社会主义协商民主视阈下立法协商问题研究

王丛伟

（中共中央党校，北京 100091）

“协商民主”是20世纪80年代为应对多元社会的挑战和弥补选举民主的缺陷而在西方国家出现的一种民主理论和治理形式，它强调合法的立法与决策必须源自公民自由、平等基础上的公共协商。协商民主理论引入我国后，迅即引起广泛关注。陈家刚、谈火生等学者组织翻译了一系列作品，浙江大学、共识网等高校与研究机构还举办了相关论坛。研究者不仅把协商民主理论与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度紧密联系起来，还用它来解释近年来我国各地出现的一些新的治理形式，如民主恳谈会、社区议事会等，从而为我国新阶段的改革提供思路。

作为党的重要文献，十八大报告正式提出并确立了“社会主义协商民主”这一概念，并将其确定为我国人民民主的重要形式，提出充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。在此基础上，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将推进协商民主广泛多层制度化发展作为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这一改革总目标下的一项重要措施。以此为出发点，接下来的问题，是如何真正发挥社会主义协商民主的实效，来实现改革总目标。

协商的目的是达成共识，提高决策的科学性民主性。德雷泽克认为，通过协商产生的公共意见能够转化到公共政策上。“人民政协协商民主更多地表现为理性的力量、智慧的力量，其实效只能通过影响权力机关的决策体现出来。”[1]但是，与人大不同，没有立法权和决策权的人民政协，在履行政治协商职能时，仅限于协商讨论立法草案，提出修改意见，作为人大立法、决策前的参考。这一定程度上限制了人民政协协商民主效用的发挥。

“如果把协商会结束视为协商的结束，就不可能有协商的实效性”。因此，使社会主义协商民主运转起来，推动国家治理的现代化，从人民政协这一重要协商渠道来说，是要确保政治协商成果能够真正进入决策程序。本文即从人民政协参与立法协商入手，分析立法协商的现状，指出其存在的问题，最后对如何真正发挥人民政协在立法协商中的效用提出一些思考与建议。

一、立法协商的现状

立法协商，是政协委员和有关专委会成员在立法机关初审之前，对有关法律草案进行协商论证、发表意见和建议的活动。立法协商是人民政协履行政治协商职能的重要形式，是把政治协商纳入决策程序的具体体现。

人民政协参与立法协商有自己的优势。政协由界别组成，政协委员也由各个领域的专家和精英代表组成，他们参与立法协商，通过政协常委会议、主席会议以及各专委会会议等形式，在立法内容、立法原则、立法技术等方面提出有针对性的意见建议，不仅能够最大限度地汇聚民意、促进民主立法，而且能提升立法质量，防止决策失误。

人民政协参与立法，也有相关依据。《立法法》第三十四条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”[2]近年来，各地也制定了有关立法协商的规范性文件，例如福建省《关于加强地方立法协商工作的意见》和南京市《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》等。

近年来，随着我国社会主义民主政治的推进，我国各级人大政协积极开展立法协商工作，成都市、上海市等地政协把立法协商作为履行政治协商、参政议政职能的一个重要方面加以推进，并在实践中不断加以完善；福建省、杭州市等地政协还确立了立法协商的有关规章制度。总的来说，这些地方所开展的立法协商，主要集中在以下两个方面：

（一）把立法协商作为履行职能的重要工作加以推进

以成都市开展的立法协商为例。近年来，成都市政协积极参与多个法律法规的立法协商[3]。仅在2011年，该市政协就先后对《成都市就业促进条例》、《成都市客运出租汽车管理条例》、《成都市建筑垃圾管理规定》等7个地方专门性法规进行协商论证，所提建议得到业内人士的充分认可。

上海市近些年也积极进行地方性法规在政协听取意见的探索。在立法规划上，2008年，上海市政协组织委员参加市人大常委会立法规划编制工作会议，委员对市人大常委会制定的五年（2008年—2012年）立法规划提出了补充建议，其中，《上海市社会公共安全防范条例》、《上海市知识产权促进条例》、《上海市志愿服务条例》等立法建议案被采纳，列入上海市五年立法规划正式项目[4]。在具体的立法协商工作上，截至2011年底，上海市已分别就《上海市社会治安综合治理条例 (草案)》、《上海市城乡规划条例(草案)》、《市区县和乡镇人大代表直接选举实施细则》等19件地方性法规听取了政协委员的建议。

