国家治理框架下的国家审计

陈 卫，陈 爽

(1.山东省工商行政管理局机关服务中心，济南250014；2.山东省审计厅行政事业审计六处，济南250012)

国家治理框架下的国家审计

陈 卫1，陈 爽2

(1.山东省工商行政管理局机关服务中心，济南250014；2.山东省审计厅行政事业审计六处，济南250012)

受托责任是国家审计的理论基础。政府作为国家治理中最重要的公共治理主体，其受托责任的履行情况，直接关系到国家治理的成效。国家审计作为国家治理工具，是国家治理系统中的免疫监督子系统的重要组成部分，在监督评价政府受托责任、减少政府寻租以及治理政府失灵等方面具有重要作用。

受托责任；国家审计；国家治理；政府

随着经济快速发展和民主法制日臻完善，社会公众更迫切要求政府能够提供基本且有保障的公共产品、有效的公共管理和公共服务。[1]公共利益最大化是良好国家治理(good governance也称“善治”)的最终目标。现代国家治理不同于传统的国家统治，打破了韦伯范式的“单一中心的行政”和“官僚等级制结构”，强调有效的协调与合作。[2]“善治”是人类社会政治发展和国家治理的理想目标，是政府与公民社会长期良性互动和共同治理。政府是国家治理中最重要的主体。与其他主体的最大不同在于，政府具有强大的政策、法令制定能力和执行能力，从而保证了对社会的有力掌控，顺利贯彻落实自己的意志，并可进行制度调整，推动经济社会持续稳定发展。[3]在国家治理框架下，作为国家治理工具之一的国家审计，是国家政治制度的重要组成部分，主要任务是评价政府的“服务、责任、法制、廉洁”，代表公众来评价政府履行国家治理受托责任的情况。

受托责任的存在，是国家审计产生的前提，也是要求国家善治的动因之一，受托责任是国家审计和国家治理共同的理论基础，将国家审计与国家治理有机地联系在一起。作为国家治理中的监督和免疫子系统的重要一环，国家审计是减少政府寻租和政府失灵的有效工具。基于国家治理的角度，借鉴经济学有关原理，分析国家审计在促进廉洁政府、俭朴政府和法治政府建设，以及推进国家治理体系和治理能力现代化方面，具有重要现实意义。

一、国家审计的理论基础

受托责任是国家审计的理论基础。受托责任理论认为，受托责任的存在是进行审计的前提。随着社会生产力的提高和经济发展，社会财富日益增多，少数人手中集中的剩余产品也逐渐增加。当生产资料的所有权与经营管理权分离时，委托和受托关系，即受托责任关系随之产生。正是由于所有权与经营权分离形成了受托责任，基于经济监督的客观需要产生了审计。受托责任关系的确立是审计产生的前提条件，委托者需要对受托者的经济行为实行经济监督。由于彼此之间存在着直接经济利益关系，财产所有者自身对财产管理者的监督、检查便带有一定的主观性和片面性。因此，客观上要求与财产所有者和财产管理都无利害关系的第三方来实施对财产管理者的监督检查，这就是审计。[4]

早在二百多年前，卢梭就指出：“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤换他们。对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题。”[5]杨时展(1991)也说：“审计工作的精义在于受托责任。有了受托责任，才有审计，如没有受托责任，也就无所谓审计。”政府本质上就是一个国家或社会的代理机构，受社会公众之托管理公共资源，向人民负责并承担相应的受托责任。社会公众有权对政府管理国家事务、使用公共资金资源进行监督。这种监督需要由公正独立的第三方——国家审计机关去执行，由国家审计机关对各级政府受托责任的履行情况进行认定，向委托人——社会公众最终报告，再由此判定各级政府的责任。

受托责任同样要求建立良好的国家治理。首先，由于受托责任的存在，委托人即社会公众赋予政府公共权力，政府有义务向社会公众就其受托责任-公共资源管理情况作出汇报。由此可见，国家治理产生的动因也与受托责任有关。其次，受托责任的目标与国家治理的目标具有一致性。受托责任的目标是委托人即社会公众对受托人所持的期望，是社会客观需要的反映。而国家治理的最终目的就是促进政府受托责任的全面有效履行。通过国家治理主体即政府、市场与社会之间的相互协调配合，管理和促进资源的有效配置，推动社会经济的全面、协调和可持续发展，以便满足社会公众的需求。最后，国家治理作为一种制度安排，可以促进受托责任关系良好运转并持续发展下去，建立国家、政府治理结构正是受托责任的重要内容。国家审计则负责监督和评价受托责任履行情况，也是重要的国家治理工具。

