民初民主政治实践失败原因探析

杜恩义

民初民主政治实践失败原因探析

杜恩义

自辛亥革命推翻清王朝到二次革命结束，中国近代一次轰轰烈烈的民主政治实践全方位展开，各项民主活动竞相登上历史舞台，但仅仅一年多的时间就走向了失败。中央政府权威缺失，民主政治制度建设、运行等方面的缺陷，革命党人缺乏政治经验是其失败的主要原因。

民初 民主政治 制度建设

“近代以来，民主制度逐渐推广，以致成为世界潮流。在19世纪，民主还是要是否实行、能否实行的问题；到20世纪，民主已是如何实行、如何改善的问题。”[1]进入20世纪，民主革命已成世界潮流，中国也不例外地处在这次潮流的风口浪尖之上。1911年辛亥革命爆发，推翻封建专制的清王朝，之后一直到“二次革命”的一年多时间里，是中国近代史上比较和平的一段时间，也正是在这一年多的时间里出现了中国罕见的资产阶级民主政治的新局面。政党、议会、宪法和内阁等等诸多标志民主政治的内容纷纷出现在中国这块古老的大地上。辛亥革命后，袁世凯最终取得革命果实，但是当时革命的余波未平，革命带来的民主潮流是任何人不敢公开抗拒的。再加上袁世凯初登大总统宝座，仍需时间和精力去稳定自己的统治，也不敢马上撕掉民主共和的面具，于是出现了这一段罕见的民主政治。可以说民国初年的民主政治是在不成熟的条件下进行的一次实验，虽然此次实验具有重要的意义，如普及民主观念、实践民主操作等，民国创立者以其美好理想而引入的西式民主政治，终究成为中国历史上的个案。民初民主政治缘何失败？原因多方多面，但内因总是起决定作用，民初民主政治自身制度建设、运行环境等的弊端，无疑是民初民主政治失败的重要原因。

一、中央政府权威缺失

民初实行民主政治的政府权威严重缺失，政治学的研究表明“权威既来源于权力本身，表现于实际统治力；又来源于合法性，表现于人们对治权的认可”，合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的，而且是不言而喻和必须的[2]。辛亥革命后，中央政府权威衰弱而地方势力增强，各自为政形成割据局势，地方势力危及中央以致“今日地方官吏各循其党，豪猾奸蠹各奋其私，中央束手拱听，徒以文告涂饰耳目，纲纪已弛，无复余望也”[3]。地方势大的问题不仅是在民初，自清末督抚势大以来直至20世纪30年代一直是中国政治的重大问题。

另外，民初中央政府财政危机日益严重，又使权威进一步丧失，“清政府所课征的许多苛捐杂税已经宣布废除，海关及部分常关、盐厘的税收被帝国主义者把持，拒绝交给临时政府；各地的田赋和其他税收也被各省军政府截留，不上交中央”[4]。在这种情况下，西方帝国主义拒绝借款，国内资金雄厚的立宪派也很少在资金上支持共和政府，使得“共和政府比起它的被取代者(指清政府)来甚至更不能控制中国的税收来源”[5]。临时政府名义上是一个全国性的中央政府，实际上各地方政权往往各自为政，不听从中央政府的号令。更有甚者中央政府对自己仅有的一些权威也不在意，民初著名记者黄远生有言：“今日政府之徇私弄权，无异前清。故一切法定机关，皆同虚设，又以其因循疲软，纲纪不立，故对于各地方之威令不行。”[6]这就导致了辛亥革命之后政治秩序上出现“旧者已去，新者未立”的现象，中央政府权威大打折扣，其实行的民主政治也就更易受种种掣肘。

二、政党政治畸形化

民主政治实属中华创始之举，千古未有之事，初创则不免在组织、管理、运行等方面存在欠缺。其表现首先在政党，政党林立及政党政治的勃兴是民主政治的突出表现之一，民国初年的中国政党也如“过江之鲫”“雨后春笋，蓬勃兴起”[7]。民初政党政治异常活跃，据后人研究统计民国初年的政治性党派有三百多个，看似处处透露着民主气息，好像民主的政党政治一夜之间便在中国大地上兴起。但事实却非如此，民初虽有数以百计的政治性党派，其中有些具备政党性质，但有些仅是为了某一目的而聚在一起的政治性团体，更有甚者有些只是一些社会运动者。民初政党大多为利益所驱动，这本无可厚非，但是这些政党仅为利益而鲜有主义与信仰的结合，这就失去了政党之本性。党徒入党为的是争权夺利，各党为壮大实力也愈加不择手段，吸收党徒多以实力为依据而不管其立场信仰派别,如时人所言，“各党以图取势力，故虽不能不于稍有势力者皆牢笼之，至于其人之清流浊流不暇计也”[8]。而当时稍有势力者很少是真正的民主派，他们大多是旧官僚、立宪派和北洋派。

