我国行政审批制度的问题分析与改革途径

夏明亮

(山东师范大学公共管理学院，济南250014)

我国行政审批制度的问题分析与改革途径

夏明亮

(山东师范大学公共管理学院，济南250014)

政府要真正实现职能转变，必须深化行政审批制度改革。通过行政审批制度改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用，增强经济社会发展的内生作用。我国现行行政审批制度存在诸如设置种类繁多、审批程序复杂、缺乏透明等一些列问题，阻碍了社会主义市场经济的发展和完善，减缓了我国经济与世界经济接轨的步伐。所以，当前必须要从推动集成审批模式、减少审批范围与程序、加强监督等方面进一步深化行政审批制度改革。

行政审批制度；政府职能；改革途径

我国现行的行政审批制度是在传统的计划经济时期行政指令的基础上发展起来的，“如果说市场经济国家行政审批的产生是出于市场失灵的克服和弥补，那么我国计划经济体制行政审批制度是执行经济计划的重要行政手段之一”。[1]行政审批制度改革是我国行政管理体制改革的重要内容，是构建服务型政府的突破口与抓手，据统计，自2001年起截止2013年10月，国务院已经分八批共取消和调整行政审批项目2630项，占原有总数的70%多。今年国务院部门行政审批制度改革工作推进会6月6日在京召开，决定再取消和下放200项以上含金量高、能够激发市场活力的行政审批事项，更多释放改革红利。取得丰硕成果的同时我们也应看到今后改革面临的巨大挑战。目前，中央政府层面的行政审批项目仍有1500多项，地方政府层面审批项目则多达1.7万项。

一、当前行政审批制度改革的必要性及目的

众所周知，当前中国行政管理体制改革已进入“深水区”，行政审批制度改革也进入了攻坚阶段。可以说，行政审批制度改革直接关系到我国行政管理体制改革的成功与否。

首先，现阶段我国行政管理体制改革的对象是前期改革中新生的既得利益，而现行的行政审批制度是形成既得利益的重要手段。行政审批最大的特点就是选择决定权，换言之，申请人即使通过审查，符合规定条件，审批机关也可以不审批。为此，申请人很有可能结为同盟，形成利益集团，共同影响行政审批机构，或者通过一系列手段直接将审批机构纳入其利益集团。这些既得利益团体，本身就是某些行业的主导者甚至支配者，往往与政府部门的利益息息相关，随着改革的不断深入，会借助旧的话语体系和国际利益伪装自己，阻碍改革。所以，现阶段行政管理体制改革的第一步就是对当前审批制度进行改革。

其次，当前行政管理体制改革的关键是政府职能转变，而行政审批制度改革是转变政府职能的突破口。通过行政审批制度改革，政府将更多的权力下放给市场，转变经济管理的方式，多用经济、法律手段去调节与规范经济运行，少用行政手段干预，让市场在资源配置中发挥决定性作用，政府真正完成从“划桨者”到“掌舵者”的身份转变。

再次，推进行政审批制度改革是有效遏制腐败的重要手段，是建设法治政府廉洁政府的重要途径。行政审批是权力寻租的重灾区，往往滋生腐败，从中央近期开展的反腐行动来看，查处的很多领导干部甚至是高层领导大多数是利用手中的行政审批权谋取私利，暗箱操作，权钱交易，最终走向违法犯罪。所以，很有必要对当前行政审批制度进行改革，对审批权实行严格的规范与有效的监督，以保持党政干部的纯洁性。

