罗姆从与私人物品的差异对准公共产品进行了分类：一是具有非竞争性却具有排他性的公共产品，称之为俱乐部产品；一是具有非排他性却具有竞争性的公共产品，称之为公共池塘资源。[5]参见表1。

广义的公共产品包括政府通过微观参与所提供的生产性、福利性基础设施，实现社会工作和宏观调控目标的公共政策，推动社会经济发展和改革攻坚的各项制度安排，有利于科学社会文化发展的精神产品等。[6]而社区公共产品则是指在社区这么一个地域范围内，和社区居民日常生活息息相关的公共产品，也就是居民在社区生活中所需公共产品的总和。

社区公共产品供给是指社区公共产品的供应、生产、消费的整个过程，是供应者、生产者和消费者这三个参与主体的分离、联结、合作、生产的过程。社区公共产品供应是一系列集体选择行为的总称，即“对服务活动的授权、资助、获得和监督”。[7]社区公共产品生产是指制造某一种产品或提供某种服务，是公共物品或服务得以成为存在物的过程，是将资源投入转换为价值产出的技术过程。[8]社区公共产品消费是指社区居民使用公共物品、享受公共服务的过程。

非均衡的社区公共产品供给是指在城市内部，由于地域区位、资源禀赋、人群构成等社区内部因素和城市发展、区域规划、制度约束等社区外部因素的共同制约和影响，使得不同社区的公共产品供给出现差异性和不平衡。虽然多主体供给社区公共产品成为趋势，并为学术界所倡导，[9]但是当前的现实状况仍然是政府成为社区公共产品供给的主要承担者，尤其是在基础性社区公共产品的供给中。社区公共产品的供给存在人群偏好和区域差异，但这不能成为社区公共产品非均衡供给的解释。这种差异只有在满足基本公共产品的供给之后才会出现。因此，非均衡的社区公共产品供给实质上是基础性社区公共产品供给的不平衡，这种现象的出现很大程度上是政府责任的缺位，以及结构性的制度约束。

三、案例分析：非均衡的社区公共产品供给及其问题

为深入剖析理论假设，我们以后发型社区——桂林市花园社区公共产品供给现状与问题为例进行了调查研究。在资料收集时，主要采取参与观察、走访体验以及相关政策文件搜集等。同时，研究过程中还收集查阅了大量文献资料。

（一）非均衡的社区公共产品供给现状

1.花园社区的建设背景及其禀赋

花园社区位于桂林市非中心城区，紧邻桂林市某高校，同时漓江的一条小支流穿流而过。上世纪90年代之前该区域为城郊，随着桂林市城市的扩张，逐渐“城市包围农村”，2000年左右形成了城中村，并改村为社区。截止到目前，社区居民除9人外其余全部为桂林市城市户口。花园社区是典型的“城中村社区”，是桂林市的后发型社区。参见图1。

在城镇化的过程中，社区居民依托于原有的宅基地和耕地，大量进行房屋的修建。同时本地社区居民脱离农业生产，依靠城市务工和房屋出租为生计。由于社区位于高校后门外，因此社区更多地是发展服务业，包括大量的小吃店、水果店、小超市、小餐馆、美发店、小旅馆、网吧等。构成社区的人员包括三类：一是原住民，他们也是社区房产的所有者；二是租住社区房屋的进城务工人员；三是租住社区房屋的大学生。出租房屋的类型多为小单间，条件简陋，但相比桂林市内其他区域，房租较为便宜。

2.花园社区的公共产品供给现状

社区公共产品指社区居民生活所需公共产品的总和。通过理论回顾和经验总结，我们将社区公共产品分为两大类：社区公共物品和社区公共服务。社区公共物品是指社区居民生活中需要的物理性的公共产品，包括社区公共设施及其保养维护。具体如下：自来水供应、下水道设置、电力供应、天然气供应、通讯网络、社区照明、社区道路建设、社区绿化、社区清洁和垃圾清理、社区健身活动设施等。社区公共服务是指社区居民生活中需要的服务性的公共产品，具体包括：公共交通服务、社区公共安全、社区医疗卫生、社区未成年人服务、社区老年人服务、邻里交流平台、流动人口管理等。

在社区公共产品供给的过程中，包含着生产、供应和消费三个环节，具体体现为生产者、供应者和消费者之间的互动。社区公共产品消费者的作用是向供应者传递需求和利益表达，同时反馈以往公共成品供给的成效。社区公共产品的供应者的作用是根据消费者的需要，选择生产者进行公共产品的生产，同时对其进行绩效评估与监督。社区公共产品的生产者的主要作用是提供和生产公共产品，包括物理性的公共物品和非物理性的公共服务。

