现代服务型公安视野下的民生警务

□申智军

（山西警官高等专科学校，山西太原 030021）

一、问题的提出

2012年9月，山西公安在全省范围内开展了“民生警务亲民公安”建设活动。对此，山西省公安厅刘杰厅长指出:“要着力实施民生警务，在打造‘亲民公安’上求突破。各级公安机关和广大民警要从巩固党的执政地位的高度，牢固树立民生警务的理念，准确把握人民群众对社会平安、公共服务、公平正义的新期待，建立完善民意主导警务的工作机制”①《重心下移固本强基努力做好新形势下的公安基层基础工作》，刘杰在山西省公安局处长会议上的讲话，2012年9月26日。。活动开展一年来，山西公安为全省人民提供了更为方便、快捷和温暖的服务，在受到广大人民群众认可的同时，也得到了省部领导层的肯定和支持，《法制日报》、《山西日报》、《人民公安报》等媒体对此也进行了专题报道。

但是，通过对“民生警务”一年来的实践及效果的观察，我们也看到了一些公安机关实施“民生警务”过程中，在思想认识上存在一些不解和困惑，反映出的问题可以整理归纳为:1．什么是民生警务?为什么要搞民生警务?2．民生警务就是服务吗?民生警务与“公安主业”之间是什么关系?两者能够达到有机的结合吗?3．民生警务在现代服务型公安建设与形成中的地位、功能和作用是什么?显然，从理论上厘清这些困惑和问题，有利于“民生警务”的理性展开，有利于“民生警务”有效性的提高，更有利于“民生警务”重要功能与作用的发挥和延展。

二、“民生警务”是现代服务型公安的内在逻辑

从服务型政府的视野考察民生警务，即有助于我们从服务型政府建设的大背景下理解和把握“民生警务”，以推动民生警务的有效开展，同时也有助于进一步分析探讨民生警务在现代服务型公安建设与形成进程中的地位、作用及未来的发展趋势和方向，增强开展民生警务、建设现代服务型公安的理性自觉。

（一）“民生警务”是党和国家意志的重大体现

在2005年全国十届人大第三次会议上，我国通过了包含有“努力建设服务型政府”目标的政府工作报告;党的“十七大”政治报告又将“加快行政管理体制改革、建设服务型政府”，作为坚定不移发展社会主义民主政治的基本任务提出来。自此，建设服务型政府作为政府管理理念、职能和施政模式转变的目标上升为党和国家的意志。对此，党的“十八大”重新强调指出:要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”①《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告，2012年11月8日。

作为政府的职能部门，建设现代服务型公安既是建设服务型政府的逻辑延展，是政府行政改革目标的重要组成，也是自2005年以来现代公安改革与发展的基本任务和核心目标。从党和国家的层面看，现代服务型公安的建设与形成，必须要体现党和国家的意志和要求。显然，在现代服务型公安整体框架中兴起的民生警务，无论从应然的层面还是从实然的层面看，都是党和国家意志重大体现的现代服务型公安的内在逻辑。

（二）“民生警务”是人民群众“公意”的表达

从人民群众的层面讲，“民生警务”反映了新时期人民群众对“社会平安、公共服务、公平正义”的新期待、新要求。这些新期待、新要求从政治学的角度讲，涉及到现代政府行政的“合法性”、“道德性”基础问题。具体到公安机关，就是如何更好地“执法为民”，如何更有效地体现公安机关及人民警察“全心全意为人民服务”的宗旨。因此，新时期人民群众的新期待、新要求，是“民生警务”兴起和发展的最根本的原动力。也就是说，“民生警务”的初衷和目的，就是要服务人民，满足人民群众的新期待、新要求。民生警务的最高目标，从人民群众的角度看，就是实现人民群众满意度和安全感的最大化;从公安机关角度看，就是通过开展民生警务，促进和谐警民关系建设，赢得人民群众的理解、支持和拥护，推动新时期公安队伍建设和工作的全面进步与发展，构建现代服务型公安。

我们党作为最广大人民群众根本利益的代表，在科学发展观的指导下，通过对全社会的利益整合，提出并推动了服务型政府建设，目的就是要让全体中国人民公平地享有改革开放的成果。因此，现代服务型公安，本质上必须要体现最广大人民群众公平享有“社会平安、公共服务、公平正义”的公共意志。这个“意志”，用卢梭的话来讲，就是人民的“公意”。因此，民生警务的实施，就是对最广大人民群众的“公意”回应，因而符合现代服务型公安的本质特征和内在逻辑，即民生警务不是“以公安机关为本”，而是“以人为本”、“以社会为本”的、是主动倾听社会和公众呼声的、是积极回应这种呼声的、是对这种呼声负责任的一种现代警务。

