上海建立地下空间风险保障机制的思考和实践

哈崴

改革开放三十余年来，我国城市化步伐进一步加快，城市有限的土地资源更显珍贵，大型城市过度开发造成的人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等“城市病”也日趋严重。为拓宽可利用的土地资源，城市地下空间利用规模逐年扩大。随着地下空间资源开发的加速推进，地下空间使用安全管理和风险防范措施的制定等被提上日程，成为政府行政管理的一项重要内容。自2009年起，上海相关部门开始在地下空间领域开展责任保险的研究，探索通过发挥保险的社会管理职能和经济补偿职能，逐步建立覆盖地下空间的风险保障机制，目前已取得一定成效。

一、城市地下公共空间的风险事故特性

（一）危害性大，事故一旦发生，后果严重

城市地下公共空间是城市公共空间的有机组成部分，和地面空间相比，地下空间具有视野范围小、空间封闭性强、通道有限等不足，人们来到地下后视野狭窄、空间方位感差，一旦发生事故，容易产生恐慌心理，造成拥堵、踩踏等事故，同时，施救的难度大。

（二）风险事故易造成连锁反应，影响广泛，波及面广

城市地下公共空间一般都建立在城市的繁华地带、CBD商业圈或交通枢纽地区，以商业空间和地铁为主，并以超大流量的人群为活动主体，其所对应的地面建筑多为高层商务办公楼或居民小区，人口集中。由于其特殊的地理位置和功能，一旦发生事故，除直接威胁到空间内人们的生命安全外，影响还将波及地面，甚至影响城市的正常运转。2009年12月22日上班高峰时间，上海轨交一号线发生两车相撞事故，列车上乘客被困两个多小时。大批人群堵在人民广场、上海火车站、徐家汇、莘庄等几个换乘车站，事故导致一号线瘫痪7个小时，地铁方面调集了大量地面公交，仍无法满足大批乘客紧急运送要求，造成地面道路也大面积拥堵。

（三）风险事故类型多，成因复杂

地下空间事故类型包括自然灾害及意外事故，也包括人为疏忽、过失造成的损失，近年还出现地下空间犯罪等一些特殊情况的风险。风险因素叠加，呈现“多因一果”或者“一因多果”的事故形态。

（四）新型风险事故类型增加，且难以预测和防范

近年来，国际社会局部地区冲突不断，恐怖袭击时有耳闻。恐怖事件的发生难以预测，后果令人触目惊心，造成普通民众产生持续、广泛的恐慌心理，由此造成的经济损失巨大。

二、地下空间风险状况分析

调查发现，1970年至1990年的20年间，发达国家地下空间开发利用进程中发生的1415件重大灾害事故，按照事故类型和发生频率依次排序为：火灾事故32.1%；空气污染18.1%；施工事故15.1%；爆炸事故7.4%；交通事故3.7%；水灾事故3.7%；犯罪行为3.3%；地表沉陷2.1%；结构损坏1.6%；水电供应1.5%；地震0.7%；其他10.7%。其中火灾、空气污染、施工事故、爆炸事故、交通事故等五类灾害事故约占事故总数的76.4%，是地下空间开发利用中发生灾害次数最多、损失最为严重的几类灾害。尽管这些事故和灾害相对集中在“开发建设和营运维护”两大环节，但是却贯穿了地下空间设施从规划、建设到使用、维护的整个生命周期，任何一个环节的疏忽都可能引发重大事故和灾害。结合调研情况，上海地下空间存在的风险有以下几种类型：

（一）火灾爆炸

火灾是地下空间人为事故风险中发生频次最高、危害最为严重的灾害，地下空间内火灾事故几乎占了事故总数的1／3。导致火灾的原因主要有设备操作不当、装饰材料使用不合理、电线短路、人为破坏等，其中火灾引发的次生灾害——烟害造成的伤亡占到火灾伤亡人数的60%。爆炸的原因多种多样，有火灾引起的，也有恐怖袭击造成的。

