基层群众自治视野下的村级权力调控制度创新——浙江省武义县后陈村村务监督委员会制度调查①

卢福营

(杭州师范大学 政治与社会学院，浙江 杭州 311121)

实践表明，20世纪80年代在全国农村推行的村民自治制度是一项卓有成效的农村基层群众自治制度。然而，任何一种治理制度都是以一定的经济社会发展为基础的。村民自治制度必然伴随农村社会的发展而不断创新与完善，为此，我们需要根据农村社会的具体实际探寻其有效实现形式。在这方面，浙江省武义县后陈村首创的村务监督委员会制度无疑是一项回应农村经济社会发展需求而形成的村民自治制度创新的范例样本。本文拟以此为例，从基层群众自治的视角，对乡村治理中的权力调控制度创新进行探究。

一、需求—回应：村务监督委员会制度创新的生成

在当下农村基层社会治理领域形成了众多制度创新的案例，不同乡村的治理制度创新动因各不相同。从宏观上看，导致乡村治理制度创新的生成因素主要有两类：

一是基于当地农村经济社会发展面临的问题和需求。伴随着中国社会的现代化进程，农村经济迅速发展且日益呈现出非均衡的发展态势，势必出现一系列新问题、新挑战，在此基础上形成村民新的社会需求，并对乡村治理提出创新要求。从某种意义上说，绝大多数的乡村治理制度创新都是回应农村经济社会发展问题与需求的结果。这种创新属于“需求—回应”型创新。

二是基于党和政府的号召。从历史上看，村民自治制度是中国农民的伟大创造，并在党和政府的主动推动下得以发展。制度创新作为村民自治发展的重要方式，得到党和政府的积极倡导和鼓励。党和政府因此会向下级部门和基层组织提出种种创新号召与要求、做出创新规划与部署。在此背景下，一些地方政府响应中央和上级政府号召，进行了各种乡村治理制度创新的尝试。这种创新属于“号召—响应”型创新。[1]

后陈村首创的村务监督委员会制度主要是为了应对农村基层治理权力失控而凸现的权力腐败问题，是一项“需求—回应”型创新。

应当肯定，村民自治有力地推动了中国农村基层社会治理的民主化，并取得了卓越的治理绩效。也应当承认，由于“后选举时代”的民主滞后，一定程度上造成了农村基层社会治理的运行不畅，出现了干部违法乱纪、以权谋私等现象。特别是在城镇化发展进程中，一些近郊村落正面临着一系列的新机遇、新问题：

第一，巨额集体资金的处置管理和保值增值问题。因城镇空间扩张需要，近郊村落的集体土地陆续被征用，由此获得了巨额的经济补偿款，农村基层治理因此面临着棘手的集体资金处置管理和资产保值增值问题。

第二，集体建设项目的投资管理问题。一方面，由于集体土地被征用，近郊村落和村民急切需要通过资产形式的转换实现集体资产的保值增值，维持村民生活，促进村落经济社会发展；另一方面，为保障集体资产保值增值，地方政府也会出台一些特殊的激励政策，允许并鼓励近郊村落投资建设各类项目。基于此，近郊村落面临着或多或少的集体建设工程，农村基层治理因此遇到了新的集体建设工程项目的投资与管理问题。

第三，政府管理服务的代理问题。在城镇化进程中，政府管理服务工作需要下延到村，诸如土地征用及其补偿、房屋拆迁及其安置、基础设施工程建设、公益建设和公共服务、失地农民保险、被征地农民就业指导和职业培训等，需要村级组织和村干部予以协助完成。于是，农村基层治理出现了独特的政府管理服务的代理问题。

这些因城镇化而出现的新情况，既为近郊村落的经济社会发展创造了有利机遇，又使农村基层的权力失控与腐败增加了寻租空间。实践表明，在城镇化进程中，因农村基层治理权力控制失灵，近郊村落已经成为权力腐败的重灾区。例如，后陈村所在的武义县在2000年到2003年的四年间，共查处农村党员干部违纪违法案件153件，查处村干部123人，多数发生在城乡结合部的经济富裕村。[2](P.38)

