浅议大学生失业保障

杜选

大学生失业问题近年来日益突出。据中国社会科学院统计，大学生的失业率2010年为12%，2011年为17.5%，2012年为16.4%，远远高于城镇失业率。针对大学生失业的现象，国内有很多学者提出为大学生建立失业保险制度。做法是让大学生在大学期间缴费，在毕业后一年内如遇就业困难可以领取失业保险金，保险费由政府、学校和学生个人共同负担。学者们提出的观点包括从精算上证明建立大学生失业保险制度是可行的（吕志勇、韩鑫，2010）；将大学生纳入失业保险体系有助于扩大失业保险制度的覆盖面（夏颐，2012）；大学生失业保险制度应该由政府和市场共同为大学生提供（林毓铭，2007）；大学生不应该建立或者参加失业保险制度，而是应该参与社会救助制度，纳入最低保障制度或者发放就业津贴（刘旭东，2007），等等。对以上观点，本文并不赞同。本文认为建立失业保险制度并不能解决大学生失业问题，而应另觅思路。

一、我国大学生失业保障的现状及存在的问题

国务院办公厅《关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国办发［2003］49号）提出：“毕业半年以上未能就业并要求就业的高校毕业生，可持学校证明到入学前户籍所在城市或县劳动保障部门办理失业登记。劳动保障部门所属的公共职业介绍机构和街道劳动保障机构应免费为其提供就业服务。”《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》（教学［2006］8号）明确规定，各地有关部门要加强对离校后未就业高校毕业生的就业服务和社会保障工作。高校毕业生因短期无法就业或就业后生活仍有困难的，民政部门要及时按照有关规定为符合条件的高校毕业生提供最低生活保障或临时救助。2006年以后，各地社会保障部门相继颁布了一些“办法”，高校毕业生符合一定条件，一直找不到工作的，可以到户籍所在地申领失业补助金，期限一般为6个月。也有的地区将未就业的大学生纳入了低保的范畴。

按照我国最低生活保障的规定，我国居民最低生活保障金的申领人为：无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业、家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。可以看出，领取最低保障的条件是以户籍和家庭为单位衡量的，户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定最低生活保障对象的三个基本要件。大学生毕业后很多未在户籍所在地，个人不能称之为家庭。即使在户籍所在地求职或处于失业状态的，也同样存在家庭收入不能满足领取最低生活保障条件的情况，因此最低生活保障不适于解决大学生失业问题。

有的地区对未就业的应届大学生给予半年的失业补助金，但是申领条件非常严格。如河北省失业补助金申领办法规定：本地户籍，应届毕业生毕业后半年之内未就业的，同时要符合家庭困难的七种情况之一的才可以申领：城乡低保家庭；父母双方失业；烈士子女或因公牺牲军人子女或一至四级残疾军人家庭子女；单亲家庭无稳定经济来源生活困难的；遭遇自然灾害导致家庭不能维持正常生活的；家有重症病人或家庭主要收入创造者丧失劳动能力造成经济困难的；其他原因造成家庭经济特别困难的。这些规定虽然能够为失业的大学生解决几个月的基本生活问题，但是申领失业补助金需要回到户籍所在地，很多在外求职的大学生根本不可能回户籍地去申请。

另外，无论是最低生活保障还是失业补助金都是从失业保险基金中列支的。我国的失业保险制度是一种缴费制度，是一种权利义务对等的产权制度。大学生没有缴费，自然不应该从失业保险基金中支取任何费用，不然会破坏社会保险的规则，甚至会引导整个社会将大学生失业的问题曲解归罪于大学生个人，进而产生“高等教育无用论”的畸形认识。

二、大学生不宜建立失业保险制度的原因

（一）社会保险范畴的原因

失业保险本身属于社会保险范畴，必须符合社会保险的属性，作为失业保险金的领取人，必须符合失业保险制度规定的三个基本条件：必须本人或者用人单位为其缴纳了一年的保险；必须非本人意愿中断就业；必须进行了失业登记且在寻找工作。这三点中前两点大学生自身条件很难符合。大学生毕业后未就业就失业，因此不可能自己或有单位为其缴费。未就业不一定就是情势所逼。很多大学生自毕业以后一直在择业，是自我意愿下的失业。

