法律史视野下的羁縻政策研究——以唐、清两代治理西北边疆的比较为例*

王 喆,周 磊

(西北政法大学刑事法学院,陕西 西安 710063 )

法律史视野下的羁縻政策研究
——以唐、清两代治理西北边疆的比较为例*

王 喆,周 磊

(西北政法大学刑事法学院,陕西 西安 710063 )

中国古代传统的羁縻政策是中央政府通过法律治理西北边疆的重要组成部分，其实质是一种法律制度。唐、清两代治疆理念继承和发展了中国古代传统的羁縻政策并有所损益变化。唐代和清代是羁縻政策发展演变的典型时期。从法律史学的角度对二者进行比较，勾勒出中国古代羁縻政策的演变，还原两代封建王朝中央政府治理西北边疆的政策、方略。

法律史;羁縻政策;西北边疆治理;唐代;清代

中国古代传统边疆观有两大核心理论：一是服事观，一是华夷观*白寿彝．中国通史(第一卷)[M]．上海：上海人民出版社，1989．44-47．。其中，服事观是以全国服从一个政治中心为基础，实现大一统是封建统治者治边的终极目的，但是历史实践使统治者认识到，在一个国土辽阔、民族众多的大国，中央对各地的集权统治只能在不同的强度层次上体现，必须因时、因地、因人而治。这也是古代统治者治理边疆首要法律策略。“在中国古代传统治边思想体系中，最能体现因时、因地、因人而治原则的莫过于‘羁縻 ’思想。”*马大正．中国边疆经略史[M]．武汉：武汉大学出版社，2012.437．传统的羁縻政策是指在不改变周边少数民族实体内部结构的前提下，通过加强政治、经济、文化等诸多联系的办法，施加中心对边区的影响，从而建立一种较为稳定的政治关系格局，进而逐步扩大和加强大一统的多民族国家政权，最终完成中央王朝对周边少数民族的直接有效统治*彭建英．中国古代羁縻政策的演变[M]．北京：中国社会科学出版社，2004．4-5．。羁縻政策的实质是一种法律制度，中国古代中央政府历来注重运用“羁縻之术”处理和调整与边疆少数民族的关系，并与武力威服政策巧妙结合，形成了一套内容丰富、形式灵活且颇具成效的边疆民族法律政策体系。羁縻政策因朝代不同、中原王朝与同一时期少数民族关系不同以及双方力量对比的不同，呈现出迥异的表现形式和特点。唐代和清代都是强大的中央集权统一王朝，但自始至终都面临着极其严重的民族问题和来自周边强大民族的威胁。本文选取唐代和清代中央王朝对西北边疆地区的法律政策治理为例，从历史解释法律，从法律诠释历史，通过对二者的比较，从法律史的角度，尝试得出中国封建王朝统治者的治疆的历史经验。

一、怀柔远人，义在羁縻：唐代治疆法律政策

两汉之后至唐建国，中国古代社会经历了长达300多年的分裂时期，期间北方游牧民族大量内迁，中原地区的汉族则流入南方，民族政权频繁更迭，民族关系极其复杂。在民族大融合基础之上建立起来的唐王朝，实行开明的民族政策，据《唐律疏义·卷六·名例律》载：“诸化外人，同类自相犯者，各异本俗法；异类相犯者，以法律论。”

【疏】议曰：“‘化外人’，谓蕃夷之国，别立君长者，各有风俗，制法不同，有其同类自相犯者，须问本国之制，依其俗法断之，异类相犯者，若高丽之于百济相反之类，皆以国家法律，论定刑名。”*[唐]长孙无忌．唐律疏义[M]．北京：中华书局，1983．133．

律文中多次提到“俗法”、“风俗”，表明唐代统治者以立法的形式明确规定应尊重“蕃夷之国的风俗”。在这种立法指导思想下，唐王朝继承和吸收了自秦汉以来为历代王朝所奉行的羁縻政策。《旧唐书·回纥传》载：自太宗平突厥，破延陀，而回纥兴焉。太宗幸灵武以降之，置府州以安置之，以名爵玉帛以恩之。其义何哉？盖以狄不可尽，而以威恩羁縻之。唐代的羁縻政策，主要包括了两个方面，示之以恩的怀柔政策和慑之以威的威服政策。在唐王朝的怀柔思想指导下，治疆的主要措施有羁縻府州设置、怀柔招抚及加强西北边疆地区经济开发。

