两岸企业工伤保险制度之比较研究

林荣泉

在现代化生产的今天，工伤事故不断增多。两岸就业者与企业对此日益重视。内地方面，2003年4月27日，《工伤保险条例》制定施行。随后几年，铁路企业、私营轻工企业、建筑公矿企业等大量行业主体加入工伤保险。而我国台湾地区，自1950年4月13日公布《台湾省劳工保险办法》始，至今已经形成一定的体系，覆盖范围相对全面，对一些特殊群体工伤保障的制度设计更有特色。以下我们通过比较研究，分析两者的不同以及各自的优劣。

一、两岸工伤保险覆盖范围差异

（一）立法演进差异概述

台湾地区工伤保险立法最早可以追溯至1950年4月13日公布的《台湾省劳工保险办法》。该办法采取了将工伤保险与养老保险等社会保险综合的立法模式。《办法》规定：“凡在本省境内之公营民营工厂、矿场、盐场暨公营交通、公用事业之工人，应全部加入劳工保险，由劳工保险部发给保险单及保险卡。”此后，又将劳工保险逐渐扩大到无一定雇主之职业工人、专业渔民和蔗农。1958年7月21日，台湾地区公布《劳工保险条例》，确立了台湾地区现行工伤保险的基本内容和模式雏形，并在此后历经十四次修正，逐步扩大台湾地区工伤保险的覆盖范围。1958年《劳工保险条例》规定：“年满14岁劳工，（1）被雇于雇用劳工10人以上之公民营工厂、矿场、盐场、林场、茶场之产业工人；（2）交通公用事业工人；（3）职业劳工；（4）专业渔捞劳动者等，都应加入劳工保险为被保险人。”1968年7月23日《条例》修正后，对被保险人设置了60岁的上限，并增列雇用劳工10人以上之农场、牧场之产业工人，交通、公用事业工人，政府机关、公立学校之技工、司机、工友和受雇于雇用10人以上公司、行号之员工为被保险人。1979年修正案将“雇用10人”的限制性规定降低为5人，1988年修正案将劳工最低参保年龄从14岁提高到15岁。

内地工伤保险的最早立法是1951年2月26日由当时的政务院公布的《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例于1953年1月2日进行修正。该法所覆盖的范围极为有限，仅包括有工人职员100人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位的职工；铁路、航运、邮电的各企业单位与附属单位的职工。1953年修正的《劳动保险条例》将保险覆盖范围扩大至“工厂、矿场及交通事业的基本建设单位和国营建筑公司的职工”。这种覆盖范围的扩大，仅是量的增加，没有实质性变化，工伤保险仅适用于企业职工。而与之相对应的，在机关单位、事业单位和社会团体中工作的劳动者，由于他们与单位之间形成不同于劳动关系的人事关系，享受了特殊的“公伤”保障制度。1996年，原劳动部公布《企业职工工伤保险试行办法》。该办法是内地改革开放后，重新确立工伤保险制度的标志。该试行办法将工伤保险覆盖范围限定在企业职工，并规定城镇个体经济组织中的职工可以参加工伤保险。原劳动和社会保障部陆续颁布《关于农民工参加工伤保险的通知》《关于铁路企业参加工伤保险的通知》《关于进一步推进矿山等高风险企业参加工伤保险的通知》《关于煤矿企业参加工伤保险的通知》等文件，加快推进工伤保险在各行业的全面覆盖。这些规章不仅将保护范围扩大到诸多急需工伤保障的高风险行业，且在法律层面强制要求这些行业加入工伤保险运行。此外，在国营企业加入工伤保险机制的基础上，进一步要求私营企业参加工伤保险。这一切的努力有利于扩大工伤保险参与者范围，减少工伤保险基金的安全风险，从而有助于减少工伤事故的发生，促进安全生产。2003年，国务院公布《工伤保险条例》，基本维持了1996年《企业职工工伤保险试行办法》的覆盖范围。2010年12月20日，国务院颁布《关于修改〈工伤保险条例〉的决定》，扩大了工伤保险覆盖范围，增列了一般事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所和会计师事务所等组织。

（二）两岸工伤保险覆盖范围差异辨析

1.立法模式不同。内地工伤保险是在《社会保险法》之下的专门立法。台湾地区工伤保险没有独立立法，而是融合在劳工保险之中。将工伤保险与普通事故保险合并立法的模式遭到一些台湾学者的批评。他们认为合并立法的方式，忽视了工伤保险的特殊性，导致工伤保险的预防和康复功能不能充分发挥，并且工伤保险的投保薪资须配合劳工保险普通事故保险，以适当的保障为准，以致于获得的工伤保险理赔相对减少。但是，台湾地区当局反对工伤保险独立立法。他们担心将工伤保险单独立法，要另外设置一套保险计算机系统、作业模式与管理人力，徒增行政管理成本。因此，工伤保险在台湾地区仍融合在劳工保险立法之中。