二、国家审计在国家治理中的定位

国家审计是国家治理系统中的免疫监督子系统的重要组成部分。20世纪中叶，美籍奥地利生物学家贝塔朗菲提出一般系统论，他强调任何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加，系统的整体功能具有各要素在孤立状态下所没有的新性质。[6]国家治理是政府、市场和公民社会在国家和社会运行系统中相互作用、相互依赖、相互配合的一种正式和非正式的制度安排。如同公司治理一样，国家治理也是一种有关权力的制度安排。[7]即在国家治理框架下，分别担负决策、执行和监督控制等职责的不同机构组成了权力制度安排，这些机构之间通过相互依赖、相互作用、相互配合形成了决策系统、执行系统和监督系统等多个系统。从系统论的观点看，为保证国家治理中权力的正确运行，促进国家治理目标的顺利实现，必须健全监督系统。监督系统主要包括宪法监督、行政监督、经济监督、法律监督等，它仍是一个由众多的、形式不一的子系统所组成的有机整体。专司经济监督职能的国家审计机关是国家治理体系中监督系统的重要组成部分。

另外，国家审计本质——“免疫系统”理论的提出，(1)是新形势下关于国家审计本质的新认识和新理念。国家治理作为一个有机系统，它是由多个相互作用、相互依赖、相互配合的子系统(例如：免疫系统、神经系统、内分泌系统等)组成的。国家审计主要通过对政府行使权力的检查、监督和披露，来发挥其作为“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能。国家审计“免疫系统”功能的实现，同样离不开国家治理免疫系统中其他部分如纪检、监察等的完善与支持。即国家审计作为国家治理的重要组成部分，不是孤立存在的，而是与免疫子系统其他部分一起，在相互作用、相互影响、相互制约过程中，共同参与国家治理。

三、国家审计在国家治理中的作用

(一)国家审计是减少政府寻租的有效工具

1996年，美国国家科学院院士威廉姆·维克瑞因提出在“非对称信息条件下的激励理论”而荣获第28届诺贝尔经济学奖。非对称信息经济学理论是研究在非对称信息情况下，当事人之间如何订立合约及对当事人行为如何规范的问题，又称为“契约理论或机制设计理论”。所谓非对称信息是指只有一方当事人知晓，而另一方当事人不了解的“单方信息”，这对双方当事人而言，信息是非对称的。非对称信息分为两类，一类是“外生非对称信息”，叫做隐藏知识，又称“逆向选择”，比如旧车市场“劣车驱除良车”问题；(2)另一类是“内生非对称信息”，叫做隐藏行为，又称“道德风险”，例如保险公司无法实际约束汽车投保人注意安全、锁好车门等。据信息经济学理论，非对称信息问题的解决途径是，在“外生非对称信息”条件下，采取措施让掌握“单方信息”的人道出实情；在“内生非对称信息”条件下，采取措施激励当事人努力工作。

在我国，80%的信息资源都为政府所拥有。在信息不对称的情况下，一些官员可以将拥有的信息不公开或重新包装，以便愚弄公众或蒙骗上级。就个人而言，政府官员最关心的不是效率，而是个人控制权收益(Private benefit of control)的最大化。政府作为一种公益性组织，其业绩的提高不能直接给各级官员带来物质回报；同时，也不可能通过竞争方式淘汰没有效率的官僚组织，因此政府组织中的官员往往没有足够的积极性提高政府机构的业绩。[8]政府组织的某些官员会利用信息的非对称性为自己谋取私利，这种信息寻租最终会导致公共组织效率下降。

政府是国家治理中的重要公共治理主体。国家审计机关审计的直接对象更多的是财务信息，财务信息无论对社会公众，还是对国家政府管理部门，均有重要作用，它是决策评价的基本依据。由于政府部门提供的信息本身存在信息不对称问题，信息的提供者(政府)和信息的使用者(社会公众)对信息的了解是不一样的，可能会造成逆向选择和道德风险。国家审计旨在解决非对称信息问题，能最大限度了解和掌握信息，对信息提供者(政府)做出客观真实的评价，从而减少国家治理过程中政府寻租问题。