(一)在西北边疆地区设置羁縻府州

唐王朝平定高昌之后，在西域东部设立了伊州、西州和庭州，同时唐太宗还在西州设立了西域都护府，每年调发多名士一千兵守卫，三州设立以及西域都护府的设立，为唐王朝进一步控制西域奠定了稳固的基础。高宗永徽二年，阿史那贺鲁举兵反叛，唐朝三次出兵平定叛乱。在平定阿史那贺鲁之乱的过程中，尤其是在平定之后，唐朝先后在西域设立了大量的羁縻府州。在西突厥本部设置二十三个羁縻府州*《新唐书·地理志》记载，23个都督府州分别是：匐延都督府、嗢鹿州都督府、置洁山都督府、双河都督府、鹰娑都督府、盐泊州都督府、阴山州都护府、大漠州都护府、玄池州都督府、金附州都督府、轮台州都督府、金满州都督府、咽面州都督府、盐禄州都督府、哥系州都督府、孤舒州都督府、西盐州都督府、东盐州都督府、叱勒州都督府、迦瑟州都督府、凭洛州都督府、沙陀州都督府、答烂州都督府。，在昆仑山以北，西州以西，葱岭以东的塔里木盆地边缘地区设置了四个都督府即龟兹、毗沙、疏勒、焉耆都督府，四督共领三十四个藩州*龟兹领藩州9，在今西北边疆库车；毗沙都督府领10，在今西北边疆和田；疏勒都督府领15，在今西北边疆喀什。，在葱岭以西设置都督府州十六*据《新唐书·地理志》记载，16个都督府州分别是：月氏都督府，领州25；大汗都督府，领州15；条之都督府；天马都督府，领州2；高附都督府，领州2；修鲜都督府，领州10；写凤都督府，领州4；悦般都督府，领州1；齐沙州都督府，领州2；姑墨州都督府，领州1；旅獒州都督府；昆墟州都督府；至拔州都督府；鸟飞州都督府，领州1；王庭州都督府；波斯州都督府。。

西域地区羁縻府州的设置，适应了唐朝政治形势和民族关系的特点，巩固和加强了对西域地区的控制。对于少数民族而言，则是遵崇唐律、服从唐朝政府的政令，并定期朝贡和助唐讨伐的条件下，可“因俗而治”，保留其现行的民族社会政治经济制度。羁縻府州的设置，是羁縻政策指导下的产物，体现了“以夷治夷”、“分面而治”的保守观念，不可避免的造成民族之间、民族内部之间分裂和隔阂。再加之羁縻府州与唐王朝的关系比较松散，愿来归附者，一律授之以名号，中央政府通过边州都督府或都护府进行间接管辖，这种中央王朝间接治理的、松散的中央与地方关系为后期唐王朝逐渐丧失对西域地区的控制埋下了隐患。

(二)在西北边疆地区实行怀柔招抚政策

对西北边疆地区进行广泛的绥纳抚慰，这是唐代治理西北边疆地区的一大特点。当时的怀柔政策是多方面的，笔者仅就和亲、册封、会盟三个方面略加阐释。

1.和亲政策。为了巩固边疆地区少数民族上层政治上的联盟，加强对边疆地区的控制，或者求得边疆地区社会秩序的稳定，和亲政策是达到这种目的的重要手段之一。历代和亲，盛莫过于汉唐，而唐代的和亲政策，在广度和深度上较之汉代都有所发展。唐代立国289年，与少数民族的和亲就达到27次*马大正．中国古代边疆政策研究[M]．北京：中国社会科学院出版社，1990．439．。唐代与回纥的和亲出现于安史之乱爆发以后，短短二十余年，与回纥和亲达到6次*崔明德．对唐朝和亲的一些考察[J]．历史教学，1983,(12)．。宁国公主、小宁国公主、崇徽公主、咸安公主、太和公主仆固怀恩之女等先后远嫁于回纥*马大正．中国边疆经略史[M]．武汉：武汉大学出版社，2012．208．。唐王朝与回纥和亲的目的主要是为了借兵回纥，增强抵抗吐蕃的力量。因此，这一时期，唐王朝的和亲政策更多的体现出了被动的色彩。宁国公主与回纥的和亲就是发生在安史之乱时期，通过与回纥和亲来笼络回纥，以“上缘社稷，下为黎元”。*《唐大诏令集》卷四二，《公主·和蕃·封宁国公主制》。唐末期，唐宪宗许婚回纥，也是因为“以北虏有勋劳于王室，西戎比岁边患”，*《旧唐书》卷一九五，《回纥传》。隧许和亲。可见这一时期唐与回纥的和亲已是不得已而为之。即使是最具和平色彩的和亲，也须以强大的物质基础和雄厚的军事实力作为后盾，对少数民族的羁縻牵制才能顺利实现。