（二）探索建立立法协商的工作程序和规章制度

杭州市近年来在立法协商方面坚持“三在前”、“三在先”的原则（即政治协商要做到在党委决策之前、人大通过之前、政府公布之前），积极推进立法协商制度建设。杭州市政协从2009年初开始就组织政协委员针对立法协商的不足，主动与市人大法工委等部门协商。对于立法协商中信息沟通机制不到位等问题，杭州市进一步明确了立法协商的六大重要环节，包括“立法计划的意见反馈机制、立法项目的协商通报机制、立法前协商的流程规范、市政协立法协商力量的组建、立法项目的后评估机制、开展委托第三方起草立法项目的探索”[5]。这使得政协参与立法协商的每个阶段都能做到有章可循，确保了立法协商制度到位，改变了以往政协立法协商“无知”、“无序”、“无责”的状态。

再如南京市在2004年制定了《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》，规定了立法协商的目的和重点，并确立了联席会议制度。为将立法协商引向深入，健全立法协商运行机制和操作流程，南京市政协专门成立了“立法协商咨询小组”，并制定了《南京市政协开展立法协商工作的运作办法》和《市政协立法协商咨询小组工作简则》。根据规定，每年年初，市政协可以根据年度立法计划与市人大法制委和市政府法制办协商确定年度立法协商计划和重点立法项目。之后，根据已确立的立法项目和具体协商内容，按照专业对口的原则，听取政协立法协商咨询小组意见，并在规定时间内以书面形式反馈给市人大法制委。

二、立法协商中存在的问题

开展立法协商，意味着借助人民政协这一渠道，协商主体在平等的基础上，经过协商讨论达成共识，从而对立法工作提出建设性意见。但是，拥有立法权的人大在立法协商中，往往只是将人民政协作为广泛征询意见的对象。这不仅降低了政协在立法协商中的地位，弱化了政协参与立法协商的功能，还影响了立法协商的效果。总的来说，人民政协参与立法协商所面临的问题，主要是制度缺失和程序不规范，以及作为二者后果的协商成果落实问题。

（一）立法协商的法律制度缺失

立法离不开相关的制度依据，法律法规的制定同样需要宪法和相关法律的授权。作为立法过程的一个重要环节，立法协商也需要必要的制度支持。在立法协商方面，人民政协所遇到的困境是现有的法律至今没有对其进行必要的授权。每年“两会”上，政协都会有很多提案，虽然中央要求相关部门要认真对待政协提案，却缺少相应的法律依据。人民政协有丰富的政治资源，如果没有在法律制度上给政协必要的授权，就可能造成资源浪费。[6]

目前，《立法法》和《中国人民政治协商会议章程》为各级人民政协参与立法协商提供了基本依据，各地也制定了一些规范立法协商的文件，例如《南京市政协开展立法协商工作的运作办法》、《济南市立法前协商工作规则》等。但这些规定也存在着明显的缺陷：比较分散，仅在某些具体方面对人民政协立法协商工作作了简单规定，尚不能形成支撑立法协商的制度体系。此外，这些规定的覆盖面还相对狭窄，层次不够清晰，并且在立法协商的其他环节，如公开征求意见环节以及立法后的评估机制等方面缺乏明确规定。因此，我国立法协商仍需加强制度体系建设，以真正做到立法协商的“横向到边”。

（二）立法协商程序不健全

对于立法协商而言，只有具备了规范、合理的协商程序，各项协商工作才能顺利开展，也才能产生各协商参与主体所期望的效力。“只有在先定程序中展开协商，才能使协商起到整个各方理解、达成各方共识的功能；程序不合乎规定，即会损害协商结果的法定效力”[7]。