二、当前行政审批制度存在的问题

当前我国行政审批制度仍与我国经济发展、社会进步不协调，存在诸多问题。主要表现在：

(一)行政审批程序繁琐复杂

根植于原计划经济时期的行政审批制度，沿袭了原计划经济时期漫无边幅的审批范围，繁琐复杂的审批程序，严重阻碍了市场经济体系下统一的大市场的构建。许多审批项目，特别是关于户籍、住房、教育、生育、社保等方面的审批，审批机关要求申请人提供一些并不重要的材料，经过一些不必要的审批关卡，同时许多审批事项没有明确的时间限制，造成“马拉松式”的审批。央视《焦点访谈》20131011期就是关于审批程序冗杂，审批过程漫长的报道。本来只需要身份证、户口本及复印件就能办出的护照，相关审批机关却要求申请人提供无犯罪证明、公司在职证明、公司营业执照、公司外派人员资格证明、本地户口证明等不必要的证明材料，这样会使个人及企业经营成本与社会成本增加，造成资源的浪费，影响整个社会的经济效益。

“事实上，改革开放后，我国在经济生活中逐步引入市场机制，实行市场经济，政治、经济同构的社会结构特征已经有一定的改变，国家与社会开始由高度同一向良性分化转化”[2]在这种变化下，政府的职能也发生了转变，由传统的权力型政府向服务型政府转化，政府真正要做到的是“掌舵者”而不再是“划桨者”。但现行的行政审批制度让政府的手依然伸的过长，管的过多，特别是过滥的行政审批制度造成行政机构膨胀，人浮于事，造成“权力寻租”与腐败的滋生，同时也会造成国家职能行使的无序状态。

(二)与市场经济发展的要求有较大差距

行政审批制度在计划经济时期，曾发挥过积极的作用，然而我国实行改革开放已有30多年，加入WTO也有十几年之久，国内外环境已经有了翻天覆地的变化，但是，我国传统的审批制度依然没有根据国际大趋势作出根本性的调整，这显然与国际发展的潮流趋势相背离，也严重阻碍了我国经济与世界经济的接轨。当下，许多专家与学者将我国经济称为“审批经济”，这表明我国当前经济发展与市场经济发展的要求还有很大差距。WTO和发达国家实行“自由主义”贸易政策，通常对市场主体和客观的市场准入实行准则主义原则，相对比较宽松，但我国依然实行“核准主义原则”，建立了较为严格的准入机制。我们现在必须明确改革的方向，循序渐进，最终才能达到发展的目标。新一届政府在上海设立自由贸易区，寻求与世界经济接轨，是魄力之举，虽然困难重重，但义无反顾，正如习近平主席所言，改革从无坦途，惟其艰难，才更显勇毅，惟其笃行，才弥足珍贵。

(三)行政审批种类繁多，设置随意性大

据有关资料统计，我国近年来，根据中央政府的规范性文件设置的行政审批近850项，根据省一级规范文件设置的多达500至1500项。这些行政审批遍布在每个行政领域，涉及每一个行业。行政审批设置过滥的一个后果是必然会产生重复交叉的现象，这样责任机关之间会相互推诿，造成行政效率低下，人浮于事。

行政审批范围没有科学的界定，诸如哪些行业该审批，哪些行业不用审批，哪些是归哪个部门审批，哪些事项的审批程序是怎样的，都缺乏明确的法律规定，这样就出现了一个更严重的后果——边清理，边新增。现在的改革机制只是对存量进行清理，对增量部分，目前仍没有专门的控制机制，有些审批改头换面，以其他名称和形式出现，如核准制、备案制等。

(四)现行行政审批有失公正，缺乏透明

现行的行政审批制度中，相对人与行政主体之间地位是不平等的，行政主体自认为身份特殊，在自己的“一亩三分地”，相对人必须言听计从，更有甚者将“为难”相对人当做是行政权威的体现，典型的官僚主义作风充斥于行政审批部门，与为人民服务的宗旨相违背。

行政审批公开也属于政务公开的范畴，但不少行政机关仍然将行政审批作为“保密”环节，特别是审批的内容、条件、收费标准、相对责任人等项目。行政审批过程不公开往往导致行政审批结果有失公允，究其原因有二：其一，行政审批往往与利益挂钩，有些行政审批是“权力寻租”的重灾区，往往滋生腐败，我国查处的腐败案件大多与行政审批有关。有关部门的审批与利益相关，当然不愿意公开。其二，地方保护主义与行政单位本位主义，有些地方政府、政府机关已经形成了独立的利益主体，如果审批事项对本地区和本单位有利，他们会积极对待，如若有关项目对本地区、本单位没有“油水”，他们能拖就拖，能不批就不批。

