善意解释原则在原料出口限制案中的可适用性

李艳娜　王秀梅

（1.上海交通大学凯原法学院，上海 200030 2.上海市闵行区人民检察院，上海 201199）

善意解释原则在原料出口限制案中的可适用性

李艳娜1王秀梅2

（1.上海交通大学凯原法学院，上海 200030 2.上海市闵行区人民检察院，上海 201199）

一、案情简况

（一）案情发展回顾

2009年6月23日，美国、欧盟正式在WTO框架中向中国提出贸易争端解决请求，称中国对铝土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌在内的九种原材料出口方面的出口关税、出口配额、出口许可证和最低出口价格的四项强制措施违背了GATT1994、《中华人民共和国加入WTO议定书》、《中国加入世界贸易组织工作组报告书》的有关规定。2009年8月21日，墨西哥也以类似理由，提出贸易争端请求。

2009年7月和9月，中国与美、欧、墨分别就原材料出口问题举行了两轮建设性磋商，但磋商未能达到共同满意的解决方案，世界贸易组织于当年12月21日，决定设立专家组，对该案件进行调查。

2011年2月18日，世贸组织专家组向双方发布了中期报告，4月1日，专家组做出裁决结果。7月5日，世贸组织向成员方发布专家组报告，专家组报告内容包括出口关税、出口配额分配及管理、出口许可证发放、最低出口价格等7个方面做出裁决。由于中期报告绝大部分不利于中国，故2011年8月31日，中方就原材料出口限制案向世贸组织争端解决机构提出上诉，要求推翻专家组报告的部分裁决。2012年1月30日，世界贸易组织上诉机构发布终裁结果，在中国提起的众多上诉请求中，上诉机构仅仅支持了中国第一个上诉请求。因此，该案件实质上以中国败诉告终。

（二）案件争议焦点及上诉机构裁定路径

1.相关争议焦点

如前文所述，中国提出的8项上诉请求中，对案件影响较大的有5大争议焦点：原告的成立专家组请求是否符合DSU6.2规定的条件、专家组是否超越职权扩大审查范围、GATT1994第20条的适用、GATT1994第11条第2（a）款的适用、GATT1994第20（g）项例外条款的适用性。专家组支持了中国主张的专家组设立请求不符合DSU6.2的规定——原告的成立专家组请求第三部分不符合DSU6.2所要求的“提供一个关于足以充分支撑其主张的的法律依据的简要说明”，因此专家组报告中关于出口配额管理与（8.4(a)-(d),8.11(a)-(e),8.18(a)-(d)）,出口许可证要求（8.5(a)-(b),8.12 (a)-(b),8.19(a)-(b)）、最低出口价格要求（8.6(a)-(b),8.13(a)-(b), 8.20(a)-(b)），出口费用与手续（8.4(e),8.18(e)）的认定没有法律效果。①Appellate Body：Appellate Body Issues Reports on Raw Materials Disputes. 30 January 2012，http:/ /www.wto.org/english/news_e/news12_e/394_395_398abr_e.htm，2013年10月9日访问。除此之外，中国上诉书中提出的其他几个问题，包括其中对中国影响最大的争议——中国能否适用GATT第20条，能否援引GATT的例外条款，即第20（g）条规定的环境保护条款，上诉机构都没有予以支持。