民初政党是当时特殊环境的产物，基础并不牢固，著名历史学家李剑农指出民初政党有三大特色：第一，党员的跨党。利益为本少谈信仰与主义，一人为一己之私可以入几个不同的政党，政党也喜欢拉有势力的人物加入而不管你是否有其他党籍，如赵秉钧有8个党籍，伍廷芳也有5个党籍。第二，党议不过是空洞的招牌。党纲大多趋同且模糊不清，“政纲的表述日渐虚化，语意含混，解释各异，难以付诸实践。更有许多党派全无政纲可言，只要有人提议，即可结合成党，追名逐利，寡廉鲜耻”[9]。这也就使政党松散，以致“朝进党而暮脱党，暮进党又朝脱党，一人一日数变，恬不为怪，党德政德荡然无存”[10]。第三，一切党都没有民众做基础。政党只是少数人逐利的工具而不会去和民众建立健全巩固的联系，各政党对于民生疾苦、社会人心、国事毁坏鲜有虑及，没有广大民众的关心支持，政党便成为了水上无根的浮萍，是没有成功的希望的，政党政治不过是跳梁小丑。这一切使民初政党走向畸形化，从而使政党不仅不能够推进民主政治的发展完善，反而成为民主的祸患，政党不过成为争权夺利的傀儡，徒具虚名，使有识之士更厌恶之。

三、议会徒有其表

被视为民初民主象征和命脉的议会也未能大放异彩，不过流于民主的表面。在第一届国会召开前履行议会职责的是临时参议院，当然在其存在的一年多时间里，也发挥了一定作用，“据统计，临时参议院共计开会220次，议决案件230余件，通过法律55部”[11]。几乎所有的开国法制都是临时参议院制定的。但是这并不能掩盖其诸多弊端，按西方各国制度，议会议员必须经地方民选产生，方能代表民意。而在民初，议员大多为地方都督指派，《修正中华民国临时政府组织大纲》也指出：“参议员每省以三人为限，其选派方法由各省都督府自定之。”[12]当然自定也非个人决断，还是有一定的民主程序，议员大多为选举产生，不过临时参议院制定的选举法所限定的参选资格颇为苛刻，“除了一般性的年龄（满21岁）和居住年限（在选区内注满两年）的限制之外，还特别规定了对财产、教育程度和性别的要求，即具备年纳直接税两元以上，有价值500元以上不动产，小学以上毕业或性别当选资格（如前清生员以上，或毕业于6个月以上之各种传心、讲心、研究所及简易、速成、预备等科，或曾在小学以上学校担任教员1年以上者）之一的男性国民方有选举资格。对于被选举人的资格，除了上述条件外，还有更高的年龄限制，众议员为25岁以上，参议员为30岁以上”[13]。这就使选举参与者的数量大大减少，据统计，第一次国会选举时登记的选民不过4000万人，仅占总人口的1/10左右，广大人民群众被排斥在选举之门外。就是这很少代表民意的选举还存在种种舞弊行为，虚报选民、冒名投票、金钱收买和武力胁迫等屡见不鲜，“收买选票，或一二元、或四五元一张，出资数百元即可当选。复选时仍有数百元即俨然可为国会议员矣！”“总而言之，国会选举，批评不良者多余称道。不良的现象中，以贿选最为普遍，官僚的上下其手最为严重”[14]。这使临时参议院的民意基础薄弱，使民主政治体制缺乏民意的支撑，而议会代表民意的高低就决定了民主程度的高低，民意基础薄弱也即民主程度低。还有一个奇怪的现象就是议会中没有北洋派的代表，而北洋派是当时的实力派也是执政者，就是说议会中没有多少实力派也少掌权者，那么议会所具有的权威就会大打折扣。所以每当北洋派的意图在议会中受到阻碍时，北洋派往往依靠自己的实权尤其是武力对议会进行施压，最后使议会不得不按自己的意图行事。开武力干涉议会民主活动先河的就是袁世凯，以后也被段祺瑞、曹锟等效法，使议会屈居于北洋派的淫威之下。