(五)行政审批缺乏有效监督

由于过程不公开，实行封闭的行政审批，体制外的监督主体诸如公众、新闻媒体等很难获得审批的信息，继而也不能很好的监督。另一方面，内部监督也很难做到位，内部监督主体往往与行政审批部门存在利益一致性，再加之审批的对外封闭性，内部监督主体往往对行政审批“睁一只眼闭一只眼”，可见，现行的行政审批权是一种基本不受约束的权力。同时，审批机关对于已审批的事项缺乏必要的监管，“行政机关及其工作人员滥发许可证，发证后疏于监管现象增多，许可证持有人非法转让、倒卖、出租、出借许可证现象严重，行政机关难以有效履行对许可证的监管工作”。[3]

三、当前行政审批制度改革的具体思路

行政审批制度的改革涉及到政府职能的转变、管理体制的转型，关系到服务型政府的构建，对社会主义市场经济与社会发展乃至国家的长治久安具有重大战略意义。为了切实有效地深化行政审批制度改革，我们需要从以下几方面推进：

(一)建立专门的行政审批制度改革机构

行政审批制度改革实质上是对中央政府和地方政府权力的削减与再分配，而通过前期改革形成的既得利益团体往往与政府部门存在利益上的一致性，如果通过自身改革，削减下放权力，无异于将“盘中蛋糕分给别人”，即使舍得，往往也不好下手。另一方面，审批权到底由谁来决定，这是一个根本性问题，并不是说政府部门对行政审批想增加就增加，想减少就减少，必须有一个独立于政府部门外的机构来对这种行为进行约束，也就是说，审批权、审批项目本身也需要审批，要审批“审批”。所以，建立一个独立于既得利益团体之外，不受部门利益左右，并且由法律保障其权威的专门的行政审批改革机构是必要的。上海自贸区设立过程中出现了一个重要流程：“国务院提请全国人大授权暂停实施有关法律规定”。我们可以以此为借鉴，建立人大专门授权，有法律作为保障的专门的行政审批改革机构，先将某个部门或某个行业的审批作为试点，在不断摸索中获得改革经验。

(二)进一步清理、减少和调整行政审批项目

首先，摸清中央政府与各级地方政府的审批事项，形成“审批事项统计表”，为以后对行政审批项目的清理和调整提供可靠依据。其次，对中央和地方政府的行政审批事项进行分阶段，渐进式的调整与削减。

凡是改革会遇到重重困难，我们不可能一蹴而就，必须循序渐进，所以必须根据“审批事项表”中的事项，抛开部门利益，对那些和政策不符的审批一律削减，这其中包括：完全可以由市场经济主体自主决策、市场自行调节、社会自我完善的事项，同时亦包括那些不符合市场经济发展、缺乏法律依据的事项。对暂时保留下来的审批事项，要根据市场经济的发展要求以及地方社会经济发展对审批事项进行合并或下放，尤其是对权力大，利益多，容易产生权力寻租以及滋生腐败的审批事项。需要强调的是，行政审批事项的清理、减少与调整并不是简单的数字的减少，而是从根本上涉及行政权力的削减与再分配。如果行政审批改革只停留在浅表阶段，讲量而不重质，就不会取得改革的预期效果。

(三)推动以政务服务中心为代表的集成审批模式

政务服务中心是行政审批制度改革的重大成果，其“一站式审批，一条龙办理，一窗式服务”为特点的审批服务模式受到一致好评，并得到广泛的推广。“政务服务中心是伴随我国行政审批制度的改革而产生的一种权力运行机制和服务体系”，“应该是同级人民政府提供最海量、最全程、最快捷提供公共服务产品的单位”。[4]而随着行政审批制度改革的不断推进，社会主义市场经济的不断发展与完善，当前以政务服务中心为代表的集成式审批模式应主要从以下几点继续推进：