2.上诉机构对中国无权援用GATT1994第20条作为上诉依据的分析路径

专家组认为《中国入世议定书》第11条第3款排除诉诸GATT1994第20条，是基于自身错误假设，即无相关法律依据表明中国享有依据GATT第20条限制贸易的权利。中国认为依据GATT第8条的规定，其入世议定书第11条第3款确认了GATT第20条的适用，因为第11条第3款要求出口税的征收应当依据GATT第8条的规定。但上诉机构支持了专家组的意见，认为“第11.3段的语言明确提及GATT第8段，但却没说明援引GATT的其他条款，包括第20条”。另外上诉机构认为，《中国入世议定书》第11.1段规定，“中国应保证主管机关或地方各级主管机关实施或管理的海关规费或费用符合GATT1994。”第11.2条进一步规定，“中国应保证主管机关或地方各级主管机关实施或管理的国内税费，包括增值税，符合GATT1944”。两项条款均包含依据GATT规定税费的义务，“第11.1条一般涉及‘海关规费及费用’，第11.2条则涉及‘国内税费’，但是第11.3段则是专门涉及‘适用于出口的税费’的免除，考虑到第11.1段和第11.2段援引GATT以及这些条款所涉及的义务的客体和本质上的差异，我们认为第11.3段中，未表明适用援引GATT进一步证明了我们的解释——中国不能援引第20条以证明其基于第11.3条的规定在取消出口关税上的承诺。”②同上注。以上论述中，我们可知上诉机构的推理路径：如果中国要援引GATT1994第20条的规定作为抗辩依据，中国必须在《入世议定书》第11.3条中写明“符合GATT的规定”，而不是仅仅写明“须符合GATT第8条的规定”，既然中国在当时没有注明类似用语，就表明中国放弃了适用GATT第20条的规定。

二、中国败诉的主客观原因简析

（一）客观原因

从上述上诉机构的裁定分析路径可知，中国原材料出口限制案败诉的客观原因可以归结为中国对其入世承诺的“违反”。中国作为WTO成立后的一名新成员，其承担的出口关税义务主要体现在《中国加入WTO议定书》第11.3条中，其规定:“中国应取消适用于出口产品的全部税费，除非本议定书附件6中有明确规定或按照GATT第8条的规定适用。”议定书附件6规定了允许征收出口税的84种产品且规定这些产品的出口税率为20～40%之间，进而在注释中规定：“中国确认本附件所含关税水平为最高水平，不得超过；中国进一步确认将不提高现行实际税率，但例外情况除外。如出现此类情况，中国将在提高实际关税之前，与受影响的成员国进行磋商，一起找到双方均可接受的解决办法。”由此可见，中国仅有权对附件6规定的84种产品的出口征收不超过20%～40%的最高税率，而对于除此之外的产品出口无权征税。但正如专家组所说，在本案中涉及到的9种原材料，除了黄磷以外，其他8种原材料都未包含在附件6中。这是不争的事实。

（二）主观原因

但是，就此，中国辩称就焦炭、萤石、锰、镁、锌征收出口税符合GATT第20条b项和g项的规定，因为这些原材料是可用尽的自然资源，而征收关税就是为了减少污染，并保护人类健康。但是上诉机构通过以上分析（上文已述）认为，中国《入世议定书》第11条第3款的规定与该条前两款所用字词并不相同，第3款并没有明确适用GATT第20条，故认定该第11条第3款并不符合中国的出口关税政策。①Appellate Body：Appellate Body Issues Reports on Raw Materials Disputes. Para 5，30 January 2012.

尽管综合上述主客原因可认定中国不能援引GATT第20条，但专家组在报告中还称，即使假设GATT第20条（b）、（g）项的规定适用中国《入世议定书》第11条第3款的规定，专家组认为就本案而言，中国仍然不符合这些规定（因为中国的出口限制措施不符合GATT第20条（g）项规定的“国内外一同实施”的规定，所以中国的出口措施不符合GATT第20（g）条的规定）。但是笔者认为，中国的出口限制措施不符合GATT第20条（b）、（g）项的规定与中国不能援引GATT第20条是两个不同的法律问题，对中国来说具有不同的意义。所以在此讨论上诉机构认定的中国不能根据GATT第11条第3款的规定援引GATT第20条的合理性仍然有其自身独立的意义。上诉机构采取严格的狭义解释方法来认定中国不能援引GATT第20条作为其抗辩依据是不合理的。因为上诉机构忽视了维也纳公约法中对善意原则的规定。

三、善意原则在本案解释方法中的可适用性

（一）善意原则梗概

善意原则起源于罗马法的公共信用（Fides Publica）。根据《布莱克法律辞典》第8 版，“善意”（good faith，bona fides）是指“存在以下情况的思想状态：（1）在信念和目的上的诚实；（2）对其职责或义务的忠实；（3）在特定贸易或生意中遵守有关公平交易的合理商业准则；或（4）没有欺诈或寻求过分益处的意图。②赵建文：《条约法上的善意原则》，《当代法学》2013年第4期。所以从善意原则的定义可以看出，善意原则不仅要求缔约方对其所订条约的善良遵守义务，还要求缔约方在缔约之前所持有的善良和诚实的主观状态。