四、法律缺失

民初临时参议院表决通过《中华民国临时约法》，规定民国政体由总统制改为责任内阁制，其目的明显是为了限制袁世凯。力主内阁制的宋教仁就说：“吾人则主张内阁制以期造成议会政治也。盖内阁不善而可以更迭之，总统不善则无术更易之，如必欲更易之，必致摇动国本。次吾人所以不取总统制而取内阁制也。”[15]但事与愿违，《临时约法》的诸多规定违背内阁制的基本原则，使总统与内阁的权力分配处于一种不伦不类的窘地，造成总统权大，内阁不能真正约束总统。后人也说：“临时约法上的责任内阁、一切国务员，都要先行正式提交参议院征得它的同意，方可任命，实在是‘变本加厉’了。这种拘于一时环境的立法精神，是所谓‘对人立法’的精神；对人立法，在理论上是不能赞许的，因为真正的大枭雄，不肯把法律放在眼里，徒使公正的政治家失去政治运用应有的活动（后来约法的屡遭破毁，半由于袁氏和北洋军阀的跋扈，亦半由于约法本身的不良）。”[16]因人制法，这虽是为了保住革命的果实，但使人的意志高于法的意志，不免使《临时约法》缺乏威慑力。约法所规定的内阁制也没有起到应有的制约作用，除第一届唐绍仪内阁具有一定影响外，其他几届内阁只是袁世凯的附庸，唐绍仪虽为袁世凯亲信，但其当政后，与革命派关系渐近，“事事咸恪遵约法。袁世凯以每有设施，辄为国务总理依据约法拒绝副署，致不能为所欲为，深滋不悦”[17]。袁世凯对唐绍仪渐渐不满，指使其属下在内阁不断给唐找麻烦，最后迫使唐绍仪去职。之后的内阁则唯袁命是从，以致“自唐内阁瓦解后，事实上国务院已成了总统府的秘书厅，所有的国务员都唯总统命是从，国务总理的有无，本已无关紧要”[18]。

辛亥革命后，推翻腐朽的清王朝，建立资产阶级民主政治制度，民主观念逐渐深入人心。但是民初中央政府权威的缺失，政党、议会运行的诸多弊端，宪法制定的随意性以及革命党人政治经验不足、妥协，从很大程度上使民初民主政治很快走向失败。

五、革命派的妥协

以孙中山为代表的革命派却天真地以为有了临时参议院及其制定的宪法就能够约束以袁世凯为首的北洋派，民主共和就会实现。于是他们与北洋派不修旧怨，一再妥协退让甚至将大总统位置拱手让给袁世凯，还堂而皇之致电《民立报》解释让位原因，电文说：“文等所求者，倾覆满清专制政府，创立中华民国也。清帝退位，民国统一，继此建设之事，自宜让熟有政治经验之人。项城以和平手段达到目的，功绩如是，何不可推诚？且总统不过国民公仆，当守宪法、从舆论。文前兹所誓忠于国民者，项城亦不能改。若在吾党，不必身揽政权，亦自有其天职，更不以名利为本党进退之征。”[19]孙中山放弃政治开始专搞民生，致力于铁路建设，革命派的另一重要领导人黄兴，他把临时政府北迁之后仅剩的十万武装裁撤，自己也坚决要求辞职。他们不知道没有政权，无论什么选出的机关，无论什么法律都毫无作用，不过是摆设而已，这时还不是功成身退的时候，而是应该更多地关心政治，争取政权，不是高谈民生，专注铁路建设。革命党人政治经验不足、天真妥协，这也在一个方面说明了民初民主政治的失败原因。

[1]熊月之.中国近代民主思想史(修订本)[M].上海:上海社会科学院出版社,2002.1.

[2](法)让·马克·思古德.王雪梅译.什么是政治的合法性[J].外国法译评,1997,(2).

[3]黄远生.正告袁总统.远生遗著(卷一)[M].北京:商务印书馆,1984.75.

[4]李时岳.中国近代史(第四版)[M].北京:中华书局,1994.381.

[5]费正清.剑桥中华民国史(上)[M].北京:中国社会科学出版社,1993.116.

[6]黄远生.袁总统此后巡迥之径路.远生遗著(卷一)[M].北京:商务印书馆,1984.35.

[7]邹鲁.民初之国会.中国国民党五十周年纪念特刊.革命史谭[J].179.

[8]黄远生.不党之言.远生遗著(卷一)[M].北京:商务印书馆,1984.19.

[9][11]张海鹏.中国近代通史(第六卷)[M].南京:江苏人民出版社,2007.13,14.

[10]杨幼炯.中国政党史[M].北京:商务印书馆, 1936.75.

[12][16][18]李剑农.中国近百年政治史[M].武汉:武汉大学出版社,2006.251,267,290.

[13]谢振民.中华民国立法史[M].北京:中国政法大学出版社,2000.63—64.

[14]张玉法.中国现代史论集(第4辑)[C].台北:联经出版事业公司,1980.91,95.

[15]陈旭麓.国民党沪交通部欢迎会演说词.宋教仁集(下册)[M].北京:中华书局,1981.460.

[17]冯自由.革命逸史(第2集)[M].北京:中华书局, 1981.302.

[19]孙中山.孙中山全集(第2卷)[M].北京:中华书局,1982.110.

杜恩义 山东师范大学历史与社会发展学院硕士研究生

（责编 高生记）