下表是我国1997年至1999年间地面高层建筑与地下空间火灾损失情况对比。可以看出，地下空间火灾发生次数是地面高层建筑的3～4倍，死亡人数为5～6倍，直接经济损失为1～3倍。

地下空间构筑在地下岩体或土体中，由于其本身的结构特性，从消防的角度看，它有着比地面建筑更多的不利因素：一是其空间相对封闭狭小；二是人员出入口少；三是自然通风条件差。因此，一旦发生火灾爆炸，浓烟、有害气体难以迅速排出，给救援增加了难度，造成的人员伤亡和损失程度会更加严重。2003年2月18日，韩国大邱市地铁中央路站发生火灾，造成198人死亡，147人受伤。火灾系精神病人纵火所致，救援过程中，由于停电，送风排烟设备无法运行，造成大量烟雾滞留站内，这是人员伤亡重大的主要原因之一。

（二）水灾

地下空间水灾多发于汛期，主要是由暴雨引发。水灾会使车辆、设备等物资受淹，造成经济损失，并可能导致人员伤亡。地下空间水灾的成因主要有：

1.由于雨量太大，城市的排水系统不畅或者雨量超过排水设计能力，造成路面积水，而挡水板、沙袋无法抵御灾害水位。2005年8月5日，受“麦莎”台风带来的持续暴雨的影响，上海地下公共设施遭遇水灾事故，受淹地下设施达78处，直接经济损失超过1亿元。2013年10月7日，受“菲特”台风影响，上海经历了台风、暴雨、天文大潮和上游洪水“四碰头”的严峻局面，嘉定区“城市岸泊”小区东南侧的青龙河水位暴涨，河水漫溢超过堤坝设计标准，倒灌进小区地下车库，多辆私家车被淹没，损失严重。

2.地下空间的排水系统故障（由架空电缆被台风刮断或遭雷击、电气设备被水淹造成跳闸等各种原因的停电造成）导致排水能力完全损失，造成积水。2006年3月，虬江路某地下车库，由于水管球阀突然损坏，大水从缺口喷涌而出，淹没了五六百平方米的地下车库，大约百来辆自行车、助动车被淹，还造成整幢大楼停电。由于水泵无法作业，工人虽然全力施救仍然无法避免损失的发生。2013年1月26日，沪太路和泰花园小区地下车库蓄水池进水控制阀损坏，导致车库内16辆私家车被水淹没。

表 1997年至1999年我国地面高层建筑与地下空间火灾损失对比

（三）恐怖袭击

地下空间的结构特性及人员密集的特点使地下空间成为恐怖分子袭击的首选场所之一。近年来，在伦敦、莫斯科、东京等大城市发生过多起地铁袭击事件。

（四）泊车管理责任风险

停车场管理人员在保管停泊车辆过程中因疏忽导致停泊车辆或车上财物被损被盗，产生经济赔偿责任。

（五）地下空间犯罪行为

地下车库灯光昏暗，管理人员和保安数量稀少，监控探头设置不合理，有些车库甚至没有安装监控探头，导致地下车库内车辆被盗被损、车上物品失窃的案件时有发生，车主在地下车库被杀害的案件也有发生。在本市某大型超市地下车库内就发生过消费者取车时被杀害的案件，法庭判决显示，案发时被害者与歹徒搏斗了近十分钟并多次呼救，由于当时车库只有一名保安在值班，因距离远没有听见呼救，最终导致了事故的发生。由于车库管理方存在一定过失责任，法院判定被害者家属得到20余万元的赔偿。地下车库易发生犯罪风险主要与其存在以下安全隐患有关。

1.客观条件限制、技防措施不足。为了节约成本，不少地下车库照明不足，光线昏暗，车位后方、墙角等都成了照明死角，老人、小孩以及视力不佳的人很容易被地上的隐蔽物绊倒。如果犯罪分子藏身于此，很难被发现。很多地下停车场都安装了监控摄像头，但是一般只在出入口处安装，数量很少，存在不少监控死角，比如消防楼梯、墙柱后方、拐角处等。