三、“民生警务”是现代服务型公安的内在规范

对于这个问题，本文将首先探讨服务型政府基本内涵及相关问题，然后具体分析探讨“民生警务”的内涵、特征等，并进一步论证现代服务型公安的内在规范。

（一）“民生警务”的基本内涵及特征

所谓服务型政府，就是以提供公共服务和公共产品为主导职能的现代政府。建设服务型政府就是要推进政府从管理理念、职能确定及管理方式由“管制”向“服务”转变，将政府的公共服务和社会管理职能放在更为突出的位置。从和谐社会建设角度讲，服务型政府的根本着眼点和目的就是通过加强公共服务和社会管理创新“改善民生”;从民主政治建设角度讲，服务型政府的根本着眼点和目的也是要通过加强公共服务和社会管理创新“保障民权”（公民的知情权、表达权、参与权和监督权）［1］的实现。由此，我们可以简单地从理论上将服务型政府建设划分为两个阶段。但是，从实践来看，两者是存在一定相容性的，有时可能还是完全协调一致的。准确地讲，“改善民生”与“保障民权”两者之间存在一些本质上的，或逻辑上的有机联系，无论在理论上或实践上都是不可能截然分开的。比如，“改善民生”有助于“保障民权”，而“保障民权”将使“改善民生”得到更为有效的保障。对此，在实践中应予以高度重视。

从现阶段维护我国政治稳定和社会稳定看，“民生”相对于“民权”是和谐社会建设中更为基础、更为急迫的现实问题。从这个角度讲，维护和保障“民生”就是新时期服务型政府建设的逻辑和实践起点。那么，什么是“民生”呢?根据《现代汉语词典》的解释，民生就是老百姓的生计、生活。由此判断，民生作为老百姓的生活、生计必然是现实的、具体的、有形的和可以观察和体验到的。党的十八大将改善和保障教育、就业、收入、社会保障与社会救济、医疗卫生，维护群众合法权益、维护公共安全和社会治安秩序，建立公共服务体系、实现公共服务均等化，实现社会公平正义等诸多事项归纳为现阶段的民生问题。这些构成了老百姓生计、生活的全部或大部，与老百姓的喜怒哀乐及安居乐业有着直接的因果联系。

根据上述分析探讨，可以将“民生警务”的基本内涵界定为:民生警务就是以民生的保障和改善为出发点、着力点和落脚点而开展的现阶段各种警务活动的总称。这个界定首先突出了民生警务的“目的性”、“价值性”特征，明确了民生警务的本质，就是全心全意为人民服务，就是“执法为民”;其次，明晰了民生与警务之间目的与手段关系的界定，即民生是警务的目的，警务是民生保障和改善的重要手段，具体到警务实践，就是以民生保障和改善为出发点、着力点和落脚点的警务设计与实施。第三，这个界定同时也明确了民生警务的“功能性”、“工具性”特征，即通过保障和改善民生，争取和谐警民关系重建，发挥民生警务在现代服务型公安建设与形成过程中的功能和作用。

结合对近年来全国公安机关、尤其是山西“民生警务”一年多的实践观察，可以将“民生警务”的基本特征归纳为:

一是“民生警务”是主动服务型警务。民生警务体现现代服务型公安的服务理念，并将服务理念落实到了具体的民生警务活动中。而现代服务型公安所包含的不仅是“维护民生”层面的内容，更多更重要的是“保障民权”这一涉及到民主政治和法治层面的问题。当然，“维护民生”与“保障民权”是一个有先后顺序的问题，还是一个可以同时进行的问题，还有待探讨。但是“保障民权”是一个必然要面对的问题，而且“民生与民权”不是能够截然分开的，或者说，即使是民生问题的有效解决也需要民权的保障。如只有保障了人民群众的表达权，我们的民生警务才可能有的放矢，而有的放矢的民生警务才可能是满足人民群众真正需要的。

二是“民生警务”是阳光型警务。从社会主义民主政治建设的角度看，服务型政府及现代服务型公安建设的根本着眼点和目的是要通过加强公共服务和社会管理创新保障民权（公民的知情权、表达权、参与权和监督权）的实现。为此，服务型公安机关建设，包括民生警务的开展必须是公开的、透明的。公开透明不仅能够使群众及时了解公安工作，及时了解相关办事程序，方便群众办事，而且能够使群众更好地对公安工作进行监督，确保公安机关的权力在阳光下运行，是加强公安执法规范化建设，保障群众合法权益，实现社会公平公正的一项重要举措。