根据上述三者的关系互动及其功能，我们认为理想中的社区公共产品供给模式如下：社区公共产品的供应者主要由基层政府、社区居委会等组织承担。基层政府和社区居委会是具有国家性质的组织，有其影响力、公信力和行政效力，能够承担授权、选择、监督等功能。社区公共产品的生产者则能够由政府组织、居民自治组织、社区社会组织、志愿组织、企业组织、社区居民群体和个人等多元化组织和机构来承担。扮演社区公共产品生产者角色的组织和机构越多越好，这样才能提供充足的、多元的社区公共产品，才能满足社区居民日益增长的和差异化的公共产品需求。社区公共产品的消费者即是社区中居住的居民，既包括社区中的原住民，也包括租住在社区中的流动人口。

在花园社区中，公共产品供给状况如下：

花园社区中没有自来水供应，而是由原住村民直接钻井抽取地下水。抽取的地下水水质较硬，含有较多的矿物质，根本不能饮用，使得大多数的社区租住居民不得不买桶装水度日，这无疑增加了生活成本。但是对于社区原住民，他们是房东，抽取地下水的成本低于使用自来水，因此他们反而不希望自来水供应。花园社区中有下水道，但是布置不完善，主干道的下水道破损，一些下水道出口直接设到横穿社区的漓江支流之中。社区中没有天然气管道，社区居民做饭要么使用电，要么使用罐装煤气。社区公共照明缺失，主干道两旁都没有路灯，夜晚较黑暗。社区道路建设差，道路狭窄、不平整且破损严重，没有人行道和非机动车道。社区基本没有绿化和健身活动设施。社区中有环卫工人进行清理，但是缺少公共垃圾桶，这既不利于环境清洁，又加重了环卫工人负担。除此之外，社区电力供应、通讯网络覆盖等社区公共物品都是具备的。

花园社区中的社区公共服务供给相较于公共物品供给状况更为严峻。社区之中有公共交通服务，但没有专门公交站台。社区公共安全和流动人口管理更多的是纳入到治安管理的范畴之中，社区层面上的相关服务是没有的。社区医疗卫生、社区未成年人服务、社区老年人服务以及邻里交流平台等在花园社区中都是缺失的，仅有营利性的药店和私人幼儿园。花园社区公共产品供给具体状况如表2。

花园社区公共产品供给状况总结起来就是社区基础性公共产品供给部分缺失、社区发展性公共产品供给完全缺乏。花园社区低水平、低层次的公共产品供给与现阶段桂林市城市发展水平不相匹配，同时与桂林市其他社区相比较也存在着较大的差距。花园社区公共产品供给是非均衡的。

（二）非均衡的社区公共产品供给的问题

花园社区的非均衡公共产品供给状况一方面给社区居民的日常生活带来了困难，另一方面给社区环境和社区发展产生消极的影响。主要包括社区环境的恶化和社区空间的紧张两个方面。

1.破窗效应：社区环境恶化

政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳依据美国心理学家詹巴斗的汽车实验提出了破窗效应（broken windows theory），该理论认为：如果有人打坏了一个建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时的维修，别人就可能受到某种暗示性的纵容去打烂更多的窗户玻璃。久而久之，这些破窗户就给人造成一种无序的感觉。结果这种公众麻木不仁的氛围进而导致会社会失范，如秩序的混乱和矛盾的激化。[10]

破窗效应实质上是不良的社会环境对生活在其中的人造成的不良影响。在花园社区中，非均衡的社区公共产品供给使得社区环境较差，包括物理环境破旧、社会环境恶化和邻里互动缺失。具体体现为自来水供应缺失、下水道破损、公共照明缺乏、道路狭窄不平且破损严重、没有人行道和非机动车道、缺乏社区绿化、缺乏公共卫生设施、缺乏社区娱乐健身活动设施等。物理环境破旧与公共服务设施的缺乏使得花园社区呈现出不良的社会环境，而不良的社会环境又使得居民的互动交往逐渐减少、更加缺乏。

在由于非均衡的社区公共产品供给形成的不良社区环境中，破窗效应在该社区已发挥其效力并作用到生活在其中的社区居民身上。花园社区由于道路破损、缺乏公共卫生设施，使得社区居民的生活垃圾没有固定的倾倒场所；而下水道的破损和缺乏，又使得生产、生活用水无处排放。这使得花园社区环境恶化，这种恶化的环境进一步作用于社区居民身上，引发更多人乱倒垃圾、乱排废水，形成恶性循环。据实地观察，花园社区中道路上经常可以看到乱丢的垃圾。花园社区中有6家美发店，其中有3家美发店直接将污水排到街道上。同时，社区内部由于下水道的缺乏而经常污水横流。社区中还有一小型养猪场，养猪场的废水直接排放到横穿社区的漓江支流中。