立法协商的目的是增强立法的科学性、民主性，最大限度地汇聚民意，减少决策失误。但是，立法协商程序上的缺陷会减弱甚至消解这个目标。近年来，虽然广州、四川、浙江、北京等地相继制定了相关政治协商章程，对人民政协开展立法协商工作也进行了积极探索，但从总体而言，仍缺乏具体的、操作性强的协商程序性规定。其后果就是协商的形式意义大于实质意义。

另外，由于缺乏有约束力的协商程序，大多数地方的立法协商工作仅依靠党委一把手来推动，进而导致协商过程的不稳定性，使协商仅被作为“听取意见”的一个步骤。“正如不少论者所指出的那样，想到了就协商，想不到就不协商；高兴了就协商，不高兴了就不协商；领导人有空就来协商，领导人忙了就不来协商。”[8]

（三）立法协商效力的局限性

立法协商的过程其实就是作为立法机关的人大与人民政协及其他参与者之间的互动。从近年来各地的立法协商实践来看，政协仅是被作为立法决策部门听取意见的对象，其性质及效果与其他社会团体和群众组织（甚至是包括网民）没有多大的差别。因此，“地方立法听取政协而不是政协参与地方立法协商，不仅仅是名义上的差别，实际上是降低了政协在参与地方立法协商中的地位，弱化了政协参与地方立法协商的功能，从而影响了立法协商的地位与效果”[9]。

立法协商效力的局限性来源于人民政协法律地位上的欠缺。关于人民政协的地位，作为国家根本大法的《宪法》仅在序言中有表述。在《宪法》的表述中，人民政协并没有被列入国家机构。人民政协开展立法协商法律地位上的欠缺，导致实际工作中人为因素干扰过大。如果一些领导干部协商意识较弱，开展协商就容易流于形式，进而损害协商结果的效力。

立法协商效力的局限性还在于缺乏一个监督系统，即缺乏普通百姓和人大对掌控协商制度者的监督。作为一个连续的过程，协商既体现在对立法草案的协商沟通之中，还表现在提出议案前的协商过程中。如果对这些环节缺乏必要的监督，协商参与的效果与价值也就缩减了。“最终的结果依然是由领导做出决策，而且对于这些掌握着协商参与的领导，制度上也不存在任何监督力量的话，在民主的形式下依然会出现专制的结果。”[10]

三、对做好立法协商工作的建议

只有严格规范协商民主的程序，使立法协商制度化、规范化、程序化，使协商过程可规范、可操作、可监督，才能避免协商流于形式。推进、完善人民政协参与立法协商工作，既要对人民政协参与立法协商有正确的认识和判断，还需在制度上加以规范。

（一）在观念上明确政协参与立法协商的性质与功能

目前，人民政协参与立法协商遇到的最大误区和障碍是对参与立法协商后的人民政协与人大的关系将会发展成西方“两院制”的疑虑和恐惧。疑虑者认为，人民政协参与立法协商，就等于承认政协和人大一样拥有了立法权。其实，这是对人民政协参与立法协商的性质与功能的一种错误解读。

因此，确保立法协商效力首先要端正认识。人民政协要认识到，开展立法协商是其行使政治协商职能的具体体现，是一种“政治参与”而非“法律参与”，是提升政协工作水平的重要举措，是工作到位而非工作“越位”。人大要认识到自身目前存在的不足和人民政协人才智力上的优势，要认识到人民政协参与立法协商是促进立法科学化民主化的重要举措，而不是所谓的“越权”。

（二）在操作上完善政协参与立法协商的运作机制

推进立法协商制度化、规范化的前提是建立科学完善的立法协商程序。通过科学规范的协商程序来规范立法协商活动，才能切实提高立法协商实效性。立法过程其实就是各利益主体的利益博弈与协调过程。政协由界别组成，在“条条”上代表各界别利益，让政协参与立法协商，协调整合各方利益关系，能够保证立法的合理性与可操作性，防止决策失误。

