我国新型城镇化建设的效率驱动与创新路径

顾建发

编者按：

本期特别策划的主题是“经济承载力视角下的城镇规划与提振路径”，约请了7位专家进行由宏观至微观的前沿性探讨。这些探讨集中分析论述了我国当下新型城镇化的战略意义，并就我国新型城镇化建设的效率驱动、政府职能、“发展陷阱”、运行困境及如何有序引导生育国策等问题提供了积极多元的理性思考，重点聚焦集约用地、绿色低碳视野下的新型城镇化发展道路中人的城镇化问题。

导读：新型城镇化是“新四化”中最为重要的组成部分，它不仅扮演着承上启下的角色，而且对中国社会经济发展产生重大影响，因此城镇化建设的效率驱动与创新路径对于我国当前的新型城镇化具有重要的战略意义。新型城镇化的最大问题在于户籍制度和土地制度的改革，是要把符合落户条件的农业转移人口逐步转化为城市居民作为重点，全部放开县城以下中小城市户籍限制。积极创造条件放开中等以上城市户籍限制，同步解决进城务工人员的就业、安居、子女入学、社会保障等问题。

新型城镇化是中国特色社会主义的战略选择。中国的城镇化不仅是中国经济增长的新动力，而且也是世界级的大事。正如诺贝尔奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨所说，中国的城镇化和美国的高科技将成为影响人类21世纪发展的大事。

在中国经济发展的“三驾马车”中，过去一直依赖投资拉动和外贸出口，如今这种经济发展模式遇到瓶颈，唯有通过启动内需来破解经济发展难题。中国有13多亿人口，可以说是世界上最大的消费市场之一，“新型城镇化”承载着“最大内需所在和结构调整的重要依托”。[1]因此，新型城镇化是中国特色社会主义的必然选择。中国经济的高速增长，基本上是以城镇化为最大特征。从1978年到2011年，中国经济规模的复合增长率近10%，同期城镇化率由17.9%升至51.3%。应该说，城镇化与经济高速发展之间互为因果。[2]

从世界上看，已经实现现代化的高收入国家都是工业化国家，城镇化率很高，发达国家城市化率一般已接近或高于80%。同时农业现代化也达到相当水平，因此，现代化的过程必然也是工业化、城镇化的过程。即使与其他新兴市场国家相比，我国的城镇化率也明显偏低。人均收入与我国相近的马来西亚、菲律宾等周边国家，城镇化率也在60%以上。而根据国际经验，城镇化率达到70%才会稳定下来。[3]这意味着，从横向比较和经验规律的角度看，中国城镇化的空间依然非常广阔。

改革开放以来，我国城镇化进程快速发展，城镇化率从1990年的26.41%快速上升到2012年52.7%，年均提高1.2个百分点。未来10年，我国仍将处于城镇化快速发展阶段。预计到2015年，我国城镇化率将达到55%；到2020年，城镇化率将达到60%左右，总体上将达到中等发达国家水平（根据发达国家的城镇化经验，城镇化率在30%～70%期间是加速城镇化的时期，发达国家的城镇化率在80%左右）。这样，每年将有1500多万农村人口向城镇转移，按较低口径，农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，每年能够增加1.5万亿元的投资需求。如此规模庞大的城镇化进程，没有现成模板可以参照，必须结合中国现实国情逐步实现。城镇化建设做好了，不仅能够创造巨大的内需，还能进一步缩小城乡差距，化解社会矛盾。[4]很明显，新型城镇化不仅在“新四化”中，扮演着承上启下的角色，对中国社会经济发展也将产生重大影响。

一、新型城镇化建设的上海实践与效率驱动

在全国进行城镇化建设过程中，上海的新型城镇化建设具有特别的意义，其多元化的城镇建设格局的积极探索，有效地规避了特大城市的土地集中控制，保护了城市丰富的环境风貌与功能特色。

（一）上海城镇化建设的发展历程与调控衔接

1.重点发展卫星城。1956～1967年，上海城镇体系建设的重点是发展卫星城。为适应工业和城市发展的需要，上海制定了《上海市1956年～1967年近期城市规划草图》和《上海市1958年城市建设初步规划总图》，提出在市区周围建立卫星城、疏解市区工业企业和人口的设想，并编制了闵行、吴泾、安亭、嘉定、松江5个卫星城的具体规划，为上海改造旧市区和发展卫星城提供了发展方向。