加快审批业务的集成化。随着行政审批制度改革的推进，审批单位应当将更多的关注点放在为申请人提供更多的便利上，打通各审批单位与部门之间的体制障碍，在审批层面上形成协同性政府，建立审批事项全，审批流程简的一体化审批运作机制，提升行政审批的工作效率，更好的为申请人服务。

促进审批数据的集成化。审批数据的集成化就是要打破审批单位数据库独立的局面，建立一个行政审批单位之间可以扩展的基于网络的数据库，在此信息数据资源共享的平台上，相关行政审批单位可以基于数据的共享协同办公，解决审批机关之间信息孤立困境。在这个数据共享平台上，各审批机关可以相互协作，完全可以实现“一家受理，抄告相关，并联审查，显示完成”，真正实现电子与政务的结合，大大提高行政审批效率。

政务服务中心“真正的突破必须把政府当做一个整体，以客户需求为导向的审批流程和服务流程，需要对各个相关部门的审批流程进行重新归集、调整和整合，需要构建整体协同的一体的运作机制，需要从政务中心物力集中、业务集成和数据集成的优势来重新构建整体性的政务互动体系。”[5]

(四)加强对行政审批的监督

十八届三中全会指出：坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。加强行政审批监督机制的建设是行政审批制度改革的重点工作，只有对行政审批权进行有效的监督，将权力关进“笼子”，才能保证权力合法、有效的行使。为此，我们必须做好以下几点工作：

行政审批透明化。行政审批透明化就是将传统行政审批制度中相对隐晦的部分进行公示，包括审批的内容、标准、程序、收费标准等，充分接受社会公众的监督，减少暗箱操作、内幕交易等违规违法行为，特别是审批中容易出现权力寻租与腐败的环节进行网上审批，实现网络全程监控。

完善行政审批的监督机制。首先要完善行政审批的内部监督机制，特别是按照审批监督分离原则，将监管人员与审批人员分离，进一步明确各自责任，“审批权与检查权的相对分离与相对集中行使，不仅有利于加强对审批权的制约，抑制和防止审批权的腐败，而且有利于加强对社会和市场监管”[6]；加强投诉举报机制建设，对于被举报的违规违纪人员，一经查实，严肃处理；加强检查与通报，对审批人员和监管人员进行定期与不定期考核，鼓励优秀，鞭策后进，优胜劣汰。在外部监督方面，要充分发挥广大外部监督机构与人民群众的监督权，特别是新闻媒体的监督权，对监督有功的媒体及公民进行奖励，加强公民对于国家和社会的责任感。

建立健全行政审批的配套机制。为进一步完善行政审批改革，必须加快其相关配套制度建设，如行政许可公示制度、行政许可听证制度、重大行政许可备案制度等，通过相关配套制度健全与完善，推进行政审批制度改革顺利进行。

十八届三中全会指出，要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少政府对微观经济事务的管理”，为此，我们必须坚定行政审批制度改革的步伐，让政府做好该做的，管好该管的，真正回归本位，这是改革之需，时代之需。

[1]尼·康德拉季耶夫.经济生活中的长期波动[J].世界经济译丛，1979(7).

[2]金太军，等.政府职能梳理与重构[M].广州：.广东人民出版社，2002：106.

[3]吴爱明.当代中国政府[M].北京：中国人民出版社，2005：243.

[4]高小平.解放思想深化行政体制改革[J].中国行政管理，2013(3).

[5]张定安.以改革创新的精神推进政务中心又好又快发展[J].中国行政管理，2012(12).

[6]彭向刚.我国行政审批制度的突出问题与改革的目标模式[J].学术研究，2003(09).

(编辑：高学栋)

2014-05-05

D03

B

2095-7238(2014)07-0019-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.07.005