非均衡的社区公共产品供给使得花园社区基础较差、环境恶劣，形成了破窗效应的发生环境，进而陷入社区环境不断恶化的循环之中。

2.公地悲剧：社区空间紧张

公地悲剧（tragedy of the commons）是一种涉及个人利益与公共利益对资源分配有所冲突的社会陷阱。这一理论认为有限的资源注定因自由取用和不受限的要求而被过度剥削。这种情况的发生源自于每一个个体都企求扩大自身可使用的资源，然而资源耗损的代价却转嫁于所有可使用资源的人们。[11]每个个体利益的最大化加起来却并非是公共利益的最大化，或者说个体在追求利益最大化的过程中损害了公共利益，所受的损失由每一个个体承担，因此个体利益的最大化也永远无法实现。

奥尔森在研究集体行动时提出“搭便车理论”。[12]搭便车理论实质就是对公共物品的分配问题的研究。奥尔森搭便车理论的中心论点是公共物品一旦存在，每个社会成员不管是否对这一物品的产生做出过贡献，都能享受这一物品所带来的好处。当一群理性的人聚在一起为生产公共物品奋斗时，其中的每一个人都可能想让别人去为达到该目标而努力，而自己却坐享其成，[13]这样就产生了搭便车现象。群体规模的大小是搭便车现象是否发生的重要条件。在大群体中，利益更为分化，且具有匿名性，同时组织成本和监督成本都更大，因此容易产生搭便车行为；在小群体中，利益内聚，组织成本和监督成本小，因此不容易产生搭便车行为。搭便车现象是某种事情产生了正外部性，即某个经济行为个体的活动使他人或社会收益，而受益者无需花费代价。公地悲剧则是某种事情产生的负外部性，即某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。[14]

在花园社区中，公地悲剧的产生源自于不均衡的社区公共产品供给，这使得社区空间配置不合理，同时社区服务监管不到位。公地悲剧表现为社区居民，尤其是主干道上的社区居民对公共空间的侵占而导致的社区空间的紧张。通过观察发现，花园社区中由于缺乏统一的规划和正规的建设，这使得社区房屋、街道、道路的设置不尽合理。社区中商埠占道经营现象严重，一部分跳蚤水果摊占据道路两边，一部分固定商户甚至把柜台和摊位部分完全伸到道路之中。此外，还表现为社区居民对汽车、电动车、自行车等交通工具的乱放，使得本已狭窄拥挤的道路更为拥堵，主干道堵车现象时有发生。个体的方便带来的是大家的困扰。在花园社区中还存在对公共空间的占有现象，包括胡搭乱建房屋和私拉乱接电线等。

社区公共产品非均衡供给使得花园社区这种后发展的社区并没有形成后发优势，反而处于一种无规划、无建设的自为状态，产生由于社区个体侵占公共空间而造成社区空间紧张的公地悲剧。

四、破解路径：社区公共产品多元供给与治理

新型城镇化进程中，城市内部产生社区之间的二元分割，形成社区公共产品的非均衡供给，同时非均衡的公共产品供给约束着“城中村社区”这类后发型社区的发展。如何打破这种城市社区发展的不均衡，实现城市的整体性发展，进而推进新型城镇化的实现呢？对社区公共产品供给的治理是我们解决问题的出发点。

在社区公共产品供给的生产、供应、消费过程中，主要包括基层政府、社区居委会、社区组织和社区居民等四类主体，他们都是作为社区公共产品供给中的利益相关者。在社区中，治理主体具有多元性，包含各种利益关系者；同时利益主体还具有平等性，强调各种利益相关者均是平等的参与者，不存在领导者与被领导者之间、管理者与被管理者之间的明确界限。[15]同时，在社区公共产品供给与治理中，需要以公平作为价值取向，效率作为工具性取向。[16]一方面通过补足弱者实现公平理念，一方面合理高效配置资源实现效率。城市社区中，各个利益主体及其互动网络共同构成社区系统的基础。在社区场域内部，主体的责任界限是模糊的，权力来自于相互依赖与互动。在社区公共产品供给的治理中，明确权利与责任、厘清主体关系、区分供给与生产是重要的路径。

（一）基层政府：增强均衡性社区公共产品供给

先发区域的社区发展遵循“先导式发展”路径，即社区基于自身优势，并不断强化优势。而类似“城中村社区”的后发型社区是否能够通过模仿、学习、风险规避等策略形成后发优势呢？在城镇化进程中，后发型社区的形成包括着时间和空间两方面的差距、时间上的滞后和空间上的边缘。带来的后果是发展资源的不均衡配置和制度壁垒的约束，具体体现为社区公共产品的非均衡供给。在基础性社区公共产品供给缺乏的背景下，“脆弱性”才是后发型社区的特征，难以形成后发优势，反而造成后发劣势。