三是“民生警务”是互动型警务。民生警务是要维护和保障民生，如何更好地达到这一目的呢?基本的途径就是注重与人民群众多沟通、多交流，也就是加强互动。西方政治学家罗伯特·达尔和米歇尔·哈蒙强调政策过程的互动性是维持和获取公共利益的必要条件。［2］也就是说，没有互动就没有公共利益的维持和获取，个体合法权益的维持和获取同样如此。所以只有加强公安机关与人民群众的互动，才有可能及时、全面、客观地了解群众对社会治安的感受、对公安工作的评价，更加准确地把握人民群众对社会平安、公共服务、公平正义的新期待。由此，才有可能将群众的感受、评价和意见、建议及时转化为加强和改进工作的动力，提升民生警务的有效性，赢得人民群众更多的理解、信任和支持，并进而在人民群众的心目中重塑人民警察的良好形象。

四是“民生警务”是一种创新型警务。现代政府是责任型政府，即对社会与公众负有相关责任的政府，这是现代政府赖以生存和发展的“合法性”及“道德性”的基础和前提。责任就意味着回应，积极回应社会与公众的需要与呼声，是现代政府最重要的显性特征之一。因此，从逻辑上讲，积极回应、不断满足人民群众对公安工作的新期待、新要求形成了新时期民生警务的核心要旨，当然也是现代服务型公安的核心要旨。因此，各级公安机关及广大民警要以服务理念为指导，以社会管理创新为基本途径，不断创新民生警务的方式方法，以创新回应和满足人民群众的新期待、新要求。

五是“民生警务”是一种制度型警务。从发展的视角出发，“民生警务”是一种制度型警务。未来的人民群众将不仅仅满足于公安机关针对其个人的服务与“恩惠”。随着人民群众的自主意识和权利意识的增强，他们需要各级公安机关构建合理的制度、有效的机制，以保障其公共权利和个体合法权益有尊严地实现。从过程上讲，“民生警务”的有效开展必然向现代服务型公安建设过渡，也必须为现代服务型公安建设做出应有的贡献。而现代服务型公安建设就是一个无论在理念上、职能上，还是在公共管理和服务上体现民生和民权倾向的一种制度、机制建设。因此，我们必须将“民生警务”实践中那些带有规律性的措施和做法，上升到制度、机制的层面，将其由短期的、一次性的、具体的行为转化为经常性的、常态化的规范和要求。

（二）“民生警务”是现代服务型公安的内在规范

从现代服务型公安构建的角度看，“民生警务”是从宏观到微观，从上而下推进的一项具有全局性、方向性、关键性影响的重大举措和创新，充分体现了中国特色社会主义初级阶段，公安工作发展战略“从管理控制型向执法服务型的转变”［3］的基本内涵、特征和要求。从实践上讲，在向“以服务主导”、“以民意为导向”的现代服务型公安的转变中，除了意识理念的转变外，目前更为迫切和必要的是社会管理与公共服务方式的变革与创新，真正推进现代服务型公安建设、形成与发展。而人民公安的性质、地位及在国家政治体制中的功能与作用，决定了公安改革与创新，要与我国行政改革与创新，即服务型政府建设的目标方向、价值取向、路径方法等相一致或高度相融。进一步讲，尽管现代服务型公安的社会管理与公共服务方式转变的内在规范还在不断形成、发展和逐步显现中，但现代服务型公安的构建显然是要在服务型政府构建的整体框架下进行，因而两者应该也必然呈现高度相融或高度一致的内在规范与特征。

那么，我国服务型政府社会管理与公共服务方式的内在规范是什么呢?对此尽管还存在一些不同意见，但在以下相关问题上，许多政府专家与学者还是取得了相当的共识:“一、由过去以行政命令为主的自上而下单项式的施政方式，逐渐向政府与公民对话沟通双向互动式的施政方式转变;二、由过去封闭式办公的方式向政务公开透明转变;三、由过去行政审批内容复杂、审批层级多、程序繁琐、审批时间不确定的做法，向减少和规范行政许可和行政审批，简化审批层级和程序，方便、快捷、高效转变;四、由过去施政注重上级满意向注重人民群众是否满意转变;五、大力推动政府信息化建设、电子政务建设，实现资源共享，降低行政成本，提高政府公共服务质量”［1］。