(二)国家审计是解决政府失灵的良剂

市场经济是根据价值规律来配置资源的，但市场机制也存在先天不足，即可能会出现“市场失灵”，并会产生信息不对称、垄断、恶性竞争、负外部性、公共产品的缺乏、贫富差距拉大引起社会动荡等一系列问题。这使得政府干预成为必要，也因之产生了“公共经济”。由于公共经济不是单纯以利润作为目标，且公共品和服务主要由政府提供，主要满足“公平”的需要，不按照“价值规律”行事，又产生了政府低效、腐败等新问题。(3)政府因“缺位”、“越位”以及公开性和透明度问题，也会滋生腐败。这就要求政府的经济活动和经济管理必须受宪政约束、法治约束、民主约束，需要加强市场经济制度建设，加强对官员的监督和制约，(4)为经济的进一步发展扫清障碍。

国家审计作为一项独立的经济监督活动[9]，决定了其在国家治理当中，可以代表社会公众的利益监督政府行为。国家审计要沿着权力运行的轨迹、顺着财政资金的流向，及时监督、全方位跟进。国家审计可以通过开展公共财政真实、合法和效益性审计、领导干部任期经济责任审计、政府绩效审计等，评价政府公共政策和程序的选择、执行情况和效果，判断是否解除其受托责任，解决政府失灵问题。国家审计结果公告制度和审计结果问责制度的建立，也有利于充分发挥国家审计监督功能的有效性，增加政府行为的透明度和提高政府的公信力。国家审计通过“事前调查预测——事中跟踪监督—— 事后评价建议”等方式，发挥其“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能。国家审计“免疫”功能的有效发挥，不仅可以加强对掌管国家公共资源、公共权力的政府的监督，还能有效揭露和制止腐败，解决政府失灵带来的一系列问题，维护国家经济安全，从而推动实现国家“善治”。

Mautz和Sharaf在《审计哲学》(The Philosophy of Auditing)一书中指出，随着审计历史的发展,审计在满足环境变化需要的过程中，不断扩大了范围和内容；同时有迹象表明，审计在现在和将来还准备随时适应时代变化。[10]因此，随着政府职能不断深化和国家治理目标不断演变，国家审计应积极顺应时代变迁，与时俱进，充分发挥作为国家治理工具的有效作用。

注释：

(1) 2011年7月刘家义在中国审计学会第三次理事论坛上作了题为“国家审计与国家治理”的报告，提出国家审计的本质是国家治理系统的“免疫系统”理论观点。

(2)指由于买者缺乏信息，只愿意出平均价格的车钱，卖者信息完备，会把劣质车卖给买者。这样造成车价进一步下跌，导致劣质车的低价倾销，优质车被挤出市场。见阿克尔洛夫，信息经济学。

(3)公共选择理论认为，人都是“理性经济人”，官员也不是“公共利益”的代表，而是追求个人利益的最大化，要“寻租”。详见丹尼斯、穆勒等著，杨春学等译：《公共选择理论》，中国社会科学出版社，1999年4月。

(4)十六大提出，“加强对权力的约束和制约，要发挥审计等职能部门的作用”。详见中共中央十六大报告。

[1]杨时展．杨时展论文集[M]．北京：企业管理出版社，1997．63-78．

[2]崔振龙,王鸿．国家审计服务国家治理的有效性研究[R]．北京：审计署审计科研所，2012．(1)：9-12．

[3]景维民,张慧君.制度转型与国家治理模式重构:进程、问题与前景[J].天津社会科学.2009,(01):76-86.

[4]刘明辉．审计[M]．大连：东北财经大学出版社，2001．

[5]徐大同．西方政治思想史[M]．天津：天津教育出版社，2000．167-168．

[6]周云平．转型期我国政府绩效审计模式研究[D]．天津：天津大学，2007．35．.

[7]杨肃昌,李敬道.从政治学视角论国家审计是国家治理中的“免疫系统”[J].审计研究.2011,(06):5-10.

[8]王昊.政府审计与国家治理体系[J].中国经济问题.2006,(04):53-57.

[9]中国会计学会．中国会计研究文献摘编( 1979-1999)：审计卷(上册) [M]．大连：东北财经大学出版社，2002．113，135．

[10]Mautz R K,Sharaf H A．The Philosophy of Auditing [M]．University of Minnesota：America Accounting Association，1961．293-294．

(编辑：李学迎)

2014-05-20

F239.44

A

2095-7238(2014)07-0069-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.07.016