2.册封。通过册封来固化西域地区少数民族政权对中央王朝在政治上的从属关系，是唐代处理中央政权与少数民族政权的一种重要的羁縻手段。“加以侯王称号，申之封拜之宠，备物典册以极其名数，持节封建以震乎威灵。至于告终称嗣，抚封世及，必俟文告之命，乃定君臣之位。”*《册府元龟》卷九六三，《外臣部·封册》。唐代对西域地区少数民族政权进行册封的最终目的是定“君臣之位”。贞观四年(公元630年)，置羁縻州统辖东突厥降众。各突厥府州的都督、刺史，均由突厥酋领担任，如突利为顺州都督，阿史那思摩为北开州都督，阿史那善应为北抚州都督，分统各自旧部，各都督、刺史还授以“郡王”、“将军”等名号。贞观二十一年(公元647年)，对归附的铁勒、回纥等十三部，置六府七州，以其酋帅为都督、刺史。据《旧唐书》记载，“以回纥部为瀚海都督府，拜其俟利发吐迷度为怀化大将军兼瀚海都督，时吐迷度已自称可汗，置官号皆如突厥故事，”*《旧唐书》卷一九五，《回纥传》。唐朝对其可汗号予以承认。唐王朝通过册封制度，使汗国成为王朝的藩屏，《突厥李思摩为可汗制》说：“俾夫世作藩屏，同兹带砺，长保边塞，传诸后里。”*《唐大诏令集》卷一二八。唐玄宗认为，册封是“万邦述职，无隔华夷，五等疏封，式固藩屏”之良策，对民族首领予以册封，“乃施虚惠而收实利也。”*《资治通鉴》卷一九三，《唐纪九》。通过册封的方式确定唐王朝与西域少数民族政权的君臣关系，实际上已经使西域地区的少数民族政权构成唐帝国的重要组成部分*马大正．中国边疆经史略[M].武汉：武汉大学出版社，2012．212．。

3.会盟。或称盟誓，“约信曰誓，莅牲曰盟”*《礼记·曲礼下》。，是唐代调整其于突厥和回纥关系的重要手段，“申以诅誓，质与神明，达之以诚心，要之以祸福。然后边陲不耸，保障以宁。”*王钦若：册府元龟[M].卷九八一．外臣部·盟誓，11524．据《旧唐书·突厥上》和《新唐书·回鹘传》载，唐与西域地区少民族政权会盟分别为：一是唐与突厥的便桥之盟*关于唐与突厥会盟的次数，彭建英认为是两次，《旧唐书·突厥上》记载，在便桥会盟之前，太宗对率兵来犯的颉利可汗说：“国家与可汗誓不相负，何为背约深入吾地？我秦王也，故来一决。可汗若自来，我当与可汗两人独战；若欲兵马总来，我唯百骑相御耳。”颉利弗之测，笑而不对。太宗又前，令骑告突利 曰：“尔往与我盟，急难相救；尔今将兵来，何无香火之情也？亦宜早出，一决胜负。”突利亦不对。太宗前，将渡沟水，颉利见太宗轻出，又闻香火之言，乃阴猜突利。因遣使曰：“王不须渡，我无恶意，更欲共王自断当耳。”于是稍引却，各敛军而退。(引自彭建英．中国古代羁縻政策的演变[M].北京：中国社会科学出版社，2004，138．)；一是唐与回纥的德噶寺之盟*杨铭.唐代吐蕃与突厥、回纥关系述略[J].西南民族大学学报(人文社科版)，2005,(6)． 也有学者称为“长庆会盟”，详见刘小兵．唐蕃和盟关系研究[J].云南社会科学，1989，(5)．。便桥之盟*唐高祖武德九年八月，唐太宗登极之初，东突厥颉利可汗趁唐朝帝位更代之机，率领十余万大军进犯关中。兵锋直至武功、高陵等地，京师长安为震动。颉利麾军进至便桥之北，遣其酋帅执失思力入京要挟并观察形势。唐太宗当即囚禁了突厥酋帅，率高士廉、房玄龄等六骑来到渭水便桥之南，与颉利对话，责备其违约南侵之咎，又布置京师守卫部队结阵于后，以壮声威。颉利见况只得请和。唐太宗答应了颉利的要求。是唐高祖武德九年八月，唐太宗和东突厥颉利可汗在渭水便桥之上签定的盟约，究其背景是唐王朝面对突厥的屡屡进扰掠夺，当时唐又无力瓦解突厥，便有便桥之盟。唐王朝与回纥的会盟主要目的是牵制和孤立吐蕃政权对唐王朝的威胁。面对吐蕃的连连进犯，再加之安史之乱后，唐朝国力大衰，寻求盟友，以抗吐蕃，成为良策。永泰元年(公元762年)，郭子仪接受回纥首领的归降，唐王朝与回纥结盟，联合回纥共同抗击吐蕃。唐王朝与突厥、回纥的会盟是唐王朝在“德有所不怀，威有所不及”*《册府元龟》卷九八一，《外臣部·盟誓》。的情况下，对突厥和回纥的一种羁縻之策。通过会盟减少了唐王朝与突厥、回纥之间的战争，保持了西域地区的稳定，为社会的发展提供了一个相对稳定和和平的环境，加深了中原王朝与西域地区各民族的交往。