2.确立四级城镇体系。在1986～1999年，上海确立了中心城、卫星城、郊县小城镇和农村集镇四级城镇体系。1986年，国务院批复《上海市城市总体规划方案》，指出要逐步改变单一中心的城市布局，积极地、有计划地建设中心城、卫星城、郊县小城镇和农村集镇，逐步形成层次分明、协调发展的城镇体系。要重点发展金山卫和吴淞南北两翼，加速若干新区的建设，要加强卫星城和郊县城镇建设，尽可能就地消化农村剩余劳动力，避免农村人口大批涌入市区。

3.提出新的四级城镇体系。在1999～2010年，上海提出了中心城、新城、中心镇和一般镇四级城镇体系。2001年5月，国务院正式批复并原则同意《上海市城市总体规划》（1999年～2020年）。规划明确了以中心城为主体，形成“多轴、多层、多核”的市域空间布局结构。“多层”指中心城—新城—中心镇—一般镇构成的市域城镇体系。“多核”包括中心城和11个新城。同时，上海在《关于上海市促进城镇发展的试点意见》中进一步明确，“十五”期间重点发展“一城九镇”，即松江新城，以及朱家角、安亭、高桥、浦江等9个中心镇。整个试点工作将实施重点突破、有序推进的方针，并借鉴国际成功经验，实现高起点规划、高质量建设、高效率管理，建设各具特色的新型城镇。2004年出台的《关于切实推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要》又对市域城镇体系作了更为详细的规划，明确按“体系呈梯度、布局成组团、城镇成规模、发展有重点”的原则，在郊区形成“新城、新市镇和居民新村”三级城郊居住体系。在“十一五”期间，上海按照“1966计划”重整城镇建设布局，也就是四级城镇体系框架。具体内容是：1个中心城：上海市外环线以内的600平方公里左右区域内；9个新城：宝山、嘉定、青浦、松江、闵行、奉贤南桥、金山、临港新城、崇明城桥，规划总人口540万左右，其中松江、嘉定和临港新城3个发展势头强劲的新城，人口规模按照80至100万规划，总人口在270万左右；60个左右新市镇：从人口产业集聚发展、土地集约利用和基础设施合理配置角度，集中建设60个左右相对独立、各具特色、人口在5万人左右的新市镇，对于资源条件好、发展潜力足的新市镇，人口规模按照10到15万规划；600个左右中心村：中心村是农村基本居住单元，将对分散的自然村适度归并，合理配置公共设施。

4.2011年以后，提出以新城建设为重点，构筑城乡一体、均衡发展的城镇发展格局。十二五期间，上海将重点推进郊区新城、新市镇、大型居住社区建设。坚持城乡一体、均衡发展，推动建设重心向郊区转移，优化提升松江新城、嘉定新城功能，着力推进南汇新城、南桥新城、青浦新城建设，深化完善市域城镇体系，基本形成健全的基础设施保障体系。重点推进浦东川沙、金山枫泾、闵行浦江、崇明陈家镇等发展改革试点镇以及松江泗泾和九亭、青浦徐泾等新市镇建设。全面推进大型居住社区建设。继续推进和完成500个村庄综合改造，启动开展郊区绿色重点小城镇建设试点工作。同时，进一步加大工业反哺农业、城市支持农村的力度，扎实推进新农村建设，着力构筑城乡一体化发展新格局。

（二）上海城镇化建设的新型实践与效率集聚

上海在新型城镇化方面的实践中，注重对户籍制度和土地制度进行深化改革。一是对失地农民进行实物安置；二是对失地农民予以保障，让其进入镇保；三是对失地农民进行就业指导和帮助。由于以上三大政策使失地农民成为城镇化的受益者，因此，上海新型城镇化取得较快的发展。

1.松江的实践

松江是上海郊区的一个区，上世纪90年代后期以来，松江区抓住了工业化、城市化的契机，大力推进松江新城建设，按照“九五”抓规划抓起步、“十五”抓建设出形象的目标，经过前后十多年时间的努力，一座风格鲜明、环境优美、生活便捷、繁华有序、百万人口等级的城市巍然矗立在上海的西南方向，成为上海郊区城市体系中最早成型、目前规模最大、集聚人口最多的新城，实现了郊区城市体系建设“领头羊”和城市化建设典范的目标。2005年曾因此获得了国际花园城市金奖，这是上海范围内唯一获得此项殊荣的区县。