后发型社区中的市场与社会都处于较为贫弱阶段，我们更应强调国家的作用。在社区中体现为强调基层政府的作用，通过增强均衡性社区公共产品的供给，实现“反脆弱性发展”。[17]均衡性公共产品，是指国家以设定权利义务关系或提供行政给付的方式，为经济落后地区和社会弱势群体提供的，旨在降低经济和社会差别的各种公共产品的总称，其实质就是在资源分配时通过社会政策有目的地向弱势群体、落后地区倾斜，[18]政府更多的是一个公共产品的生产者。均衡性公共产品的出现就是为了消除公共产品供给中的不均衡，通过制定相关制度安排公共产品的配置使公平正义得到有效体现，最大限度地满足不同社会成员的利益诉求，协调好不同社会主体之间的关系，提升社会整体的满足感。[19]基层政府通过增强均衡性社区公共产品的供给，强化公共设施建设，改善社区基础条件，有助于补足后发型社区的发展差距，实现社区的有效治理。

（二）社区居委会：注重需求传递、监督和自治

社区居委会在法律上是基层群众性自治组织，在实际运作中又是作为国家政权在基层的一种延伸，因此社区居委会兼具半行政性和自治性。在社区公共产品供给与治理中，社区居委会基于其双重性质，应该承担双重责任。

基于其半行政性，应该强调社区居委会在社区公共产品生产和供应的需求传递作用和意愿反馈作用，同时它是居民的代表，具有权威性，应该更多承担社区公共产品供给的监督、评估等作用。基于社区居委会的自治性，应强化对于社区公共事务的自治，组织社区居民的公共参与，转变社区居民的落后观念，营造良好的社区氛围。

（三）社会组织：强化社区公共产品的生产供应

社区居委会是法定的社区社会组织，除此之外，其它社会组织和企业也是社区发展的重要组成部分。社区社会组织是社区或社区居民自发成立的在社区内开展活动，为社区居民提供服务的组织。社区社会组织具有自发性、非营利性和志愿性。社区社会组织对于强化社区公共服务、满足居民的需要具有重要的作用，如社区志愿组织可提供志愿服务，社区兴趣协会可提供娱乐服务。由于社区社会组织可为社区提供无偿的社区公共产品，因此，培育和发展社区社会组织就能强化社区公共产品的生产供应。

（四）社区居民：转变观念积极参与自主治理

社区居民在社区公共产品供给中不仅作为一个消费者，同时他也扮演着生产者、监督者等角色。在社区公共产品的供给过程中，社区居民需要转变落后观念，学习先进观念，从社区整体发展的层面上来考虑问题，注重公共利益的实现而不是个人利益。同时社区居民还需要积极参与到社区公共事务之中，作为一个社区的主人翁而不是旁观者，树立主体意识。最重要的是社区居民要在社区中实施积极的自主治理。在社区公共产品的供给中自订规章并相互监督，形成一套自组织的制度供给模式。通过积极的交流互动，建立良好的邻里关系，累积社区社会资本，最终在社区建立信任机制、互惠机制和声誉机制，以形成有效的监督。[20]

五、基本结论

新型城镇化进程中，基于城乡二元结构生产出城市内部的二元分化。这种二元分割体在现实中表现为城市社区的分化，即发达区域的先发型社区和城中村社区、城乡接合部社区等后发型社区的差距。后发型社区由于地域区位、资源禀赋、人群构成等社区内部因素和城市发展、区域规划、制度约束等社区外部因素的共同制约和影响，并不能形成后发优势，反而成为劣势。这种劣势体现为基础性社区公共产品供给的缺乏，即社区公共成品的非均衡供给。不均衡的社区公共产品供给约束着后发型社区的发展，造成社区环境的恶化和社区空间的紧张。这种后发型社区的“发展陷阱”，可通过多元治理的路径得以破解。首先，强调政府的作用，基层政府利用政策倾斜，增强均衡性社区公共产品的供给。第二，社区居委会既要做到对公共产品的需求传递和监督检查，同时还要做好对社区公共事务的自主治理。第三，社会组织强化社区公共产品的生产供应。第四，社区居民转变观念，积极参与社区公共事务，树立主体意识，积极地参与自主治理。

说明：

本文受下列基金资助：华中师范大学教学研究项目“校办社工机构协同社会工作人才培养模式创新研究”（201309）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“和谐社会与社会转型——以新型现代性和实践结构的视野”（10JJD840003）；中国博士后科学基金特别资助项目“脆弱性与可持续生计视域下武陵山片区社区贫困治理研究”（2012T50655）。

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责任编辑：张 炜