(三)对西北边疆地区经济开发

唐代对西北边疆地区的经济开发主要体现在三个方面：屯田、互市和自由贸易。互市本是一种经济行为，但是在当时的时代背景下，互市被打上了强烈的政治烙印，体现了唐代治理西北边疆的羁縻政策。首先，设置专门的机构负责互市事宜。互市监的设置可溯至隋朝，隋炀帝即位初，“时西域诸蕃，多至张掖，与中国交市，”于是派裴矩主掌互市之事*《隋书》卷二八，《裴矩传》。。唐代的互市监总隶少府寺，组织机构更加完备。诸互市监，“各隶所管府州”，“掌诸蕃交易之事”。*《唐六典》卷二二，《诸互市监条》。其次，唐王朝与回纥之间的多为绢马贸易，起初主要是在互利的基础上进行的。但是在安史之乱以后，这种单纯的以互利为目的的经济活动便融进了政策的色彩。安史之乱后的唐王朝与回纥的绢马贸易很大程度是为了解决唐朝军队对马匹的战略需求。安史之乱后，河陇陷落，国马尽没，造成“边将告乏乏，无以给之”*《资治通鉴》卷二二三，《唐纪四十九》。的局面。唐与回纥的绢马互市，极大的解决了唐朝军队的战马需求。而回纥通过从唐朝得到的大量绵帛，经“丝绸之路”与世界各国商队进行贸易，从中获取的巨额利润，促进了回纥地区的经济发展。作为羁縻政策之一的互市，在加强唐代对西域地区的控制方面，起到了不可忽视的作用。唐与回纥的互市贸易，具有一定程度的互利性和平等性，更容易为回纥所接授，互市对于中原王朝与西域地区少数民族关系的改善产生了深远的影响。

唐王朝对西北边疆地区所实行的羁縻政策，符合当时的西北边疆地区的社会实际情况。加强了唐朝与西北边疆地区的联系，为统一多民族国家的发展做出了重要贡献。但随着唐王朝国力的衰落，羁縻政策所依仗的强大的政治号召力和雄厚的军队实力不复存在，羁縻州府逐渐被破坏，和亲、会盟亦多为无奈之举。在西域地区设节度使，导致地方势力坐大，终酿安史之祸，导致唐代从昌盛走向衰落。从这个层面上说，“唐兴于羁縻，也败于羁縻。”*彭建英．中国古代羁縻政策的演变[M]．北京：中国社会科学出版社，2004．171．

二、修其教不易其俗，齐其政不易其宜：清代法律治疆政策

清代作为我国封建君主专制的最后一个王朝，总结吸收了以往历代统治者的经验教训，把清代的封建君主专制中央集权制度发展到新的高峰。清代对西北边疆地区的统治虽沿袭了中国古代传统的“因俗而治”的治边理念，但并不是简单的承袭，而是在总结前代经验的基础之上，根据当时周边民族分布格局及形势，制定并实施了一系列较有成效的治理西北边疆的法律政策。“清代统治者面对辽阔的疆域的统一多民族国家的现状，为了进行统一的法律调整，对于聚居在边陲之地的少数民族，制定了专门的法规，主要有《回律》、《番律》、《蒙古律》、《西宁番子治罪条例》、蒙藏地区《禁约十二事》等，这些法规具有因地制宜、因俗制宜的性质。”*张晋藩．清朝法制史[M]．北京：中华书局，1998．7．在具体的法律适用方面，清朝统治者往往还会考虑民族习俗和宗教信仰，与内地有别*乾隆十五年，有沙玛尔巴一案，驻藏大臣“请将其亲侄乐伞本等三犯照大逆缘坐律拟斩，其堂侄阿里等大小七名口，应否发往烟瘴地区安插，抑赏给功臣为奴，”对此，乾隆朱批如下：“藏内人等，不谙缘坐条例，所有沙玛尔巴亲侄乐伞建本等三犯罪，竟著解京交部治罪。其阿里等七名口即交四川总督分发两广、福建烟瘴地方安插，不比解京。”(引自张晋藩．清朝法制史[M]．北京：中华书局，1998.8-9．)。

(一)行政管理制度

西北边疆地区地域广阔，民族众多，境内有维吾尔、汉、满、回、哈萨克、布鲁特、蒙古等民族。清朝根据各个地区聚居区的民族分布情况实行了多种制度：在汉族聚居区实行郡县制；维吾尔族聚居区实行伯克制；游牧的哈萨克、布鲁特、蒙古诸族及哈密、吐蕃维吾尔人实行扎萨克制。