善意解释原则是《维也纳公约法》（Vienna Convention on the Law of Treaties，以下简称“VCLT”）的主要原则，所有WTO协定都应以其为解释导向。本案涉及的条约解释亦应严格遵循VCLT。

（二）善意原则在中国原材料出口限制案中适用的法律必要性

1.善意含义本身要求缔约方缔约时的诚实思想状态

WTO入世是一个过程，在这个过程中，申请国必须通过双边与多边程序与整个现任的成员国进行谈判。在这个过程中，一个特殊的术语是否得到很好地协商或者进行审慎的起草不仅依赖于在特殊协商中申请国的谈判力，还依赖于法律水平的复杂性、谈判团队的能力和国内立法质量。由于世界各国政治经济实力相差悬殊，为了使条约得到很好的协商和履行，VCLT规定了善意原则，不仅要求缔约国善意的遵守所缔结之条约，还要求解释者出于公共政策和非贸易价值的考量确定条约术语的含义，即“善意”的含义更从源头上要求缔约方“在信念和目的上的诚实”的善意态度对待他方。

回归本案，上诉机构与专家组一致认为，因为中国入世议定书第11.3条没有明确的“符合GATT1994”的文字规定，所以中国不能援引GATT第20条的规定作为其出口税限制措施违反其入世承诺的抗辩依据。然而，正如秦娅教授所言，上诉机构的这个合理假设忽略了入世协定的政治现实。因为中国在入世之前缺乏WTO经验和充分的法律能力，所以在入世议定书中接受了许多轻率的草案术语。《入世议定书》第11.3段就是其中之一。很难想象，如果在入世时，其他成员国清楚明白的询问中国，他的出口税承诺是否包含GATT第20条的公共政策的例外规定，此种情况下中国的回答肯定与现在的情况相反。同样很难想象，中国明确的表达了这样一个地位——因为绝对没有制度或者政治原因来拒绝这些出口关税承诺的例外规定的适用，从而使所有的WTO成员国将会反对他。①Julia Ya Qin.The Predicament of China’s‘WTO-Plus’Obligation to Eliminate Export Duties: A Commentary on the China-Raw Materials Case. 11 Chinese Journal of International Law (2012).所以，在入世议定书签订之时，其他缔约方仅仅基于自身经济利益考虑，不恪尽其大国职责之风度，可以说是主观上促成中国此“轻率条款”的签订，从而使中国基于环境资源、公共政策等全人类共同利益考虑进而采取的出口税限制措施，在违反WTO协定时，没有例外规定可循。这就从根本上违背了善意原则之“善意”本身含义。因此，上诉机构不能简单地判定中国入世议定书第11.3条没有明确的语言规定中国可以援引GATT第20条的规定，而裁定中国的出口限制措施违反GATT的规定。

2.善意解释原则要求条约解释者解释时的善意

通过GATT的序言可知，规定GATT第20条的一般例外条款的初衷是为了保护重要的公共政策和非贸易价值免受来自自由贸易义务的侵害。所以，争端解决机构在处理贸易争端时，应当注重贸易利益与公共利益的衡量。另外，根据维也纳公约法的解释原则，WTO法官采取狭隘的实质联系方法是有问题的。正如上诉机构所说：“《中国入世议定书》第1.2段说明议定书‘应当是WTO协定的组成部分’。所以，正如《维也公约法》第31条和第32条所规定的的一样，根据DSU第3.2条的规定，国际公法解释的一般原则可以适用于本争端中来弄清楚《中国入世议定书》第11.3条的含义。”②Appellate Body.Appellate Body Issues Reports on Raw Materials Disputes.Para. 278.