2.临港的实践

根据上海市城市总体规划，临港新城用地面积约300平方公里，其中，规划城市建设用地约164.8平方公里。北至大治河，西至A30高速公路—南汇区界，东、南至规划海岸线围合的区域（其中，目前已经成陆的约209平方公里）。根据规划，临港新城是洋山港的陆域腹地和主要的集疏运基地，包括环境优美的生活区和高效益的产业区。规划建设目标是要成为上海东南滨江沿海地区的经济、文化中心和我国沿海大通道上的重要城市。临港新城的城市性质不仅仅是两港以及国家级现代装备业园区的配套基地，更是一个独立、完整的现代化、综合性都市，是充分体现上海新世纪城市规划和建设水平的窗口，是上海向世界展示“城市让生活更美好”的“生活着的展示馆”。

临港新城主城区位于新城最东南的大海边，规划面积约74平方公里。主城区拥有风景秀丽的滴水湖，以国际化城市的开发理念，重点开发高品质的生活休闲和商务办公环境，将建设成为集政府行政办公中心、商务商贸、居住生活、高等教育、休闲旅游、商业服务等功能为一体的现代化滨海新城。主城区空间布局是以5.6平方公里的滴水湖为中心，城市的骨架道路和功能区同时以环状和放射状的形式向外扩展，形成以滴水湖为核心的“水中涟漪”扩散的空间布局特点。其形态规划和功能布局将成为“城市让生活更美好”这一主题的典型演绎，也将成为上海城市发展的新地标之一。

3.新桥的实践

新桥镇位于松江区东北部，总面积35.5平方公里，耕地面积5.50平方公里（不含林地），辖2个村民委员会（春申、马汤），9个居民委员会（新乐、新育、场东、场西、民益、新东苑、晨星，潘家浜和新桥仍在组建过程中）。户籍人口24 379人（已全部转为非农业人口），外来人口85 869万人（导入人口在内）。随着工业化、城市化的快速推进，撤村建居、农民变市民的步伐越来越快，农村集体资产结构和管理状况也出现了较大变动。第一，村级集体经济不断壮大，集体资产总量可观。第二，随着新桥镇工业化、城市化进程加快推进，以及经济增长方式变革和产业能级的提升，村级集体经济的发展环境发生着急剧的变化，农村经营管理由生产计划型向公共管理型转变，收入来源也从过去经营收入为主转变为股权投资收入、厂房租赁收入等多种形式共同发展。村级集体资产主要通过历年来农村共同劳动生产发展的积累而来。

2009年，新桥镇对农村集体资产管理制度方面进行了大胆创新探索，率先探索建立农村集体经济联合社，进行农村集体资产股份化。集体经济联合社参照现代企业管理架构，在全体社员中推选出50名代表成立第一届社员代表会议。在此基础上选举产生理事会和监事会，管理联合社的日常事务。重大事项如分红、股东变动、预决算公开等，则要召开社员代表大会讨论。“新桥模式”有效解决了半个多世纪以来在城市化进程中遗留的集体资产处置的问题，为农民增收增加了渠道和保障，让城市化切切实实地反哺农民。不仅如此，联合社也有效统筹了区域农民利益，让所有农民公平地分享城市化的收益，也为农村经济长远发展奠定了基础。

4.临海村的实践

上世纪90年代以来，我国工业化、城市化的进程加快，促进了我国经济的发展，同时农村经济也得到快速发展。但由于多方面的原因，也由此引发了工业化、城市化过程中农村社会经济的一系列问题和矛盾，最典型的就是安置、就业、保障三大问题。

上海市奉贤区临海村由于面临国家铁路建设、国家电网建设、化工区开发建设三个大项目的动迁，全村2.93平方公里土地几乎全部被征用，而临海村也从原先一个先进村、富裕村变成落后村、贫困村，其中主要原因有二：一是动迁安置出现偏差，二是集体经济失去支撑。相当意义上，临海村的实践并不成功。

二、新型城镇化建设的对策建议与创新路径

新型城镇化必须对户籍制度和土地制度进行深化改革。要加快城镇户籍制度改革，以把符合落户条件的农业转移人口逐步转化为城市居民为重点，全部放开县城以下中小城市户籍限制。积极创造条件放开中等以上城市户籍限制，同步解决进城务工人员的就业、安居、子女入学、社会保障问题。要把农业转移人口纳入城市社会保障系统，以攻克城市基本公共服务全覆盖的核心难题：一是要靠政府调整公共财政政策，把确立社会公平作为财政工作的首要目标；二是要通过劳资关系的调整，改善农业转移人口的劳动条件，提高其收入水平；三是实施正确的人口布局政策，给中小城市的产业发展开辟更大空间，引导农业转移人口分散流动。鼓励将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系，逐步使进城落户农民真正变成市民，享有平等权益。[5][6]