后陈村无疑是因缺乏权力制约和村务监督，导致干部以权谋私和权力腐败的典型村庄。后陈村隶属浙江省武义县白洋街道，全村在籍村民900多人。据调查，2000年前后，武义县实施工业园区建设和城乡一体化工程建设，后陈村的1200亩土地陆续被政府征用，村集体因此获得土地补偿款1900余万元。如何处置和管理好村集体的巨额资产，成为村民普遍关注的焦点。由于村务管理失序，特别是财务不公开、管理混乱，村民曾连续4次集体上访。2001年，村民为发泄不满甚至掀翻了到村调解处理干群矛盾的街道干部的车子。2002年，因为高速公路铺设施工工程承包不公开、账目不清等，当时的村支书在换届选举中落选；2003年，由于私自挪用村集体资金上保险收回扣，接任的村支书又被免职。

以上事实说明，乡村治理中的权力失控可能导致乡村权力腐败，甚至造成乡村治理危机，迫切需要实现村级权力调控制度的创新。

针对这一农村社会现实和后陈村面临的问题，武义县政府采取了两项有效措施：

一是任命原籍后陈村的武义县白洋街道工办副主任胡文法到后陈村兼任村支书，处理后陈村的治理危机。根据国家的宏观政策和后陈村的治理环境，在胡文法倡议下，后陈村尝试性地建立了村民财务监督小组，人员除分管纪检的支部委员和出纳外，由全体村民从非村“两委”直系亲属的村民中选举党员代表1名、村民代表2名，共计5人组成。监督小组成员每月对村“两委”的财务支出进行审核后在村里公示。这一组织的创设，在一定程度上改变了后陈村财务管理的混乱局面，为后陈村村务监督委员会制度的创新奠定了基础。但是，“财务监督小组的成立并没有从根本上改变村级财务运作状况。其中一个很重要的原因就是财务监督小组由村‘两委’授权，缺少独立性，监督效能低。而且在实际运作过程中，其功能常常被村‘两委’取代”。[3]

二是武义县委委托县纪委牵头成立专题组，以后陈村为试点单位，尝试进行村级权力调控制度改革。2004年2月，调研组深入农户进行了广泛调查，在此基础上拟定了《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》两个讨论稿，分发到各户征求意见。同时，调研组多次召开村“两委”、党员、村民代表座谈会，广泛听取民众意见。依据各方提出的意见，调研组对两个制度文本进行补充完善。为使村务监督落到实处，在村务监督制度设计中，他们创造性地设置了村级监督机构——村务监督委员会，作为村党支委和村委会之外的常设性村级权力组织，负责村务监督工作。

2004年6月18日，后陈村村民代表会议讨论并通过了《后陈村村务管理制度》《后陈村村务监督制度》及建立村务监督委员会的决议，民主选举了首届后陈村村务监督委员会，标志着村务监督委员会制度进入实践操作阶段。

二、权力调控：村务监督委员会制度的核心与实质

在后陈村村务监督委员会制度创立之初，人们曾根据其主要做法将“后陈经验”概括为“一个机构、两项制度”。[4]即后陈村村务监督委员会和《后陈村村务管理制度》《后陈村村务监督制度》。随着实践的发展，武义县相关部门不断完善和推广村务监督委员会制度，先后推行了“四定二评一创”工作法、《村务监督委员会履职细则》、村监会“两推一选”选举办法等一系列制度创新内容。2013年年底，武义县委专门下发了《关于进一步加强村务监督委员会建设的若干意见》，提出了四个方面13条具体举措，进一步完善了村务监督委员会制度。

对村务监督委员会制度的核心内容，我们可以将之归纳为以下四个方面：

(一)分权制约

制约是一种重要的权力调控机制，主要是指权力系统内部各种力量之间的相互牵制、制动和约束。[5](P.24)一个时期以来，农村基层治理由于缺乏必要的权力制约，导致一些村干部大权独揽和权力腐败，引发村民不满，甚至造成治理危机。村务监督委员会制度最突出的贡献和首要内容，无疑是在村级公共权力组织体系中创造性地增设了村务监督委员会这一新的组织，赋予其代表村民实施民主监督的权力，形成了新型村级权力制约关系和分权治理的控权模式。“按照制度设计，后陈村的村务监督委员会由村民代表会议选举产生，经村民代表会议授权实施监督，对村民代表会议负责，使村务管理与村务监督分离。”[2](P.38)村务监督委员会是一个常设性的村民自治组织机构，由村民代表会议产生并对村民代表会议负责。它不是村委会的下设机构，在组织结构上与村委会基本处于同一层级。从职能设置看，它执掌村务监督权，行使民主监督职能，形成了决策、管理与监督三种权力彼此相对独立、互不从属的制约格局。