2.强制性不同。内地工伤保险具有强制性，所有用人单位都须依法为劳动者缴纳工伤保险费，参加工伤保险。台湾地区工伤保险本来也具有单一强制性，但是1973年《劳工保险条例》修正案增加了自愿加保对象，形成了以强制参保为主、自愿参保为辅的模式。虽然有自愿参保之规定，但是在自愿参保单位工作的劳工大多参加职业工会，多由职业工会为其投保，因此，5人以下单位劳工无工伤保险之情况并不多。

3.法理不同。内地《工伤保险条例》深受《劳动法》的影响，工伤保险在设置参保范围时呈现两个特点：其一，将保障劳动者权益作为确定工伤保险覆盖范围的基本原则。《工伤保险条例》确定覆盖范围只是劳动者，不涉及雇主，因而对于从事实际劳动的个体工商户本人是否能够自愿参保，《工伤保险条例》并未涉及。其二，以用人单位性质作为划分劳动者是否能够参加工伤保险的依据。这两个特征深刻揭示出内地《劳动法》对工伤保险立法的影响。《工伤保险条例》所覆盖的劳动者，不是以其付出劳动、换取工资收入这一从事社会劳动的实质要件为判断标准，而是以劳动者是否与单位存在劳动关系为判断依据。通常劳动关系与雇用关系在法理与实务中均难给出明确区分标准，因此不少劳动者无法享受工伤保险保障，这限制了内地工伤保险的覆盖范围。与内地相比，台湾地区没有劳动关系与雇佣关系的划分，因而，台湾地区在确定工伤保险覆盖范围时，完全是从劳动者自身出发来设定的。在《劳工保险条例》中，虽然工伤保险的覆盖范围一部分是以劳动者所在单位性质确定，但除此以外，《劳工保险条例》还依据劳动者所从事的行业以及劳动者的特殊情形进行专门规范。台湾地区这种以劳动者为核心的工伤保险立法模式，不仅能依据劳动者所从事的工种、职业、行业以及特殊情况进行详细规定，避免因法律规定不周详而引发实践纷争的弊端，还能够较好地体现出工伤保险以保障劳动者为主的立法主旨。

三、台湾工伤保险待遇特性

（一）基本综述

台湾的工伤保险又称之为职业灾害保险。职业灾害保险分伤病、医疗、残废及死亡四种给付。以给付方式分，又可分为现金给付和医疗给付。当被保险人发生保险事故时，只要申请手续完备，由劳工保险局在收到申请书之日起的10天内发给一次性现金给付，以保障被保险人及其家属的经济生活。另外在台湾设有8000余家包括中西医在内的特约医院和医疗所，免费为被保险人提供医疗服务以实现医疗给付。台湾劳工保险的资金来源主要依靠劳资双方缴纳的保险费。保险费率分有普通事故保险费率和职业灾害保险费率。普通事故保险费率为被保险人当月的月投保薪资的7%，而职业灾害保险费率则按行业类别分为47种，并依照其工作特征及危险程度订立差别费率，最高为月投保薪资的3%，最低为0.16%。至于保险费的分担比例，普通事故保险费由劳资双方分别按20%和80%的比例缴纳，职业灾害保险费则完全由雇主负担。对于劳保基金的用途，除支付各种保险款项外，只能存放“国家”银行或指定的公营银行，或用于对公债及公司债的投资，以及用于对劳保医院、劳保病房建立及装修的投资和贷款。

随着保险范围的逐步扩大，给付标准的逐步提高和给付项目的逐渐增加，尤其是民众保险意识的逐渐增强，台湾工伤保险规模日益扩大。目前，工伤保险是台湾各种职业保险中参保人数最多、范围最广、规模最大的险种，它对台湾经济及社会的影响广泛而又深远。

（二）台湾劳工保险制度现存的问题

劳工保险作为台湾劳工的“靠山”，受到普遍欢迎和认可。然而这一制度在实施中也暴露出了不少漏洞和问题。

第一，劳工保险入不敷出。台湾劳工保险开办至今，费率就一直维持在较低的水平，使保险费收入大幅减少，亏损严重。普通事故保险费率为被保险人当月的月投保薪资的7%，自然保险率就减少许多。