（二）经济发达国家未为大学生建立失业保险制度的原因

纵观世界上其他国家大学生失业保障的情况，也很少有国家为应届毕业生建立失业保险制度的。如法国的失业保险规定，从学校毕业初次寻求就业的年轻人或者停止一段时间重新回到就业市场的受薪者都不在失业保险的覆盖范围。英国的失业保险给付条件是必须以参加失业保险并缴费作为前提。英国的求职者津贴也规定，申领人必须是年满18岁、在离职的两年中至少缴纳了一年的国民保险税、签订了求职者协议、积极寻找工作的求职者。自2009年金融危机爆发后，各国青年人，尤其是大学生的失业率并不低。下表为部分国家2011年前后青年与大学生失业率情况。数据显示，除了德国、加拿大和英国大学生失业率低于10%以外，其他国家的大学生失业率都相当高，韩国达到40.5%，日本达到19.5%。那为何这些国家没有为大学生建立失业保险呢？

本文认为主要原因有以下四点：

首先，失业保险设立的初衷决定了刚毕业的大学生不是失业保险的参保对象。失业保险最初建立时仅限于职业比较稳定的工薪阶层，将职业不稳定和个体劳动者都排除在外，主要是对因劳动力市场波动而失业的人群给予一定生活保障。随着世界各国经济和产业的发展，有的国家逐渐扩大了它的覆盖范围，将个体劳动者、兼职工作者都纳入制度中来。但是无论失业保险制度的覆盖对象是哪些人群，有一点是比较明确的，即失业保险金的领取要以缴纳了一定期限的失业保险费或税为前提（本人缴纳或是雇主缴纳）。

表1 部分国家青年与大学生失业率

其次，大学生在校期间本身不具备缴费或者纳税的条件。无论缴费型还是税收型失业保险制度，目前尚没有要求在校大学生为自己缴纳失业保险费（税）的先例，即便大学生在校期间从事打工、兼职、实习等付薪工作，也不存在收取学生失业保险费（税）的情形。因此，提议大学生在校期间为其本人规避将来失业风险缴纳保险费（税）并不合适。

再次，为大学生建立失业保险制度会造成“等待性失业”。“等待性失业”的概念原指劳动者暂时更愿意接受闲暇而不是在现行工资水平下就业时所形成的失业，又可进一步细分为投机性失业和预防性失业。这两种失业情况在我国刚毕业的大学生中普遍存在。西方国家尤其一些高福利国家，其福利制度较完善和全面，已经给国家财政造成了压力。如丹麦的青年失业率和大学生失业率都很高，就是由于施行了过分“慷慨”的福利项目。有丹麦专家称，一部分丹麦人完全不参与劳动力市场，他们中不乏混日子的大学生、年轻的养老金领取者。失业保险金本身具有延缓就业和自愿失业的道德风险，这已经为很多研究者所证实。大学生是就业的中流砥柱，是各国先进生产力的代表，如果连刚毕业的大学生都“等待性失业”，那么国家未来先进生产力靠什么支撑？正因为如此，西方国家对于建立大学生失业保险制度是持否定态度的。

最后，为刚毕业的大学生建立失业保险将导致社会对高等教育认知的偏差。一个公认的假设是，教育程度越高，人力资本的教育含量越大，对提高生产率的贡献也越大。经济学家认为，决定国家经济增长和社会发展的主要因素恰恰是人力资本。如日本战后经历了起飞阶段（1950—1970年）和工业化阶段（1970—1979年），其经济增长中人力资本的贡献度从起飞阶段的4.9%提高到工业化阶段的11.11%。美国的大学及研究机构产出了无数专利产品，培养的一流人才不断为社会输入新鲜血液，创造了巨大的社会财富和就业机会。美国麻省理工大学的毕业生创办了4000多家公司，创造了至少110万个工作岗位和2300多亿美元的产值。假设美国和日本为大学生建立失业保险，那就等于向世界宣告高等教育没有任何价值，大学毕业生还是找不到工作，要领保险金度日，那还有谁会上大学继续深造？

三、德国促进大学生就业的经验

欧美国家中，大学生失业率较低的是德国。德国的大学生失业率为4%，少于经济学中6%的经验值，说明德国的大学生就业基本没有问题。原因是多方面的。

首先，德国“双元制”的教育体制培养了企业可以直接聘用的人才。德国的应届毕业大学生占人口比例为2.5‰，中国的应届大学生占人口比例为5.4‰，是德国的2倍多。毕业生的人数差异仅是问题的表象，更深层的原因是德国的“双元制”职业教育体制为企业培养了一出校门就可以上岗的工人。“双元制”模式下，高校除了教授大学生书本知识以外，更加重视培养大学生的实践能力。“双元制”职业培训主要由政府、社会机构、高校和企业联合开展，在读的学生每个学期有3个月在学校学习，3个月在企业实习，每月领取固定津贴，无需打零工，即可维持学业。毕业后可以直接进入实习的企业工作，既节省了企业的培训成本，也节约了大学生寻找工作的成本。