根据维也纳公约法第31.1条的规定，“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之。”根据31.2条规定，条约中的“上下文”广泛的被解释为既包含条约的实质背景，“包括同弁言及附件”，也包括在相关条约中所有当事方之间签订的事先约定。第31.3条进一步要求条约解释者“应与上下文一并考虑当事国嗣后所订关于条约之解释或其规定之适用之任何协定，以及在条约适用方面确定各当事国对条约解释之协定之任何惯例”。如果根据第31条的规定进行的解释“导致结果极具荒谬和不合理”，第32条允许条约解释者依据“解释的补充资料，包括条约之准备工作及缔约之情况在内”来确定其意义。③《维也纳条约法》，http://www.law-lib.com/law/law_view1.asp?id=96458，法律图书馆网，2013年10月9日访问。总之，维也纳条约法对条约的解释规定了广泛的语境主义的方法。

而在中国原材料出口限制案件中，上诉机构仅仅将解释的语境限定在《入世议定书》的第11.3段中的一句话中，上诉机构的此种严格解释的方法固然能够保证整个WTO的有序进行，增强了WTO体系的各个条约协定之间的实际可操作性。但是，退一步讲，即使承认上诉机构的此种解释，也不能肯定其适用性。因为上诉机构的此种解释忽略了其结果的正确性。按照上诉机构的解释，中国是没有法律根据适用GATT1994第20条的例外规定，即“为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”。上诉机构通过裁定的方式将环境资源保护的公共政策排除在中国原材料出口限制案外。而根据GATT1994的序言“寻求保护和维护环境”以及“扩大货物和服务的生产和贸易为目的，同时应依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用”等规定可知，上诉机构的解释违背了WTO协定的目的和宗旨。这就违背了VCLT所要求的解释者解释条款是善意思想状态。

VCLT第32条规定，如果根据第31条的规定进行的解释“导致结果极具荒谬和不合理”，第32条允许条约解释者依据“解释的补充资料，包括条约之准备工作及缔约之情况在内”来确定其意义。但是因为上诉机构自认为其解释的正确性，并没有进一步的解释行动。

3.善意解释原则包含默示的适用性

退一步讲，即使中国入世议定书第11.3条没有明确的语言规定其“符合GATT1994”，但是上诉机构也不能狭隘地根据文本表述来否定中国对11.3条的适用。因为上诉机构还可以确认条约中是否涉及什么默示内容。正如秦娅教授所言：规定中某个术语的缺失，并不必然意味着不能对其适用。上诉机构曾经说到“一旦某项条款被确定为对某项要求沉默，那么确定该关于具体要求的条款含义的任务就并没有结束，这个默示并不排除这项要求通过暗示来确定其适用的可能性”。某些东西是否暗含在默示中，主要取决于“某些东西”（something）是什么，还取决于条约的性质以及维也纳解释原则的多种元素间的相互作用。确定条约内容究竟是什么的风险将被转移为“通过司法解释，缔约方将受他们没有明确接受或者不愿意接受的的义务所束缚”。①Julia Ya Qin.The Predicament of China’s‘WTO-Plus’Obligation to Eliminate Export Duties: A Commentary on the China-Raw Materials Case. 11 Chinese Journal of International Law (2012).

根据秦娅教授的观点，在这个案子中，可能暗含于11.3段中的“某些东西”（something）是WTO成员国在已经接受的关于GATT自由贸易义务的一系列公共政策。虽然没有正式的写进GATT中，但是中国的出口税的承诺仅是自由贸易的进一步承诺。从整个制度看来，中国的这个承诺没有任何理由应该被免于公共政策考虑之外。公共政策例外的重要性以及中国承诺的本质，都反对中国第11.3段默许将特殊的承诺与WTO法的公共政策和非贸易价值相隔离，其他成员国也不会期待中国这样做。