伯克，维吾尔族语“长官”之意，西北边疆统一后，维吾尔族地区，喀什噶尔、叶尔羌、和阗、乌什、阿克苏、库车、拜城、沙雅尔、赛里木伊犁之宁远城皆因俗设治，沿用伯克制。沿袭伯克制体现了清政府对维吾尔族居住地“顺其俗而抚治之”*赵翼：《皇朝武功纪盛》卷二，《平定准噶尔部前编述略》。的一贯做法，使得“清朝政府统一新疆以后，维吾尔族地区很快就成为中亚最繁荣幸福的地区。”*[英]包罗杰．阿古柏伯克传[M]．北京：商务印书管，1976．47．清朝政府是在对伯克旧制进行重大改革后指定的，废除了伯克的世袭旧制，由清政府直接选任原有的民族酋领充任各级伯克。乾隆二十四年(公元1759年)，清政府规定：“办事之阿其木等员，亦应如各省大臣之例，遇缺补授，或缓事隔退。阿奇木等缺出，亦以伊沙噶升补，不准世袭。”*《清高宗实录》，卷五九七。伯克世袭制的取消，使伯克从原来的贵族官僚逐渐演化为清政府的地方官吏，这是对传统羁縻政策根基的极大触动。经过改造后的伯克制度，体现了清代政府对西北边疆地区由间接治理到直接管辖的转变。

札萨克制是清王朝在西北边疆地区推行的“盟旗制度”，是清王朝“因俗而治”羁縻政策的重要组成部分。“盟旗制度”的创设最初是为了解决蒙古问题，新疆统一后，扎萨克制被运用于哈萨克部落和卫拉特蒙古游牧部落中。扎萨克“由清廷任命当地部族首领担任……对于其管辖范围内之土地，人民有完全管辖之权，其人民对于朝廷或驻防官吏，不负任何徭役、赋税的义务”*林恩显．清朝在新疆的汉回隔离政策[M]．台北：商务印书馆，1998．60．，札萨克王公对其属地、属地享有完全的经济权，“这个制度经过1884年西北边疆建省，以及1912年中华民国成立，都没有改变。”*全国政协文史和学习委员会．新疆五十年——包尔汉回忆录[M]．北京，中国文史出版社，2013．22．札萨克制实现了天山北部游牧民族的高度自治，又实现了清王朝对天山北部的控制，清政府同北部的游牧民族及哈密、吐蕃地区维吾尔族上层的利益整合，从而维持了新疆的稳定。

新疆统一后，清朝在天山北路东部的巴里坤、乌鲁木齐地区推行了与内地同一的府县制度。据《西北边疆图志》记载，吐蕃、哈密“缠回十一，汉民十九”，清政府在乌鲁木齐以东实行州县制，一方面是因为在这一地区社会利益结构趋于内地；另一方面，这种体制反映了当时占人口多数汉族人民的利益。府县制在天山北路东部地区的推行，是以清朝在这一地区的大规模移民为基础*余太山．西域通史[M]．郑州，中州古籍出版社，2003．438．。

总之，清政府为了更好地管理地方事务，针对西北边疆民族习惯、风俗情况、社会历史状况，因俗而治，在军长的管辖下，设立伯克制、札萨克制和府县制三种行政管理体制。这种经过改良后的行政管理制度，逐步实现了清王朝对新疆的直接管理，也为晚清新疆行省的建立奠定了基础。

(二)宗教羁縻政策

清代，天山北路的蒙藏民大多信仰佛教，而天山南路的各民族则信奉伊斯兰教。在西北边疆地区，这两种宗教有着巨大的传统优势和社会势力。清政府对于边疆地区的羁縻政策，主要体现在两个方面：“一是尊崇和扶持；二是管理和限制。”*彭建英．中国古代羁縻政策的演变[M]．北京，中国社会科学出版社，2004．271．佛教(藏传佛教)在蒙藏民族中有着广泛的社会基础和巨大的社会影响力，清王朝对此十分慎重，采取“从俗从宣，各安其习”*《清世宗实录》卷八十。的做法，以达到笼络蒙藏宗教上层分子，巩固边疆地区的稳定。对于伊斯兰教，清政府采取的措施是支持世俗的伯克，禁止宗教干预行政，实行政教分离。因为在清代统一西北边疆以前，伊斯兰宗教首领逐步控制了世俗政权，阿訇的地位居于世俗的伯克之上，成为伊斯兰教在西北边疆地区的集中代表。阿訇在西北边疆地区经常制造事端，废杀伯克。为此，乾隆皇帝说：“阿浑乃回人诵经识字者，与准噶尔喇嘛相似。从前厄鲁特等不知事体，听信喇嘛，致生变乱，岂可使回人仍因旧习。著传谕舒赫德等，晓示各城回人，嗣后诸事，唯听阿奇木等伯克办理，阿浑势力不干预。”*《清高宗实录》卷六一五。清王朝统治者敏锐的认识到，如果阿浑势力在西北边疆强大，将会利用宗教危及清朝在西北边疆的统治。

清王朝不改变西北边疆地区的民族信仰，尊重其传统习俗，对天山北路信仰佛教和天山南路信仰伊斯兰教以及由此形成的各种传统制度给予尊重和保护。当宗教因素有碍国家统一和西北边疆地区稳定时，国家便会对宗教进行一定限度的管理和制约。这也是中国历代所传承的“齐其政不易其俗”传统羁縻政策的重要内容。

