以税收改革突围收入分配改革

高培勇

在当前的中国，倘若要对具有全局性影响的制约经济社会发展的问题排排队，拉出一个清单，那么，排在前面的、在清单中位居显位的，肯定是收入分配问题。

中共十八大报告有多处地方且以较大篇幅专门谈及收入分配制度改革。紧接着，国务院又批转了国家发改委等部门制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》。可以说，一场关于收入分配制度改革的攻坚战已拉开序幕。

收入分配是一连串事件

稍微静下心来，将收入分配问题有关的前因后果、来龙去脉仔细地过滤一番，就会看到，如下几个互为关联的基本事实是不容回避的：

第一，在收入分配领域，当前最大的风险，并不在于收入分配差距有多大。在某种程度上，甚至也不在于收入分配差距被持续拉大。而在于面对收入分配差距被一天天拉大的现实，政府鲜有实质性作为。故而，眼下的当务之急，就是政府尽快拿出实质性的、可操作的行动方案。

第二，对解决收入分配问题，政府不可谓重视不够、决心不大，也不可谓没有方向定位，但就是找不准下手的地方或可操作用的工具。机制尚缺，渠道不畅，正是中国收入分配问题的重要症结所在。故而，由重新建构机制和渠道入手，进而谋求政府在调节收入分配方面有实质性作为，方为解决收入分配问题的重要着力点。

第三，一旦将着力点放在缩小收入分配差距的机制构建而非一般性的解决某些突出问题上又会发现，初次分配层面属市场体系，既相对复杂，亦存不少有待论证之处。再分配层面可在政府掌握之中，既相对明晰——以税收、社会保障和转移支付为主要手段，又有可供参照的国际经验——在OECD国家，再分配机制对于基尼系数的改善平均可达14个百分点。故而构建收入分配调节机制和渠道，当由再分配层面的调节机制做起。

第四，再分配的灵魂就在于“劫富济贫”或称“抽肥补瘦”。并以此为标尺审视现实中的税收、社会保障和转移支付，还可发现，作为主要致力于“济贫”、“补瘦”的行动手段，尽管社会保障和转移支付仍有种种不尽人意之处，但毕竟机制在，有渠道。当下的任务，在于采取多方面的措施进一步加以“完善”。作为主要致力于“劫富”、“抽肥”的行动手段，现实中的税收则既无机制，又无渠道，基本不具备胜任如此使命的条件。

相对而言，现行税制的缺陷以及由此派生的现实税收格局，系当下中国收入分配领域的“卡脖子”地带。只有打下税收制度改革的基础，才会有各种再分配手段的协调配合，才可能实施有助于“劫富济贫”目标的操作，才可说得上政府在收入分配领域有实质性的作为，也才有可能打破目前在收入分配问题上的僵局，迎来中国收入分配差距缩小的曙光。

从税收制度改革入手

说到中国现行的税收制度和现实的税收格局，可以2012年的数字为例，操用寥寥数语还原出如下一副近似直观的基本图景：70%以上税收收入来自间接税。剩下的25%左右份额的直接税，其中的19.5%又系企业所得税。只有5.8%的税收收入，来自于个人所得税。如此的税收制度和税收格局，归结起来，具有两大不同于其他国家的突出特点：

其一，价格通道，即70%以上的税收要作为价格的构成要素之一，附着于价格之中，通过价格的传递而转嫁于广大的消费者；其二，企业出口，70%以上的间接税加上近乎20%的企业所得税，大约90%以上的税收都出自企业之手，由企业缴纳给政府。

正是如此的税收制度和税收格局，导致我们在调节收入分配特别是调节过高收入方面一再地遭遇实在跨越不了的种种难题：70%以上的税收需通过价格转嫁，意味着我们的税收归宿在整体上是难以把握的。无论增税还是减税，基本上是“一锅煮”或“一勺烩”。不论富人和穷人，要增税，大家一起增。要减税，大家一起减。不论是谁具体多交了税收，通过价格通道的层层转嫁过程，最终买单的，都是全体消费者。也不论是谁具体少交了税，最终获益的，同样是全体消费者。锁定特定的人群实行“定点调节”，让税收的归宿能有所把握，对于我们，目前还是一个难以企及的事情。此其一。