(二)过程监督

监督是权力调控的另一种基本方式，主要是指权力主体的外部力量对权力主体的监察、监控和督促。[5](P.24)村务监督主要是为了防止个别利益危害整体利益，维护村庄正常治理秩序，实现有效的村务管理，因而是对村庄公共权力实施的一种必不可少的调整和控制措施。[6]后陈村的村务监督委员会制度体现了人们对农村基层的权力监督机制的特殊安排。它不仅使村务监督委员会成为常设性的专门机构，而且也改变了村民民主监督无专门机构的局面。特别值得一提的是，在村务监督委员会制度中，村务特别是财务监督不再仅限于事后，而是全程性的监督：事前实施超前监督，即参与村务决策过程，对不合制度规定或不合民意的决策及时提出异议，并可提请村民代表会议就有关问题进行协商、表决；过程中实施跟踪监督，即参与村务决策执行的全过程，抵制不符合制度和民意的村务管理行为；事后进行检查监督，即做好事后的财务审查、结果公开、干部考核、过失问责等工作。全程性的监督有效避免了事后监督的滞后性，较好地保障了农村基层权力的正常运行。

(三)信息沟通

信息沟通是权力调控的重要手段。所谓信息沟通，就是“人与人之间借助于某种媒介，通过一定的途径传达思想和交流情报、信息的过程”。[7]从一定意义上说，沟通是农村基层治理系统赖以存在、得以运行的基本前提和不可缺少的要素，只有借助沟通，才能有效实现系统的治理功能。村务监督委员会制度的一个重要创新，就在于突出了信息沟通对农村基层权力监督的作用，创造性地赋予村务监督委员会以信息沟通的权力，借此促进农村基层社会的协同共治。

从一定意义上说，制衡与监督的功能主要在于确保权力不违反制度规定和民众意愿，守住权力底线；信息沟通的功能则主要表现为促进权力主体的协同和治理绩效的最大化。根据村务监督委员会的制度规定，村务监督委员会在村务决策管理、干群关系协调等方面发挥着特殊的信息沟通功能。它的集中表现是：1.传递民意，实施“合意性”沟通。即通过民情传递和信息沟通，有效地表达村民的意愿和诉求，确保村务决策管理符合多数民众的意愿。2.交流村情，实施“知情性”沟通。即通过信息传递和村务公开等，有效地传达公示村务管理的真相和村庄治理的实情，保障村民的村务管理知情权，提高乡村治理的公开性与透明度。3.提供建议，实施“建议性”沟通。即在村务运行过程中，向决策管理者提出合理化的建议和意见，改善村务决策管理过程，促进农村基层社会治理的优化。

(四)制度规范

制度规范是权力调控的根本手段。只有把权力关进制度的笼子里，才能有效保证权力运行的规范化、有序化。村务监督委员会制度创新的一个重要内容就是完善农村基层治理制度体系，实现依制治村。在村务监督委员会制度的创新者看来，一个有效运作的制度往往是一系列具有有机联系的制度元素通过特定机制和机构联合运作的系统。在村务监督委员会制度设计中，他们高度重视制度的完整性和体系化，逐步健全了村务管理的组织制度，完善了村务管理的运行机制，建构了村务监督的专项制度，创设了村务监督委员会建设制度，初步形成了一个较为完整的农村基层权力调控制度体系。

从村务监督委员会制度的核心内容和运行特点看，后陈村的村务监督委员会制度创新实质上是建构了一种乡村治理的新型权力调控模式。其突出特点是：权力控制与协调相结合，形成了以控制为主、协调为辅的复合型权力结构，建构了制约、监督、沟通三位一体的新型权力运行机制，创新了村民自治的实现形式。实践证明，这种新型权力调控模式不仅具有强大的可延扩性，呈现出旺盛的生命力，[8]而且有力推动了乡村治理的分工合作、协同共治，确保了村级权力的有效、有序运行，促进了农村经济社会的发展。

三、坚持与发展：村务监督委员会制度的再创新

自后陈村建立村务监督委员会以来，村务监督委员会制度已经历了十年的实践与发展，并呈现出卓越的治理绩效。难能可贵的是其创新精神被写入了新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，由此从“一村之计”转变为“一国之策”。然而，应当理性地认识到，村级权力调控制度有一个逐步发展和完善的过程。现行的村务监督委员会制度尚有一些值得进一步探讨和完善的地方。而且随着农村经济社会的发展，对这项制度也需要不断地进行再创新。