(三)西北边疆经济开发的法律政策

加强西北边疆地区的经济开发，是历代统治者都比较重视的问题。清王朝对西北边疆地区的开发手段最主要体现在屯田的兴起与鼓励内地商贾出关的贸易政策。清代在西北边疆的屯田分为军屯、旗屯、犯屯、回屯、民屯五种。笔者选取与羁縻政策最紧密的回屯和民屯，略加论述。

回屯即维吾尔人屯田。天山南北平定以后，清政府决定在伊犁建立军府，屯驻重兵，控制新疆，从乾隆二十五年(公元1760年)至三十三年(公元1768年)，清朝从天山南路叶尔羌、喀什噶尔、库车、阿克苏、和阗、赛里木、拜城、沙雅尔、乌什等城先后迁徙维吾尔人6383户至伊犁兴办回屯*《西捶总统事略》卷一，《伊犁兴屯书始》。。回屯实行以播种数量计算耕种面积的方法，“其惠民受田之户，论籽种，不计倾亩。”*《钦定皇舆西域图志》卷二三，《屯政一》。在兴办屯田过程中，南路维吾尔人“愿意来效力着甚多”，甚至愿意“愿自备资斧移屯”。*《清高宗实录》卷七二九。民屯，又称“户屯”，主要实施于天山北路的巴里坤、乌鲁木齐地区。这种新办民屯的过程，“其实就是自封建国家的组织和帮助下，通过迁徙、招募、安置等手段，使得各类无业之民获得一份生产、生活资料，安家立户于天山北路，成为自耕农的过程。”*余太山．西域通史[M]．郑州：中州古籍出版社，2003．446．乾隆时期，清政府招募无业贫民的范围扩大到陕甘各州，“每户拨给地三十亩，力能多种者，亦听民便，赏给农具一副，籽种小麦八斗、栗谷一斗、青稞三斗，借给建房银二两，马一匹作价引八两，俟伊等生计充裕之后完交。”*《乌鲁木齐政略·户民》。互市贸易也是促进西北边疆地区经济开发的另一重要手段。清统一新疆后，采取了鼓励内地商贾出关贸易的政策，并采取多种手段减少贸易关卡，畅通贸易通道。乾隆二十六年规定，北道行走商贾就不必绕道乌里雅苏台，使得北道行程大大缩短了四十余日*《清高宗实录》卷六〇一。；乾隆帝还修治通往乌鲁木齐的通道，以利商旅。天山南路的维吾尔族人原本就有经商的传统，西北边疆统一后，除集市贸易发展之外，喀什噶人、叶尔羌等还和西藏、中亚各国保持贸易往来。清代的屯田特别是回屯和民屯，以及加强与西北边疆地区的互市贸易，对于加快西北边疆地区的经济开发，促进中原王朝的先进文化与西北边疆地区的交流，加强各民族的经济交往，都起到重要作用。

清代作为中国最后一个封建王朝，是中国传统的羁縻政策走向衰微的历史时期。前代王朝所沿用的羁縻政策尽管仍被沿用，但是已经发生某些质的改变，羁縻因素逐渐减少。 “因俗而治”的伯克制、札萨克制、宗教制度，清皆加以改造，羁縻因素大大减少。但是作为传统羁縻之术之一的经济开发(比如互市、屯田)却逆势而上，肇始于唐宋时期的汉藏茶马互市，明时期达到鼎盛，清代亦呈现出大力发展的势头，可见对西北边疆地区经济积极开发政策，对于维系中原王朝对西北边疆地区控制的历史功勋是卓越的。

三、唐、清两代羁縻政策的比较及历史经验

唐代与清代治疆的羁縻政策是中国传统羁縻政策的重要组成部分，以“因俗而治”为核心的羁縻政策，在中国古代几千年的发展历史中，几经演变，内容十分丰富，涉及政治、经济、文化、宗教、军事等诸方面。历代传统羁縻政策的各种形式，在唐代和清代都有所反映和体现。唐代羁縻政策主要有设置羁縻州府、和亲、册封、会盟、互市等措施，清代有伯克制、扎萨克制、宗教羁縻政策等等。唐代和清王朝都十分重视加强对西北边疆地区的行政管理，设置官方的行政管理机构(往往带有军事色彩)，唐代设置了安西都护府和北庭都护府，清代在新疆设立伊犁将军，统管新疆事务。唐、清两代都格外重视经济羁縻政策的运用，把促进西北边疆地区经济开发作为定邦安疆的重要手段，并以法律的形式加以确定。唐代自武德以来，“岁发山东壮丁为戍卒，缯帛为军资，开屯田，供军粮，设监牧，畜马牛，军城戍逻，万里相望，”*《资治通鉴》卷二二三。清代西北边疆是中国屯垦最发达的地区。开垦的大片耕地，推动了西北边疆社会经济的发展。总的来讲，唐代与清代在治理西北边疆方面有诸多相似之处，清代的羁縻之策继承了汉唐的传统的羁縻政策，但是由于时代不同，也表现出各自的特点，二者的不同点主要有以下几个方面：