2.安保人员配备少，人防力量匮乏，管理不规范，人员巡视不到位，形成管理真空区域。另外，地下车库面积大、楼层多，一旦发生危险，保安很难听到偏远区域的求救声。

3.通信信号差、出口标识不清。地下车库内手机信号弱，又没有紧急呼叫装置，一旦遇到危险很难向外界求助。电梯间以及出入口处标识不清晰，一旦发生意外求助或逃生困难。

因此，管理方加大投入、健全管理是防范此类风险的根本措施。

（六）污染及有毒化学品泄漏

部分地下空间被当作仓库储存货物，有毒有害物品泄漏、相关设备的阀门和管路损坏甚至恐怖主义行为都可能造成社会公共安全损害事件。地下车库存在比较严重的空气污染，静安区卫生防疫站和上海医科大学曾联合进行过一次地下车库汽车废气污染状况调查，调查结果显示，地下车库微环境空气污染很严重，其中一氧化碳浓度、铅浓度最大超标倍数分别为国家标准的21.4倍和4.64倍。长期在地下车库工作的人员面临着严重的健康威胁。

（七）食品污染

此类风险事故多发生于地下商场、地下娱乐场所。很多大型地下商场都会设置餐饮区域，在人流量大、用餐人员多的情况下，经营者可能会因为疏忽大意导致提供的食品、饮料掺有异物或有毒，造成食用者中毒。

（八）供电故障

由于地下空间没有自然照明，采光完全来源于灯光，所以供电保障相当重要。如果突发供电故障，地下空间将陷于一片黑暗之中，人员的恐慌心理容易引起拥挤、踩踏事故的发生。同时，电力中断将导致运行中的电梯无法正常运行，电梯内的人员将被困其中。

三、上海市地下空间开发利用情况

近年来上海地下空间开发利用规模逐年扩大。截至2006年，已建成各类地下工程23069个，总建筑面积达到2846万平方米，其中，用于生产、经营活动的总建筑面积为2508万平方米，占地下空间总建筑面积的88%。政府部门在地下空间安全使用管理方面遇到了一些新情况和新问题，主要表现为以下三个方面：一是地下空间的产权人、产权人委托的管理单位以及实际使用人三方承担的安全责任不明确，可能导致其对安全使用的重视程度不够；二是行政管理部门缺乏有效的安全使用管理措施，需要利用市场化手段建立适应地下空间快速发展的长效管理模式；三是地下空间安全使用管理涉及多个行政管理部门，需要建立综合协调管理的机制。

（一）功能的多样化

《上海市地下空间安全使用管理办法》定义的地下空间，包括民防工程、普通地下室和轨道交通地下车站。其中，民防工程仅指人民防空工程，包括为保障战时人员与物资掩蔽、防空指挥、医疗救护等单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室；普通地下室是指结合地面建筑修建或者单独修建的，未达到人民防空工程防护标准的地下建筑；轨道交通地下车站是指位于地面以下的轨道交通出入口、通道、站厅层和站台层等。然而，随着地下空间的不断开发和利用，大量的人防工程被商业化运行，目前上海的地下空间的功能不仅有轨道交通地下车站，有人员密集的商场、旅馆、餐饮、娱乐场所，还有物资集中的仓储场所和车库，与影响国计民生的大型地下变电站，更有包含商业、娱乐、交通枢纽等多功能的地下综合体。功能的多样化增加了风险管控的难度。

（二）体量的大型化

据调查，上世纪70年代的地下空间建筑单位面积均不到2000m2；80年代建造的地下空间单位建筑面积也未突破5000m2；到1990年，随着黄浦区人民广场地下人防工程的建成，投入使用的迪美广场地下空间面积达4.9万m2，成为当时地下空间之“最”；随后建成的金茂大厦、正大广场、环球金融中心、上海火车南站等建筑的地下空间面积均突破5万m2；2011年竣工的上海文化广场6.5万m2的地下空间是全球最大的地下剧场；在建的上海中心地下空间面积达14万m2；规划建设中的真如城市副中心地下工程面积更是接近40万m2。超大的体量，积聚了潜在的、巨大的风险。