村务监督委员会制度的再创新和村级权力调控制度的发展，必须坚持基层群众自治原则。究其理由，主要在于村民自治是国家制度安排的农村基层社会治理制度。基层群众自治制度在党的“十七大”上被中央纳入了中国特色社会主义政治制度的范畴，这意味着村民自治制度将作为中国农村基层社会治理体制长期不变：乡村治理的具体制度可以创新，村民自治的实现形式可以探索，但村民自治的农村基层社会治理体制不能改变，基层群众自治的基本原则不能背离。因此，包括村务监督委员会制度在内的乡村治理制度创新和再创新，必须以坚持村民自治制度为前提和条件，以基层群众自治为基础和取向。

基于此，笔者认为，村务监督委员会制度有必要在以下层面实现再创新。

(一)进一步突出村级权力调控的农村基层社会特点

作为农村基层群众自治即村民自治的实现形式，村务监督委员会制度的再创新首先应当立足于基层社会实际，从农村基层社会的特点和要求出发。首先，乡村治理中权力调控的目的在于协调和督导村级权力、使之正常运作，确保决策管理上合国家意志和法律、下合村情民意。因此它不仅需要实施“合规性监督”，即督导权力使之运行符合国家法律政策和村级规章，而且需要实施“合意性监督”，即督促权力运行顺应村情实际和村民意愿。从一定意义上说，“合意性监督”是农村基层民主监督的根本要求和重要体现。后陈村的村务监督委员会制度在一定程度上体现了“合意性监督”的原则和要求；但因受多种因素影响，后者在实践中未能得到充分体现。如何有效地开展农村基层社会治理中的“合意性监督”，实现“合规性监督”与“合意性监督”的有机结合，促进村级治理中的权力调控更好地体现农村基层社会治理特点，更加符合村情民意，的确是一个有待于进一步探索和完善的课题。其次，村级权力调控离不开乡村治理的特定环境，应当充分体现农村基层社会治理的“乡土性”。这就要求我们更加深入细致地关注农村基层社会的特殊性，诸如“熟人社会”的特点、派系竞争的事实、村庄“小微治理”的要求等，从当下乡村社会的实际出发探索村级权力调控的有效实现形式。正是由于农村基层社会治理区别于政府管理、国家宏观治理以及城镇基层社会治理，在应用治理理论和借鉴权力调控经验指导村级权力调控制度持续创新时，需要特别注意把握其适用性，防止和避免简单照搬的做法。

电网信息化水平评价体系建设过程主要包括评价体系框架设计、评价体系指标设计、评价指标权重设计和评价指标评分标准设计四个环节，最终研究制定一套切实可行的电网信息化水平评价指标体系。具体原则如下：

(二)进一步突出村级权力调控的群众性

村务监督委员会制度的重大创新之一，就是设立专门的民主监督机构——村务监督委员会，借此行使村级民主监督权力。无疑，这一创新有力加强了村级民主监督，较为有效地改变了村级权力因控制乏力而出现的失控和腐败现象。村务监督委员会制度规定，经由村民代表会议选举若干村民组成村务监督委员会，接受民众委托、专门行使属于村民的民主监督权力。但村务监督委员会毕竟由区区几个村民组成，无疑在一定程度上弱化了民主监督的群众性。如同当前乡村治理中村务决策管理权集中于村支委和村委会少数精英手中那样，村务监督委员会有可能使民主监督成为少数村民的权力，形成独特的精英监督现象。因此，有可能在原有精英决策、精英管理的基础上，进一步增加精英监督，形成典型的精英治理模式。

应当承认，精英治理是村民自治发展的一个重要阶段，也是当前相对发达地区农村较为普遍选择的一种村民自治实现形式。[9]在特定条件下，村级权力调控工作选择村务监督委员会制度这样的精英监督方式，有其一定的合理性和必然性。然而，从发展的趋势看，村民自治将逐渐由精英治理走向真正意义上的群众自治，以期进一步体现乡村治理的群众性和民主性。相应地，要求村级权力调控制度通过再创新，进一步突出其群众性，提高其民主化程度。当前，最重要的任务是根据村民自治制度的群众自治本质要求和发展趋向，积极探寻群众监督的有效方式，将村务监督委员会的专门监督、精英监督与多种形式的大众监督有机地结合起来，广泛吸纳村民参与权力监督全过程，有效提升村级权力调控的民主化水平。