第一，“恩”与“威”侧重点不同。

古人对于羁縻之策的论述中，往往会涉及到“恩”与“威”，“ 恩”与“威”孰轻孰重，可谓因人、因时、因地，这也正体现了中国古代羁縻政策高度灵活和富有弹性的特点。不同朝代或者同一朝代的不同时期，“恩”与“威”表现形式皆异。一般来说，唐代“威”轻“恩”重，清代“威”重“恩”轻。唐王朝羁縻政策重“恩”与其所推行的开明的民族政策有很大的关系，尤其是随着唐王朝国力衰退，羁縻之术所依仗的政治影响力和军事实力的减弱，“恩”的一方更展露无遗。上文笔者所论述的唐王朝与突厥和回纥的会盟，以及唐王朝与回纥的和亲，就是在唐王朝国力衰退的背景下，唐王朝为了时间与西域地区少数民族政权和平共处而作出的无奈之举。清代处于传统羁縻政策的衰落时期，乾隆帝通过五年的战争，武力统一了西北边疆，可谓是“武”在先。在治理西北边疆过程中，又对伯克制、扎萨克制加以改造，废除世袭特权，羁縻因素逐渐减少。因此，通过对唐、清两代“恩”与“威”关系的分析，可以得出：在中央大一统的政治背景之下以及雄厚的军事实力基础是“恩”得以实施的强力后盾。

第二，从中央与地方的关系来看，唐代与西域地区较为松散，而清朝与西北边疆关系更为紧密。

唐代在西北边疆建立数量众多的羁縻州府，主要有三种组织形式，一是保留原有统治机构；二是“华官参治”，派遣汉官员充当羁縻州府的部分官员，组成联合统治机构；三是，“监领制”，保留原有的机构，中央派政治代表进行监督。这三种形式，都保持或基本保持了各民族原有统治机构，承认原有酋领的政治地位和直接统治本族的权利。这种体制与清代的军府制有很大的区别，在军府制下，清王朝结合西北边疆地区少数民族的人文、地理情况，实行伯克制度、扎萨克制和府县制。伯克制经过清王朝的改革，已经由原来的世袭土官变为土著流官，他们的特权受到限制。因此，清代对西北边疆地区的管辖更直接，更紧密，而唐王朝对西域地区治理主要是通过都督府进行间接的控制。

第三，从传统的羁縻政策手段来看，唐代与清代的侧重点不同，唐对和亲政策比较亲睐，而清王朝主要是处理宗教问题。

不论是唐代还是清代，在设置军事行政机构加强对西北边疆的管理，以及册封、封爵方面，两朝并无大异，只是清在承袭前代的基础之上有所变化。和亲是唐王朝一项重要的羁縻手段，唐代中前期的和亲政策多积极主动，而唐后期特别是安史之乱以后，和亲政策多被动而为之。这种带有明显的政治目的，以各自利益为出发点，“是一种借新的联姻来扩大自己势力的机会，起决定作用的是朝廷的利益，而不是个人感情”。*中央编译局.马克思恩格斯选集(第四卷)[M].北京：人民出版社,1992.78.对于中央王朝来说，大多数情况下都把他作为缓和矛盾或实现羁縻的一种手段。和亲政策经历了唐时期的鼎盛后，在宋、元、明时期几乎销声匿迹，尤其是传统的中原王朝与边疆少数民族上层之间的和亲，几至没有。清朝虽有满蒙联姻，但主要处理的是清王朝与蒙古部落之间的关系。自元代开始的宗家羁縻政策，又是唐朝所没有的。清代在西北边疆地区主要是处理伊斯兰教的问题，此问题不再赘述。