90%以上税收需通过企业之手缴纳，意味着我们的税收调节在整体上难以触及居民个人。中间隔着企业这堵墙，政府着眼于居民收入分配所实施的调节，即使意图明晰，目标确定，一旦投入操作，经过企业这个中间环节，其有效性究竟能有多大，目前仍是一个难以提及的世纪之谜。此其二。

只有6%左右的税收直接来自于居民个人，意味着可用于调节居民个人收入分配的税收空间极其狭小。在如此狭小的空间内，即便税收的征管技术及其现代，即便实施操作的税务人员素质极其高超，它所能产生的能量，相对于它所锁定的调节对象——居民收入——而言，也属于小马拉大车，心有余而力不足。运用税收手段调节居民收入分配，目前无疑还是一个难以实现的梦想。此其三。

作为税收制度改革新的目标定位，“形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”先后被载入中共十八大报告以及国务院批转的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》之中。

毋庸赘言，将这一目标定位付诸实施的基本路径，就在于通过税收改革，在保证宏观税负水平基本稳定，大致不变的前提下，减少间接税，增加直接税；减少由企业缴纳的税，增加由居民个人缴纳的税，从而建设一个融间接税和直接税、企业法人纳税与居民个人纳税为一体的大致均衡的税收体系格局。

回头看过去一年围绕“营改增”的基本轨迹，便会发现，围绕建设一个大致均衡的税收体系格局目标，我们已经迈出了坚实的一步。

比如，作为迄今为止涉及规模最大、影响范围最广的一项结构性减税举措，在过去的一年中，即使在以上海为代表的少数区域内和以“1+6”为代表的少数行业内，甚至除上海之外其他区域的试点只有区区几个月的时间里，“营改增”已经带来了400亿元的减税规模。随着2013年8月实施“营改增”的区域范围扩展至全国，并且，在未来几年内，其他行业范围扩展至铁路运输、建筑安装和电信等众多领域，其所涉及的减税规模将可能达数千亿元。毫无疑问，这些被减下来的税都属于间接税。

再如，作为中央经济工作会议提出的一项重要部署，“结合税制改革完善结构性减税政策”已经深入人心并逐步落实。在其中，扩大个人住房房产税改革试点范围、加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度，不仅已经进入议事日程，而且将作为与“营改增”相辅相成的税制改革举措，着力推进。无论是个人住房房产税试点范围的扩大，还是综合与匪类相结合的个人所得税制度的建立，所涉及的都是增税。这些可能被增上去的税都属于直接税。

如此改革之后形成的税收制度和税收收入格局，符合十八大精神的要求，更系收入分配制度改革的基础。

助推收入分配改革

在十八届三中全会对全面深化改革作出部署之后，或至迟于“十二五”落幕之时，随着营业税被全部纳入增值税框架体系的进程，中国将进入一个整体税收制度体系的重构阶段。

如此美好的前景，既是我们抱有的对于中国税制改革的梦想，也是我们所面对的解决收入分配的客观现实。接下来的任务，就是将梦想付诸现实，以税收制度的完善助推收入分配制度改革，进而实现收入分配制度的完善。一旦走到这一步，又会发现，在当下的中国，实现建设一个大致均衡的税收体系格局目标，必须破解税收征管难题。

中国的税收征管机制，从总体而言尚停留于“间接+截流”的水平。所谓“间接”，指的是，它基本上只能征间接税，而不能征直接税。所谓“截留”，指的是它基本上只能征以现金流为前提的税，而不能征存量环节的税。减少间接税、增加直接税也好，减少由企业缴纳的税、增加由居民个人缴纳的税也罢，税收征管都是躲不开、绕不过的一道坎。

现实税收征管机制所形成的这种“瓶颈”制约，恰恰是“十一五”税制改革规划的两个未竟事项——个人所得税实行综合与分类向结合和稳步推行物业税（房地产税）——的基本成因。难的不在税制安排，而在征管实现。正式这一瓶颈，绊住了“十一五”税收改革前行的“马腿”。引申一步说，以个人所得税实行综合与分类相结合和开征房地产税为代表的“十二五”税收改革规划能否落实到位，取决于我们最终能否破解这一“瓶颈”。

说到底，中国的税改梦，基础在于税收征管机制的重构。由此说来，实现税改梦又要寄托于重构征管梦。以重构税收征管机制实现税制改革规划，以税制体系的完善助推收入分配制度的完善，这可能是我们将以税收制度改革突围收入分配改革梦想变为现实的必由之路。