（一）构建现代城镇体系

一是要优化城镇空间布局，进一步加强完善长三角、珠三角、环渤海湾城市群的集聚和辐射，加快地区中心城市发展，加快县城和重点中心镇建设。二是建设武汉、成都、西安等中西部城市群，提升中西部城市群支撑能力。三是增强中心城市辐射带动作用，推进城市组团、城市新区、中心城区协同发展，优化中心城市布局和形态，加强城市新区建设。四是增强县域城镇承载承接作用，[7]把有条件的县（市）发展成为中等城市，把基础较好的中心镇发展成为小城市，提高承接中心城市辐射能力和带动农村发展能力，提升县城发展水平。五是积极稳妥开展新型农村社区建设，率先推进城市新区、产业集聚区、城市近郊区的新型农村社区建设，统一组织建设新型农村社区，探索建立新型农村社区管理体制。[8]

如果说，未来长三角、珠三角、环渤海湾城市群可称之为超大城市群，那么每个城市群容量可以达到1.2亿人，总容量可以达到3.6亿左右，城镇化率可以达到80%。相比较之下，武汉、成都、西安等中西部10个城市群可称之为大城市群，每个城市群容量可以达到0.4亿人，总容量就是4亿人左右，城镇化率可以达到70%。倘若再均衡每个省会城市群60%的城镇化率，以及中小城市50%的城镇化率，我国未来的总体城镇化率可以达到70%，基本实现城镇化。就这样的现实意义而言，上海新型城镇化的发展实践非常值得借鉴。

（二）妥善处理“新四化”协调发展关系

“新四化”之间关系密切。工业化与信息化的深度融合是产业升级的方向与动力，而城镇化蕴含着最大的内需潜力，是现代化建设的载体，农业现代化则是经济社会发展的根本基础和重要支撑。由此可见，新型城镇化引领人口向城镇集中、工业向园区集中、土地向规模经营集中，实现人口集聚、工业集成、农业集约，[9]必须充分发挥新型城镇化联工带农的作用，确立其核心引领地位。与此同时，引领带动城市功能完善、生产要素集聚和农村劳动力加快转移，为新型工业化提供工业布局和先进生产要素以及公共服务；为传统产业的升级转型腾出空间，促进农业规模经营和农业结构调整；为工业化和农业现代化注入内在动力，实现“新四化”协调科学发展。上海松江新城模式可以借鉴。

（三）城乡一体化化解三农矛盾

我国已经进入中期工业化阶段，尽管我国工业化和城市化取得巨大成就，但是，对于暴露的问题却不可掉以轻心。尤其是奉贤临海村的城镇化过程中暴露的问题必须要高度关注。

1.高度重视农民的权益问题

在农村向工业化和城市化转化过程中，所有的矛盾归根结底是一个权益问题，而权益问题就是农村集体土地产权问题。

（1）建立新的农村集体土地征用补偿机制。对于农村集体土地征地，可以采取两种补偿机制，即公共用地的政策性补偿和经营用地的市场性补偿。对农村土地征用为公共设施、对外交通等公共用地实行政策性补偿，按照国家有关政策法规执行；对农村土地征用为居住、工业、仓储等经营用地实行市场性补偿，按照市场化原则进行平等谈判、协商。

（2）强调合理分配集体土地产权出让收益。农村集体土地产权出让收益处理应该遵循以下原则：一是要严格遵循离土农民当家作主的原则。对集体土地产权出让收益管理下放，要把利益的分配权交给农民，划清集体土地所有权主体和经营管理者之间的界限。二是严格遵循土地与农民生活来源关系的原则。土地产权出让收益实际上是土地所有权价格。由于土地所有权属于农民集体，因此农民拥有土地使用权。三是应把对土地承包经营权的补偿从安置补助费中独立出来，直接建立征地与农民之间的权益关系，使农民成为土地承办经营补偿费的直接独立补偿对象。

（3）要转变思想观念，农民富裕是好事。长期以来，我们传统的思想就是农村穷，怕农民致富。无论从我国当前实际情况还是未来长远发展来看，工业化、城市化仍将以较快速度发展，按照我国城镇化水平每年一个百分点向上递增，每年至少有1000多万农村人口转为城市人口。如果这些农民得到很好的安置，也就不会出现大量的上访事件，这对于和谐社会建设不是一件好事吗？