第二，医疗资源严重浪费。医疗保险自开办以来，虽然在维护被保险人健康方面发挥了很大的功效，但同时也造成医疗资源的严重浪费。近年来，台湾医疗给付支出不断上涨，1980年医疗给付占全部给付的56.9%，1989年已升至65.7%。医疗费用上涨的原因固然和被保险人人数增加、年龄结构逐渐高龄化、疾病内容与结构变化、生活水准提高及物价上涨等因素有关，但是由于劳保医疗几乎免费，加上实行由医院直接向保险人申报费用的论量计酬制，医生和被保险人往往会无视医疗费用支出的合理性，造成医疗资源的浪费。这不仅严重侵蚀劳工保险基金，而且对劳工保险制度的存在和发展构成极大威胁。

第三，投保薪资以多报少。这是由制度本身的漏洞造成的。如前所述，投保薪资是保险费的计算基础，投保薪资愈高，缴纳的保险费也愈高。而目前台湾劳工保险的投保薪资采用申报制，投保薪资与实际薪资是否相符，完全取决于投保人和被保险人的诚信。由于雇主要负担80%的普通事故保险费和全部的职业灾害保险费，往往会尽量压低所属员工的投保薪资，以减轻保险费的负担。就被保险人而言，平时也乐于缴纳较低的保险费，因为和劳工最常发生关系的医疗给付并不因投保薪资高低而有任何差别待遇。

第四，职业工人投保急剧增加。近年来，台湾职业工人的投保人数快速膨胀，而且“掺假”现象十分严重，常有人借职业工会名义挂名投保。造成这一现象的原因在于劳工保险制度自身设计不尽合理。按照台湾《劳工保险条例》规定，由职业工会申报加保的保险，其保险费的40%由“政府”补助，这样难免会诱使某些雇主特别是雇佣人数少的雇主引导其员工通过参加职业工会加入保险，这样既可免除指派专人办理劳工保险业务，又可将本应由雇主负担的保险费转嫁给“政府”。

四、对内地保障劳动者工伤保险权的建议

（一）强化特殊主体参保程度

在特殊主体工伤保险保障方面，内地工伤保险覆盖范围较小。因而，扩大工伤保险覆盖范围，除了在立法之中增加“广谱性”主体外，亦须借鉴台湾地区之立法，对特殊主体详加规范。个体工商户的雇工可选择参加工伤保险。台湾地区虽没有个体工商户字眼，但仍有个体工商户的概念。

台湾地区《劳工保险条例》规定，无一定雇主或自营作业而参加职业工会者和无一定雇主或自营作业而参加渔会之甲类会员应强制参保，其自营作业者就是个体工商户的概念。另外，台湾地区《劳工保险条例》规定，5人以下的单位为自愿参保。对于5人以下单位不强制参保的规定，台湾学者褒贬不一，有许多立法委员、社会保险专家学者、工商业领袖等主张1人以上单位即纳入强制参保对象。但这又事关2500个职业工会的存在及其问题，如果立法规定1人以上的事业单位强制参加劳工保险，目前252万人的职业工人，大部分要转移至事业单位参保，职业工会会员自然减少。职业工会是靠会员会费维持其财务，会员一旦减少，职业工会就无法维持，因此遭职业工会领袖反对。纵使改为1人以上即纳入强制参保对象，要落实立法目标仍相当艰巨，依然有部分雇主不愿为其员工参加劳保，如再无职业工会可参加，受害劳工反而更多。而内地个体工商户实际参保数屈指可数，不妨参照台湾地区的规定，将个体工商户设定为自愿参保主体。这样的规定至少在现阶段保证了法律的实效性，同时也不损害个体工商户雇工的权益，还可减轻个体工商户的负担，促进内地个体工商户的发展。

（二）将在校学生纳入工伤保险覆盖范围

台湾地区，在校学生进入劳动力市场从事工作的，可分为寒暑假期间从事短期工作或平时上课时夜间从事部分工时的工读生；高职或专科学校与事业单位订立建教合作契约，准许高职或专科学校学生至约定建教合作事业单位从事工作之建教合作劳动学生；纯依据学校规定修实习学分之实习生。工读生和建教合作劳动学生，其雇主若是合乎《劳工保险条例》规定的强制参保单位，雇主必须为他们办理参保手续；如果雇主不为他们办理参保手续，一旦发生职业灾害，雇主必须依据台湾《劳动基准法》规定予以补偿。至于实习生，如果是学徒实习，雇主必须依据《劳工保险条例》规定，为他们办理参加劳工保险手续。但是学校于暑假推荐至事业单位修实习学分的实习者，雇主不须为他们办理参加劳工保险手续，因其不从事实际工作，无职业灾害问题。台湾地区在确定学生是否参加工伤保险时，依据的是实质性标准，即学生是否从事实际工作，而不是依据学生的身份确定其是否为工伤保险的被保险人。