（三）规模的群体化

随着上海城市建设尤其是轨道交通建设的快速发展，人民广场地铁商城、中山公园上海小马路等地下商场相继涌现，上海各大商业圈的地下空间由于轨道交通的出现而连成一个整体。最典型的是徐家汇商圈，轨交1号、9号线将周边的港汇恒隆广场等12个商城的地下空间串联起来，各大商城通过地下走廊均可通达，整个商圈地下空间建筑面积达到了20.5万m2的空前规模。地下空间正由单一的建筑逐步向地下城市群演化。

（四）人群的聚集化

在已开发利用的上海地下工程中，人类活动频繁的旅馆、商场、餐饮、娱乐、办公、生产及停车等地下生产、生活服务设施的地下工程总面积为3862.45万m2，占整个地下空间面积的74%。另据不完全统计，上海的地下生产、生活服务设施多达28211个，人民广场、徐家汇地下商圈的日均客流量均超过30万，在地下生活的人居全国首位，地下空间已经成为人类活动的另一主要场所。

上述情况是伴随经济快速发展而产生的，需要加快建立配套的风险保障机制，通过机制创新进一步强化对地下空间的风险管控。

四、建立地下空间风险保障机制的思考和实践

（一）加快完善地下空间领域责任保险法律法规体系

《中华人民共和国突发事件应对法》第三十五条规定：“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。”《国务院关于保险业改革发展的若干意见》第五条规定：“大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急机制。充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用，将保险纳入灾害事故防范救助体系。”《上海市地下空间安全使用管理办法》（市政府2009年第24号令）第九条规定：“本市鼓励产权人、物业管理单位或者使用人向保险公司投保相关的责任保险。”上述法律、法规及政策为开展相关保险试点提供了一定的依据，但由于缺乏强制性，对地下空间责任险的开展无法形成更强有力的支持。因此，应从立法角度，加快相关法律法规建设的步伐，完善城市地下空间强制责任保险的法律、法规体系。

（二）进一步明确地下空间保险责任主体

多年来，根据国防需要，国家投入大量物力、财力建设了大量的地下空间。在和平时期，其维护、保养仍然需要投入一定的资源，因此，对地下人防工程适当使用，既减轻政府维护保养的负担，又提高社会效益和经济效益，人防工程的社会化使用应成为常态。同时，在房地产业的发展过程中，政府出台了相应鼓励政策，吸收社会力量建设了大量普通地下室，在和平时期用于经济目的。多种形态的“建设、管理、使用”模式，造成责任主体模糊、事故责任无法明确的现状。因此，在构建地下空间风险保障机制的过程中，我们提出，落实地下空间安全管理责任，相关地下工程在所有权和使用权相统一时，产权人享有和履行使用人的权利和义务；所有权和使用权相分离时，须由产权人通过授权或委托方式指定使用人，并通过合同明确使用人的权利和义务；明确综合责任保险是安全管理责任的延伸和补充，地下工程使用人承担参保第一责任人的义务；投保经费由地下工程使用人承担等原则。把开展地下空间综合责任保险纳入地下空间安全管理体系，将投保情况列为日常安全检查的一项重要内容。明确要求产权人与实际经营人，在原地下空间经营使用合同期限届满续签新的合同时，将“地下空间经营人或使用人应履行购买责任保险的义务”作为新合同的必备条款。

（三）创新地下空间风险管理机制

1.产品创新。目前本市地下空间尚未建立起有效的风险保障机制，大多数地下空间的管理者、使用者缺乏保险意识，即使有些管理者已经购买了保险，但保障范围狭窄、保额不足，对于火灾爆炸、恐怖袭击等容易造成群死群伤的风险保障没有涵盖在内，对于犯罪等一些特殊的风险缺乏管理手段。“上海市地下空间综合责任保险”是针对地下空间特定风险的保险品种，保险责任涵盖了地下空间产权人或使用人在经营中常见的风险类型，保障范围包括公众责任，火灾或爆炸责任，食品饮料责任，恐怖活动责任，停车场责任、车内物品责任，暴雨水患责任，供电故障责任，有毒气体泄露、污染责任，地表沉陷、塌方责任，犯罪责任以及地下空间工作人员意外伤害责任等11项责任。