第一，建立人民政协内部的立法协商辩论机制。立法是一个利益的协商和博弈过程，人民政协开展政治协商同样也是一个利益协调的过程。只有先在人民政协内部完成利益的协商与调整过程达成共识，并将这种带有共识性的意见传递给立法部门，才能真正体现立法协商的精神。否则，在利益表达阶段缺少了辩论机制，立法协商将变成委员个人甚至某些利益群体意见的传输。另外，在缺乏辩论机制的条件下，将这种代表性不强的意见作为政协立法协商共识性的意见传递给立法部门，不仅不利于立法决策，还会误导立法决策。

第二，建立健全政协与立法部门之间的沟通机制。立法协商的有效进行，需要协商主体在协商的准备阶段、协商过程中以及协商后的决策实施阶段进行有效的沟通。这种沟通，不仅包括协商前的信息共享机制，还包括协商后的协商成果报送机制，更重要的是协商结果的督办落实机制和反馈机制。缺少了任何一个环节，立法协商的效力都会大打折扣，也就难以形成真正意义上的程序合理、环节完整的协商民主体系。

从组织机构来看，全国人大各专委会与人民政协各专委会之间在职能范围上存在着相似性（这里是指专委会的工作性质）。这种职能上的相似性为二者在立法协商过程中的沟通与联系提供了组织保证。因此，政协各专委会要积极组织委员参与立法协商的讨论，主动与人大交换意见，了解人大立法工作的情况；制定参与立法协商的规章制度，使立法协商工作规范化、制度化；组织好各种协商讨论，对人大拟出台的规章草案，在出台之前积极组织有专长的委员和专家学者进行认真讨论，认真整理提出的意见和建议，及时反馈给人大，以便得到吸收和采纳。

在这种沟通机制中，加强人大在立法协商过程中的主动性，是做好立法协商的必要条件。从目前各地有关文件中可以看出，立法协商多是在党委的领导和倡议下进行的，政协往往处于积极主动的一方，这也是人们担心政协“越权”、会发展成西方“上议院”的原因之一。因此，人大及其各专委会应建立规章制度，积极主动加强与政协的联系。要建立人大常委会和政协常委会以及其他层次会议的互动机制，主要包括将人大常委会立法过程中政协参与讨论、协商的环节程序化、制度化；就人大和政协共同关心的重要议题，可以组织相关人大代表和政协委员共同调查研究，反映社情民意，向中国共产党和国家机关提出意见和建议[11]。

第三，加强政协在立法过程中的“不可行性”协商。决策是一个复杂的过程，建立防错机制，不能系于决策者自身的感悟，而要建立一套运行完整、结构合理的防错、纠错机制。就立法协商而言，增强人民政协在立法协商过程中的“不可行性”协商，是减少立法失误、提升立法质量的有效保证。

为此，可以将人大立法决策的不可行性研究从可行性研究中抽离出来，交由人民政协独立完成，并将其制度化。适时增加人民政协在立法协商过程中对某些草案的否决权，并将其作为人大决议时的必要参考甚至是必须参考的意见，并通过规章制度加以规范。此外，政协委员同样也是立法协商的主体，因此，提升政协委员自身的法律素养以适应立法协商工作的需要，也是增强人民政协在立法过程中“不可行性”协商的人力资源保障。

第四，完善立法协商结果落实机制，增强立法协商实效性。人民政协参与立法协商的最终目的是完善立法，提升立法质量。理想的立法协商，是经由协商产生的共识被立法机关采纳。要达此目的，必须加强立法协商结果的合理性、可行性和针对性。在立法协商结果的执行和接受方面，要制定明确、操作性强的制度和程序，以保证协商共识能够通过合理途径融入立法进程中。在具体的立法协商实践中，协商的结果可能表现为会议纪要、联合声明等文件形式。这些会议纪要、联合声明一旦签署便具有约束力，各协商主体理应遵守。“一旦一方违反了协商的结果，遵守结果的一方就可以启动相应的救济程序和机制，确保自身的合法利益。”[12]

（三）加强和改善党的领导，为立法协商提供组织保证

党的十八届三中全会明确提出，要在坚持党的领导这一前提下开展协商民主，将民主协商贯穿于决策之前和决策执行之中。因此，完善和发展社会主义协商民主，就必须加强和改善党的领导。“离开党的领导核心，协商主体就会成为一盘散沙，协商民主就可能偏离协商主题和协商原则。”[13]