(三)进一步提高村级治理制度创新的自主性

从后陈村的实践看，无论是村务监督委员会制度的创建，还是村务监督委员会制度的实施，以及村务监督委员会制度的完善与发展，均离不开地方政府(特别是武义县纪委)的睿智指导和大力推动。从这个意义上说，村务监督委员会制度既是后陈村人的创造，也是当地政府主动促成的结果。应当肯定，在村民自治实践与发展中，政府的指导和介入有其合理性和必要性，特别是在农村社会发育相对滞后，治理能力相对薄弱的背景下，创新村民自治制度，探索村民自治有效实现形式，都更加需要政府的指导和推动。

然而，村民自治作为一种基层群众自治形式，其实质在于由村民群众依法办理自己的事情，在于群众行使自主权。其“实质是将原来由国家包揽的农村基层公共事务管理权部分下放给农民，使农民群众在获得经济自主权的基础上拥有政治自主权”。[10]村民自治无疑是中国农村基层社会治理体制的重大改革，也是人民群众当家做主政治理念的重要体现。从法理上分析，保障群众自治权是基层社会治理及创新不可逾越的原则。党的“十八大”进一步提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，“实现政府管理与基层民主的有机结合”。农民群众在基层社会治理中的自主权再次得到了强调。这意味着当下中国农村村级治理制度创新有其自身的独特性，其要义之一就是群众的自主性。首先，村级治理制度创新是一种基层社会的自主行为，原则上不需要得到政府的批准。其次，村级治理制度创新是村民自治制度的自我完善和自我发展方式，旨在解决村民自治发展中面临的现实问题。再次，村级治理制度创新是对村民群众需求的回应，因而需要得到村民群众的认同。没有村民群众的认同，即使是政府借助公共权力推动的创新活动也难以扎根、难以成功，更难以扩散。

在村民自治制度背景下，不应否认政府在农村基层社会治理制度创新中的重要性，但国家法律赋予村民群众的自治权决定了农村基层社会治理制度创新的群众自主性。因此，我们需要更充分地尊重和发挥村民群众的自主地位和作用，把自主创新以及创新扩散策略的自主选择视为村民群众自治权在农村基层社会治理制度创新中的特殊体现。特别是在现阶段容易出现忽视村民群众自主权的现实境况中，更需要我们在农村基层社会治理制度创新及其扩散过程中提高群众的自主性。

首先，要尊重村民群众的自主创新，充分调动和发挥农村干部和群众在村级治理制度创新过程中的主动性和创造性。要允许不同村庄开展多种形式的探索，结合本村实际选择村民自治的最佳实现形式。为此，2014年中央一号文件提出了明确要求。

再次，要转变地方政府的创新工作理念，逐步从直接介入村级治理创新及其扩散过程转向间接引导和激励创新及其扩散行为，形成政府引导激励与村民自主选择有机结合的创新及其扩散机制。[11]政府的主动推动固然有其特殊优势，即运用政府强大的号召力、动员力和丰富的组织资源、财政资源等，形成强大的势能以推动创新；但时常会出现脱离复杂多样的农村实际和村民群众意愿，形成“一刀切”或“切一刀”的问题，并可能造成制度创新流于形式化等结果；同时，还有可能导致行政力量过度介入村民自治过程，损害甚至剥夺村民的自治权利。为此，地方政府需要转变治理观念与行政方式，切实推动村民自治及其创新的法治化。

[1]卢福营.村民自治发展中的地方创新——基于浙江经验的分析[M].北京：中国社会科学出版社，2012.36-39.

[2]刘斌靖.第三种权力：村务监委会[J].观察与思考，2004，(16).

[3]卢福营，孙琼欢.村务监督的制度创新及其绩效——浙江省武义县村务监督委员会制度调查[J].社会科学，2006，(2)：99.

[4]邱荣根，丁巧丽.“一个机构、两项制度”：村务管理新机制——兼谈浙江武义县后陈村的实践[J].农村工作通讯，2005，(7)：39-40.

[5]高山.国家权力的制约监督[M].石家庄：河北人民出版社，2005.

[6]卢福营.农民分化过程中的村治[M].海口：南方出版社，2000.178.

[7]孔德元，孟军，韩升，等.政治社会学[M].北京：高等教育出版社，2011.122.

[8]卢福营.可延扩性：基层社会治理创新的生命力——写在后陈村村务监督委员会诞生十周年之际[J].社会科学，2014，(5)：67-75.

[9]卢福营.农村经济社会变迁与村治发展[J].浙江社会科学，2002，(5)：188.

[10]卢福营.当代浙江乡村治理研究[M].北京：科学出版社，2009.7-8.

[11]卢福营.论农村基层社会治理创新的扩散[J].学习与探索，2014，(1)：51.