其次，政府和劳工部门的工作促进了年轻人就业。政府鼓励从业者从55岁开始从事“半份工”，把另半份工作让给年轻的求职者。尽管近年来德国社会也出现老龄化的情况，但是并没有提出“延迟退休”计划，而是鼓励即将退休的从业者（现行退休年龄67岁）将更多的岗位让给青年人。

再次，德国发达的社会组织为毕业生提供了大量的就业岗位。据统计，德国大约有100万个社会组织，提供了相当于144万个全职工作岗位。德国的社会组织与人口比例为1∶75。而我国的社会组织总共才44.6万个（李培林，2013），与人口比是1∶2915。社会组织除了提供就业岗位，还可以为学生提供基金支持及就业培训，为大学生就业提供了广阔的空间。

最后，失业保险金中拿出部分资金为大学生作就业指导。这一点与我国的情况不同。我国的失业保险金开展的就业和创业培训是针对所有失业人员的，尽管有些地方鼓励为促进就业开展学生就业培训，如天津市规定“对毕业半年后未能就业并进行失业登记的大中专技校毕业生，免费为其提供职业介绍服务，并鼓励青年见习基地免费提供见习场所，为其提高就业技能，增加就业机会”，但是为大学生提供的就业培训与对普通失业者的就业技能服务没有什么区别，因此对解决大学生就业难的问题收效甚微。

四、解决大学生失业问题的思路

（一）就业保险基金思路

就业保险基金思路有别于很多学者提出的将大学生纳入失业保险体系，由大学生、学校、政府三方共同承担保险费的思路。本文认为，大学生失业除毕业生素质、知识水平存在不足以外，部分原因来自国家政策调整、学校教育等外部环境。因此，政府应该拿出一部分财政收入作为大学生就业保险基金，用以支持大学生求职和技能培训。

具体来说，应以上一年大学生失业率和本年度最低工资为依据（本文采用最低工资标准是因为大学生刚毕业多是在城市求职，最低保障标准很难维持大学生一个月的生活和交通费等支出）。比如2012年政府财政应以2011年大学生失业率17.5%和2012年最低工资为基础预留6个月的大学生就业保险基金。大学也应该以学校上一年失业率和本年度当地最低工资为基础，从学校收入中预留6个月的就业保险基金。政府预留部分为从毕业到毕业后6个月还没有就业的大学生提供基本生活保障；学校预留的部分为毕业后6个月还没有工作的大学生进行岗位或者技术培训。照此测算，政府财政一年大概要预留79.75亿元（17.5%×700万人×1085元／人月×6个月）作为大学生就业保险基金，占当年社会保障与就业支出的13.9‰（2012年社会保障与就业支出为5753.73亿元）。

大学预留的就业保险基金以大学上一年毕业生失业率为基础进行核算。如果大学上一年的就业率高，就业情况良好，那么说明大学的教学质量好，预留的就业保险基金可返还给大学；如果大学上一年的就业率低，很多学生半年后找不到工作，说明大学的教育质量存在问题，那么大学预留的基金就要拿出来作为学生的培训、联系等费用。比如2011年全国大学应届生的失业率为17.5%，某大学的学生半年后就业率为90%，那么大学的这部分就业基金仍旧归大学；如果半年后学生的就业率为80%，那么大学就要拿出“毕业生人数×20%×当地最低工资×6个月”的收入作为就业保险基金。当然，大学生失业未必是学校的问题，也可能是经济波动的结果，但这样做的好处是大学将主动与企业联系，赶上社会经济发展的步伐，更改课程设置及授课内容，增加学生参与社会实践的机会，从而提高毕业生的就业率。

（二）就业津贴思路

就业津贴针对的是应届毕业生失业12个月或刚就业又失业、未达到失业保险领取资格的大学生。这部分大学毕业生可能由于经济结构调整或者所学专业与市场需求不匹配而找不到合适的职位。如果直接将其转入政府低保或者社会救助，则无异于国家财政资源和人力资源的浪费，毕竟国家培养一个大学生投入不低。本文的思路是，由政府在社会保障和就业支出中拿出一部分资金作为就业津贴补贴给招聘失业大学生的企事业单位，由他们为这部分大学生进行技术和职业能力培训。企事业单位在招聘失业大学生时，除了要与劳动保障部门签订培训合约，还要与大学生签订3年以上的用工合同，培训内容和结果要定期向社会保障部门的就业促进机构报送。就业津贴的资金量可以在失业人数与低保基础上由政府与企事业单位进行协商，但是不能低于6个月的城市最低生活保障标准。以北京市为例，2012年政府应准备约6583.5万元（17.5%×285元／人×6个月×22万人）作为就业津贴来补贴给有条件招聘失业大学生的企事业单位，占当地社会保障与就业支出的5.2‰。