而内地1995年原劳动部制定的《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第十二条规定：“在校生利用业余时间勤工俭学，不视为就业，未建立劳动关系，可以不签订劳动合同。”该规定在否定了在校学生作为劳动法律关系主体资格的同时，也剥夺了在校学生实习、勤工俭学过程中遭受工伤事故时享受工伤保险保障的权利。实践中，实习学生工伤事故层出不穷。实习学生种类不一而足，仅以在校生之身份剥夺其享有工伤保险的权利，于这些特殊劳工不利，对工伤保险覆盖面扩大亦有影响。因而，不应以学生之身份决断是否将其纳入工伤保险，而应以学生工作是否构成实质性劳动付出、获取工资报酬为判断依据。

（三）退休人员亦应享受工伤保险保障

依据《劳动基准法》规定，台湾地区劳动者的退休年龄是65岁，但依据《劳工保险条例》规定，劳动者的退休年金给付年龄为60岁。劳动者年满60岁，如果享受养老保险的，单位可不再参加劳工保险，但雇主可以自愿参保工伤保险，独立计收工伤保险保险费，其工伤保险给付与《劳工保险条例》规定相同。规定明确：“对已领取劳工保险老年给付退保之劳工，以及年逾六十岁已领取其他社会保险养老给付之退休人员，如再实际受雇从事工作，其事业单位得自愿为该劳工办理参加职业灾害保险。其职灾保费全额由雇主负担，若发生职业灾害，劳保局仍依据劳工保险条例所规定之职灾保险给付给与，雇主仍应依据劳动基准法规定补偿。”但是，如果被保险人离职退保未领取劳工保险支付的老年给付，于满60岁后再从事工作，必须参加工伤保险。

在内地，劳动者退休之后被单位返聘，或是退休后重新觅得工作的，2008年9月18日国务院颁布的《劳动合同法实施条例》第二十一条规定：“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。”该规定实际上是将退休人员排除在劳动者之外，不能和单位构成劳动关系，这就意味着即使在工作中发生事故伤害，也不能认定为工伤。工伤保险是以保障劳动者工作风险为目的的。如果劳动者达到退休年龄后，继续从事稳定的社会劳动工作，并据此获取劳动报酬，用人单位理应为其办理工伤保险，以化解工作中潜藏的事故风险，保障退休劳动者的生命权、健康权和劳动权。

（四）变更非全日制工工伤保险投保人

在台湾地区，非全日制工被称为部分工时劳工，其工伤保险的实施并不尽如人意。非全日制工是否参加工伤保险，需根据其所工作的单位确定。台湾地区规定：“凡受雇于雇用员工5人以上事业单位之部分工时人员，如经雇主轮派定时到工者，应依《劳工保险条例》第六条及其施行细则第二十五条（现行施行细则已删除）之规定由雇主办理加保。”但是，如果非全日制工所在单位的雇员不足5人的，要看该单位是否自愿参保，如果为自愿参保单位，亦须为非全日制工办理参保手续。由此看来，由于非全日制工就业的灵活性，其享受的工伤保险保障也因此而降低。不过台湾地区的非全日制工大部分为无一定雇主的职业工人，他们可以参加职业工会，由职业工会为其参加劳工保险，享有工伤保险给付。

在内地，理论上非全日制工属于工伤保险覆盖范围中的劳动者，但是由于这种相对灵活的用工方式，且用人单位多样化，导致用人单位缺乏为这种工作不稳定的劳动者缴纳工伤保险费的积极性，这类群体实际参加工伤保险的概率因此大大降低。根据2010年10月28日公布的《社会保险法》，不仅是工伤保险，非全日制工所能享受的养老等社会保险，也因工作灵活的特点，参保方式与全日制劳动者有较大差别。因而，试图成功地将非全日制工纳入工伤保险覆盖范围，必须改变现行由用人单位作为劳动者工伤保险唯一投保人的做法。鉴于内地工会较发达，我们完全可以参照台湾地区的做法，委托地方工会作为非全日制工的投保人，代劳动者向社会保险经办机构缴纳工伤保险费，费用则由非全日制工所在用人单位承担。