综上，通过对唐代、清代治理西北边疆的羁縻政策的比较分析，我们不难得出如下结论，择其要义论述之：

首先，历代王朝对西北边疆的统治在曲折中前进，在继承中深化。自西汉设置西域都护府到清朝设置行省制度，历代王朝对西北边疆的治理经历了西汉到隋的督统治理、唐到明的羁縻治理、清前期到1884年的军府治理、1884年以后的建省治理四个不同的发展阶段，体现了中央政府对西北边疆治理逐步强化的发展轨迹。西域都护府的设置标志包括西北边疆在内的西域被正式纳入中央王朝的版图，至唐代，唐王朝重新使西域纳入中原王朝的版图之下，并设置安西和北庭都护府。明代由于受国力的影响，对西域的控制较弱。清代集历代之大成，统一西北边疆，设置军府，并与1884年在西北边疆设省治理，完成了西北边疆和我国其他地区融为一体的进程。其次，对西北边疆的治理不仅包括行政管理，还包括经济开发。积极加强西北边疆地区的经济开发，是唐代和清代统治者都极为重视的羁縻手段。当传统的羁縻政策渐行消亡之时，互市、屯田等经济开发手段却显示出极其旺盛的生命力。大力开发西北边疆经济，是保障西北边疆稳定的基础，唐代与回纥的带有官方色彩的绢马贸易，从唐至清一直存在的屯田制度，这些经济措施，促进了西北边疆地区的经济社会发展，有利于实现西北边疆的社会稳定。这一史实表明，加快西北边疆地区的经济开发是实现西北边疆长治久安的物质保证。再次，中央政府的强大的法律权威和军事力量是维系西北边疆稳定的重要因素之一。羁縻政策包含“恩”与“威”两个方面，“威”是“恩”的基础，而“威”的来源就是中央政府强大的权威和军事力量。由于唐朝强大的国家影响力和军事实力，唐太宗被各族推为“天可汗”。相反到唐代晚期，随着政治影响里的下降，各族纷纷脱离唐朝的管辖，西域各族又陷入长期战乱的局面。在清代亦是同理，清政府凭借强大的军事实力完成了西北边疆的统一。这一事实表明，中央政府的强力推行统一、国家富强是实现西北边疆地区长期稳定发展的核心。最后，宗教问题逐渐成为影响西北边疆社会稳定的重要因素。由于宗教有着很特殊的影响力，西北边疆境内的各种割据势力都想利用宗教来加强自己的统治，在西北边疆地区，“宗教与世俗权力的结合使一些宗教势力出现了干预政治乃至控制世俗政权的情况，成为危害新疆稳定的一大威胁，”*马大正．西出阳光觅知音——新疆研究十四讲[M]．上海：上海辞书出版社，2013．24．新政府平定大小和卓的叛乱便是因此而起。因此，清王朝采取了政教分离政策，致使伊斯兰教对于政治的干涉处于非法地位，宗教对西北边疆稳定的影响才逐渐减弱。这一史实说明，宗教势力与世俗政权相分离是西北边疆稳定的基础。

历代统治者从立法的角度确立了羁縻制度，客观上维护了边疆的国家安全与社会稳定，这种法律政策“形成了一道无形的防线，对外巩固了国防；对内则包围了各民族的形势。”*林恩显．清朝在新疆的汉回隔离制度[M]．台北：台湾商务印书馆，1998．1．防止了分裂国家，冲击中央统治权威的行径的出现，从法律的角度保证了中央对边疆，尤其是少数民族地区的政令畅通。唐代和清代统治者除了在法典层面和中央国家机构的组织层面确立了对边疆地区的管辖外，同时还配套了一系列的政策，这对边疆地区，尤其是中央政府对西北边疆地区的有效管辖起到了积极作用。中国的传统法律思想理论首先要求“树立君主的统治地位，防止外族轻易的灭亡中原王朝。”*邱玉梅，王喆．方孝孺“民本法治”思想初探[J].时代法学,2012，(5)：36．维护中央的统治权威和国家的领土完整，是历代中央政府治理国家的第一要务。唐代和清代对边疆的法律治理，尤其是对西北边疆地区的治理说明从历史上，中央政府就明确了西北边疆是中国领土不可分割的一部分的原则，羁縻政策正是其有效治理西北边疆地区的一种实践，这为清代末期《回疆则例》的出台和新疆建省提供了法律史角度的鲜活制度素材，保证了中央政府对西北边疆的有效治理。同时也为西北边疆地区的政权架构提供了法律层面的历史借鉴，这是我们需要关注的。

A Study on the Chinese Traditional Mollification Policy in Legal History—Take the Chinese Traditional Mollification Policy of the Tang Dynasty and the Qing Dynasty for Example

WANG Zhe, ZHOU Lei

(SchoolofCriminalLaw,North-WestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Xi’an,Shanxi710063,China)

The traditional ancient Chinese Mollification Policy is an important part of the rule of law, which by the Feudal dynasty governance in Xinjiang. The essence of the Mollification Policy is a kind of legal system. Thought of Tang Dynasty and the Qing Dynasty governance in Xinjiang inherit and develop the Chinese traditional Mollification Policy A typical period of the Mollification Policy development is the Tang Dynasty and the Qing Dynasty’s evolution, to compare the two from the perspective of legal history, drawing the outline of the development of ancient Chinese Mollification Policy.

legal history; mollification; northwest governance; the Tang Dynasty; the Qing Dynasty

2013-10-07

王喆，男，西北政法大学2013级博士研究生，主要研究方向：法史学；周磊，男，西北政法大学法律史专业2011级硕士研究生，主要研究方向：法史学。

D911.02

：A

：1672-769X(2014)01-0030-08