综上，一项条约内容、含义的确定，不能单纯的考察其文本含义。单边或多边协议签订后，条约内容的解释风险就转化到了WTO争端解决机构，尤其是上诉机构。所以，上诉机构应该为整个WTO规则的运行提供良好的基石。上诉机构不仅要考察文本含义，还要确定根据文本解释得出的结论是否符合国际法其他原则、是否符合公共利益和健康。如若不然，就需要进一步确定该条约签订者在订约之初是否符合“善意”含义之“在信念和目的上的诚实”、“没有欺诈或寻求过分益处的意图”。即便根据以上进行解释后得出的结论是肯定的，上诉机构也需要进一步确定条约中是否隐含缔约方的默示内容。而上诉机构在中国原材料出口限制案件中，对《入世议定书》第11.3条内容的确定仅仅是做到了解释者义务的第一步而已。更不用提对11.3条中未提到的默示内容“公共健康”、“环境保护”内容的确定了。所以，从法律层面看，条约的善意解释原则是可以在中国原材料出口限制案中适用的。

（三）善意解释在原材料案件中适用的事实必要性

善意解释原则在中国原材料出口限制案件中的适用性，不仅有法律支撑，还有道德要求。比如自然资源永久主权原则（各国拥有按照其本国的环境与发展的政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任）、②王曦：《国际环境法》（第2版）,法律出版社2005年版，第26页。可持续发展原则等国际环境保护的国际原则，这些道德义务上的原则虽然没有法律上的强制性，但是它是国际贸易发展要求的趋势。中国原材料出口限制案的上诉机构不能将此排除在条约解释的考虑之外。最重要的事实原因则是本案中所涉中国原材料在世界中的占有量与供应量。

中国原材料出口限制案所涉原材料存储量在世界中所占比重统计看，其中锰，据美国地质调查局(USGS)2005年的统计数据显示，中国0.4亿吨，占世界储量的10.5%，乌克兰占据世界的36.8%；锌，中国存储量是0.33亿吨，占世界存储量的15%，与澳大利亚同是存储量大国；镁，中国3.8亿吨，占世界存储量的17%，全世界排名第三；铝土矿，中国存储量是7亿吨，占世界存储量的3%，而几内亚74亿吨，占世界存储量近30%，跃居首位。③《2005年世界矿产资源储》,http://wenku.baidu.com/view/ef60b6313968011ca3009150.html,百度文库网，2013年10月10日访问。有些资源，中国虽然是储存大国，但也经不起对可用竭自然资源的大量开采，更何况中国对存储量不多的自然资源的过度开采，并且，中国开采的自然资源不仅在国内利用，还大量出口国外。中国承载着世界诸多大国的供应需求。比如稀土，拥有世界30%的存储量，却承担着世界95%以上的供应量。①Julia Ya Qin, The China -Raw Materials Case And Its Impact (or Lack Thereof) On U.S. Downstream Industries. 106 Am. Soc'y Int'l L. Proc. 273. 2012.所以上诉机构对中国原材料出口限制案，采取严格的解释方法，不仅不利于自然资源的持续利用、环境和人体健康的保护，也不利于世界经济的持续发展。因此，在自然资源如此境况的基础上，上诉机构是可以基于善意解释原则，出于对全人类的持续发展和环境保护对《入世议定书》第11.3条是否能够援引GATT第20条作出全新解释的。

四、小　结

2013年1月30日，中国已向WTO提交了原材料出口限制案的执行情况，中国原材料的案件至此已告一段落，在此讨论善意解释原则的可适用性，并非是为了中国的败诉提供借口，只是因为该案件对中国入世议定书第11.3条能否引用GATT第20条的认定是一个独立且意义重大的问题。一方面，美、日等国要以此案为稀土案投石问路，另一方面也说明了自然资源环境保护在贸易体系中的地位，使得各国对全球自然资源环境保护和国际贸易的关系的认识有一定的改观。以此看来，上诉机构的解释对世界的影响有着举足轻重的作用，所以在对条约内容进行解释时更应考虑周全。严格的文本解释固然能有利于稳定世界贸易体系，但是也不能因此而忽视全人类的健康。另外，正如专家组和上诉机构认为的那样，即使中国能援引GATT第20条，中国也不会因此胜诉。但是认定GATT第20条对原材料案件的适用是一个独立的问题且有意义的法律问题，上诉机构决不能因此混淆视听！

（责任编辑：王建民）

中图分类号：DF961

文献标识码：A

文章编号：1674-9502(2014)02-140-06

作者单位：1.上海交通大学凯原法学院；2.闵行区人民检察院

收稿日期：2014-02-14