在我国的政治框架中，党处于总揽全局、协调各方的领导核心地位，党的领导是国家政权体系正常运行的根本前提。各级人大、政府、政协统一于中共各级党委领导之下，各司其职，分工合作，相辅相成。在关系国计民生的重大问题上，首先由党委提出方案，经过人民政协进行政治协商，然后由人大进行表决，再由人民政府负责执行实施，这样的政治运行机制既避免了西方“两院制”互相扯皮、效率低下的弊端，也有利于决策者广泛听取不同意见，有利于决策的民主化科学化，减少失误。

近年来，各地推进立法协商方面的实践几乎都是在党委的领导下进行的，由人大政协具体实施。这种协商虽带有一定的不确定性，但这是目前推进协商民主的一种有力手段。各级党委应进一步加强对人民政协政治协商工作的领导，推进“把政治协商纳入决策程序”这一原则的贯彻落实。尤其是重点加强人民政协各种会议制度的建设，进一步完善政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、双周座谈会、常务委员专题协商会等。同时，进一步发挥党委在政治协商中的领导核心和主导作用，统筹兼顾，协调人大、政府、政协以及司法部门的关系，建立政治协商督办落实机制，将是否重视政治协商作为检验领导水平和执政能力的重要内容，纳入领导班子和领导干部考核体系。

（四）在实践上借鉴已有的立法协商经验

近年来，随着我国社会主义民主政治的推进，我国各级人大政协在立法协商工作上积累了丰富经验。例如，杭州市在立法协商方面坚持“三在前”、“三在先”原则，南京市成立“立法协商咨询小组”等。这些地方的立法协商经验，从立法草案的确定到协商流程的完善，以及协商过程中的信息共享机制等，都为我们进一步推动立法协商工作提供了借鉴意义。

四、结语

完善的立法协商流程和机制，是保证立法协商实效性的关键。立法协商成果的有效落实，以人民政协为重要渠道的社会主义协商民主才能真正运转起来。当然，立法协商只是将政治协商纳入决策程序的表现之一。按照中共十八届三中全会的部署，要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，让人大政协形成规范化的互动机制。这样，社会主义协商民主才会沿着“横向到边、纵向到底”的发展路径深入国家、社会的各领域、各层次中，成为中国人民的一种民主政治生活方式，成为推动中国政治发展和国家治理现代化的一种有效方式。■

[1]何立峰．建立体制机制 运用科学方法是提高人民政协协商民主实效的关键[N]．人民政协报，2013-07-24（C04）．

[2]中华人民共和国立法法[EB/OL]．http：//www．gov．cn/test/2005－08/13/content＿22423．htm．

[3]成都市政协加强立法协商推进社会管理创新[N]．人民政协报，2011-12-07（A02）．

[4]顾宇珠．立法协商应成为民主立法的重要环节[N]．联合时报，2011-11-29（3）．

[5]杭州市政协确保立法协商制度到位[N]．人民政协报，2010-01-19（A01）．

[6]俞可平．中国特色协商民主的几个问题[N]．学习时报，2013-12-23（3）．

[7]王新生．论协商民主的法治化[J]．湖南大学学报：社会科学版，2010（1）：135-138．

[8]殷啸虎．人民政协实践协商民主的路径分析[J]．上海市社会主义学院学报，2013（2）：18-24．

[9]殷啸虎．人民政协参与地方立法协商的目标与路径[J]．江西师范大学学报：哲学社会科学版，2013（3）：3-8．

[10]李燕．协商参与立法机制初探[J]．传承，2011（5）：100-102．

[11]张英秀．政府过程视阈中的“两会”机制[J]．中共福建省委党校学报，2010（7）：4-9．

[12]赵吟．立法协商的风险评估及其防范[J]．中共浙江省委党校学报，2013（2）：121-125．

[13]李君如．怎样推进协商民主广泛多层制度化发展[N]．光明日报，2013-12-07（1）．