2.创新地下空间管理新机制。地下空间综合责任保险采用以主承保共保模式，保险公司须按照经监管机构备案的统一条款、统一费率进行承保，经过公开的招标程序，确定并公布实力强、信誉好、服务优的保险公司组成共保体，承保该险种。地下空间综合责任事故发生时，共保体可启动应急赔付机制，防止事故损失扩大，3天内预付应急资金开展施救工作。运用保险公司的风险管理技术，开展风险识别和安全检查、隐患排除工作，并在保险信息分类管理的基础上逐步建立地下空间安全信息平台。

3.建立适应市场的综合推进机制。以“市场化运作”为核心，充分发挥市场对资源的配置作用，以“政府鼓励引导”为辅助，由地下空间管理责任方负责推动实际使用单位投保，对积极配合参加试点责任保险的单位，可以在地下空间商业使用方面给予适当优惠，吸引企业积极投保。针对上海市地下空间安全管理的需要，由市民防办及各区县民防办相关部门结合日常的地下空间安全管理工作，引导和鼓励相关单位积极办理地下空间综合责任保险。相关职能部门积极宣传地下空间综合责任保险的重要意义，通过“地下空间诚信企业”等创建活动引导相关地下空间企业投保；地下空间安全责任方结合日常服务和管理，协助推进地下空间综合责任保险试点的具体实施。《上海市地下空间安全使用监督检查管理规定》（沪府办发2010年29号）第十一条“安全责任书”规定：“地下空间安全管理相关行政管理部门应当与地下空间产权人、物业管理单位以及使用人层层签订安全责任书”。将《管理办法》第九条关于责任保险的规定明确写入责任书中，从而为进一步落实地下空间产权人、管理单位以及使用人的相关职责提供依据。同时，通过推进“地下空间诚信体系”建设，对于管理规范、符合安全管理体系认证、风险评估状况良好并积极投保参与试点的相关企业，实行必要的鼓励措施，引导责任方认真贯彻落实《管理办法》第九条的有关要求。

（四）试点实施情况

上海市于2009年正式启动地下空间综合责任保险试点工作，试点范围为上海行政辖区内商场、餐饮、住宿、娱乐休闲场所、办公场所、车库及生产仓储等影响面广、风险大的地下空间领域。保费计算借鉴世博会模式，按照经营面积、性质安全状态和管理状况等综合考虑，每平方米1.28～3.12元左右，比传统公众责任和火灾公众责任保险费仅高5%左右。同时，地下空间综合责任保险的保障范围更大，保障额度更高，最高可达到3亿元，超过传统公众责任保险的赔偿限额。保险公司组成共保体对应急处理承诺提供必要的资金保证，在地下空间综合责任事故发生时，启动应急赔付机制，紧急预付应急资金，开展施救工作。同时保险公司在出险后快速做好查勘、定损、理赔等善后工作，主动履行保险赔偿责任，帮助出险的企业迅速恢复生产经营，保障投保人和受益人的合法权益。鉴于目前国家尚无地下空间综合责任强制保险的法定要求，可通过各方广泛引导发动，并采取有效的鼓励措施，使地下空间产权人、使用人、管理人充分认识保险的意义，积极参保。保险方案的实施“公开、透明”，向地下空间相关责任人公开保险费率、保险理赔、保险费管理等各个环节情况，制定规范明确的操作细则。在具体实施过程中，根据地下空间安全管理的不同情况区别对待，稳步推进，不断扩大保险市场份额，最终形成一个良性循环、运转良好的地下空间综合责任保险市场。

目前，推进工作已在上海14个区县全面展开，截至2013年年底，已有超过500家独立的地下空间投保了该险种。在2013年台风“菲特”等引发的较大的灾害性天气过程中，上海市地下空间责任风险保障机制初步发挥作用，长宁区、黄浦区和浦东新区均有地下空间遭受水灾，造成一定的经济损失，通过保险理赔都及时得到了相应的经济赔偿。保险的社会管理职能和经济补偿职能得到了充分发挥。