（4）鼓励进城农民将土地承包经营权、宅基地采取转包、租赁、互换、转让等方式进行流转。但是，目前绝大多数农民工不愿意以放弃承包地和宅基地来换取城镇户籍，在这一点上，必须完全尊重个人意愿，不能把农民工获得城镇户口与放弃农村土地权利挂钩，不得强制或变相强制收回。按照依法、自愿、有偿的原则，探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制。

2.大幅度提高农用地征地补偿标准

由于现行的征地补偿标准偏低，不可避免造成多征地、征好地的情况。在上海农村，大部分地区征地补偿是36元每平方米，一旦转为工业用地的地价就是十倍以上，转为住宅用地的地价更是在百倍以上。因此，征地补偿除了要考虑土地被征用前的价值之外，还要考虑农民失地后选择就业、改善生活条件（包括居住、教育、就医、养老）等基本需要以及土地的区位、土地市场供求状况、当地经济发展状况及政府的宏观政策等因素。新的补偿办法和补偿标准必须要从土地对农民既是生产资料、又是生活保障这个双重职能出发，来考虑对被征地农民的补偿问题。

3.进一步完善农民保障体系

（1）建立全面、稳定的离土农民社会保障体系。该保障体系包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障，以及提供教育和培训的机会、提供法律援助等。当务之急是应按照“土地换社保”的理念，“镇保改城保”，尽快完善与城市接轨的，由财政托底的，国家、集体和个人共同负担的离土农民社会养老保障机制。

（2）建立农村社会保障基金制度。以农村社区为单位，建立离土农民社会保障基金。基金可以从土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用的收入、政府土地招标和拍卖的收益中，确定一定比例收取。[10]

（3）切实做好离土农民的劳动安置工作。一些有条件的用地单位，在适当就业培训后，优先招收被征用地的劳动力进入生产企业就业。政府还应该加强对农民工的职业技能培训，加强对离土农民的技术培训和职业教育，以提高其素质和就业能力。

（四）强化产业支撑

要把促进产业发展和集聚与加快城镇化进程紧密结合起来，不断强化城镇化发展的产业支撑，坚持产业集聚与人口集中的同步推进。一是有序承接产业转移。发挥区位优越、劳动力资源丰富等优势，全方位、多层次承接沿海地区和国际产业转移。二是促进产业集聚化发展。搞好区域产业布局，依托中心城市和县城，促进第二、第三产业高度集聚，实现第二、第三产业融合发展，形成特色主导产业集群或专业园区。三是发展壮大现代服务业。提高规模化、品牌化、网络化发展水平，改造提升商贸等传统服务业，发展壮大健康产业等新型业态，支持发展信息服务等新兴服务业，突出发展物流、文化、旅游和金融等现代服务业，推动文化旅游融合发展。

（五）创新城镇化体制机制

纵深推进城镇化，必须打破城乡二元结构，加快建立与新型城镇化相适应的体制机制。要创新城镇化建设投融资体制。在政府财政投入的同时，必须探索有效的金融支持路径。要突破城乡户籍束缚，这不是简单地变换市民身份，而是让具备城市谋生能力的群体连带家属转变为城镇人口，转变居住地和生活方式。要突破土地资源制约，加大土地货币化力度，加快集体土地交易市场建设和流转速度，允许农民以转包、出租、互换、转让、入股等形式进行土地经营性交易。[11]以规模经营推动农业产业化，提高土地利用水平，提高土地收益。同时，在就业、教育、卫生等方面制定强有力的政策，强力推进城镇化步伐。上海新桥的模式可以借鉴。

参考文献：

[1]张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政学院学报，2013（1）.

[2]张军扩.中国城镇化的成就、问题与前景[J].中华建设，2010（3）.

[3]马庆斌.以保障性住房建设引导城镇化健康发展[J].宏观经济管理，2011（2）.

[4]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].行政管理改革，2012（11）.

[5]迟福林.走向消费主导的中国经济转型与改革战略[J].经济社会体制比较，2012（4）.

[6]马晓河.城镇化是新时期中国经济增长的发动机[J].国家行政学院学报，2012（4）.

[7]王一鸣.中国城镇化进程、挑战与转型[J].中国金融，2010（4）.

[8]仇保兴.中国的新型城镇化之路[J].中国发展观察，2010（4）.

[9]顾朝林.中国城市发展的新趋势[J].城市规划，2006（3）.

[10]厉以宁.关于中国城镇化的一些问题[J].当代财经，2011（1）.

[11]刘文俭，金花.论中国城镇化道路创新[J].党政干部论坛，2010（9）.

责任编辑：张 炜