由上述分析探讨，从“目的”、“价值”层面看，民生警务是现代服务型公安的宗旨、意识和理念的强化、内化的实践过程;从“工具”、“手段”的层面看，民生警务也是现代服务型公安构建的重大方式和路径，将极大地推进现代服务型公安的构建。

四、“民生警务”是现代服务型公安的重塑

从上述分析探讨中，我们可以看到民生警务的兴起、发展和深化，是现代服务型公安的内在逻辑、规范和要求的体现。那么，民生警务，或现代服务型公安只是服务吗?这个问题，从实践上讲，属于所谓的公安“主业”与“副业”、“主项”与“杂项”之争;从理论上讲，则是现代服务型公安职能的定位及排序问题，反映了民生警务，或现代服务型公安构建的“以服务为主导”的价值取向。

在我国的政治制度中，公安机关及人民警察除了具有社会公共管理和公共服务的职能和作用外，即“服务职能”，还具有履行维护国家政治稳定和社会稳定的职能和作用，即“专政职能”或“控制职能”，从政治学角度讲，就是阶级职能和统治职能。可以说，新中国成立以来的大部分时间，我国公安主要强调和执行的就是“专政职能”或“控制职能”，而且将其放在绝对优先的、或崇高或主导的位置，反映了我国公安追求“专政”、“控制”等维护“秩序”的价值取向。

随着我国社会主义现代化建设的进程，我们党适应现代化建设和和谐社会建设的需要，通过对全社会的利益整合，适时提出并推动了服务型政府建设。由此，政府“服务行政”的职能开始凸显。进而，现代服务型公安的构建这一重大课题也提上了极为紧迫的日程。那么，现代服务型公安在“职能”这一重大问题上如何构建呢?对此，我们需要上升到国家的层面，以便对公安机关的“专政职能”、“控制职能”和“服务职能”之间的辩证关系，予以科学说明。

在论述国家（政府）的政治统治职能和社会职能的关系时，恩格斯指出:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”［4］因此，国家（政府）职能首先是一个由统治职能和社会职能为基本职能所构成的职能体系，其履行是全面的、不可偏废的;其次，国家（政府）职能之间是存在一定辩证关系的，是相互依赖、相互作用、相互影响的，由此发挥国家（政府）职能的系统功能和作用;第三，在不同的社会发展阶段，国家（政府）职能的发挥是有所侧重、有所强调的，目的是维护国家和社会的正常运行和发展。在现阶段，作为党和国家的意志，同时也是人民的意志，服务型政府建设成为我国行政改革与发展的主要的引领性、主导性目标。但是，服务型政府的意涵并不是要用公共服务和社会管理职能替代政府的经济职能，更不是替代政府的阶级职能及其统治职能。对此，有学者提出，新时期我国服务型政府建设，要“能够比较自如地处理国家的阶级职能与社会职能的辩证关系，特别是在社会发展的平稳时期对阶级职能做隐性处理;在处理社会关系时，强调构建和谐社会。”［5］因此，服务型政府并不是要取消其“政治统治职能”，而是强调现代政府职能向“以公共服务为主导”的转变。

公安机关作为人民民主专政的工具，在向以公共服务和社会管理职能为主要职能的转变过程中，也要有效地处理“专政职能”与“民主职能”的辩证关系。具体地讲，就是要辩证地处理公安机关的“专政职能”、“控制职能”和“服务职能”之间的关系，这种转变只是新时期公安各项基本职能之间位次的变化，而不是相互替代或取代。进一步讲，现代服务型公安构建必须全面、系统、深刻地把握和实现“服务职能”的引领性、主导性地位、功能和作用，体现现代服务型公安改善维护民生、保障民权的“民主价值”追求。

“民生警务”在追求以维护民生、保障民生、服务民生为核心价值和目的的过程中，对我国公安的转型跨越发展，无论是在理念、职能上，还是在施政方式上都将产生颠覆性影响和作用，这是历史与现实发展的必然逻辑，也是民生警务发展的趋势和方向，从这个角度讲，民生警务的开展就是现代服务型公安的重塑或再造。

［1］周光辉．从管制转向服务:中国政府的管理革命［J］．吉林大学社会科学学报，2008（3）．

［2］王乐夫，陈千全．公共管理的公共性及其社会性之异同分析［J］．中国行政管理，2002（6）．

［3］向 党．中国警务改革战略［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2010:79．

［4］马克思恩格斯选集:第3卷［Z］．北京:人民出版社，1995:219．

［5］朱光磊，于 丹．建设服务型政府是转变政府职能的新阶段［A］．中国政治学与中国政治发展30年学术研讨会论文集［C］．中国政治学会，2008:84．