加快新型城镇化进程研究——以辽宁盘锦市为例

■董延涌

从十八大到中央经济工作会议，再到中央农村工作会议，以新型城镇化为主题的改革之音日趋高亢，全国各地也蓄势待发。对于正处于辽宁首个城乡一体化试点城市盘锦市来说这无疑又是一次难得的历史发展机遇。以新型城镇化建设为新的突破口，进一步推动全市空间、经济、社会和体制机制的转型发展，走出一条符合未来可持续发展且具有盘锦特色的新型城镇化之路这将是当前亟需攻坚的重大课题。相信这个课题在盘锦的每一步成功实践一定会对辽宁乃至全国各地区城镇化的建设产生积极的示范带动作用。

新型城镇化的内涵

所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。

与传统城镇化相比，新型城镇化有很大的进步，是更高的城镇化形态。从价值取向上来看，新型城镇化将扭转过去“以物为本”的城镇发展理念，更加强调的是人的城镇化，把人民的安居乐业放在首位，把城乡一体化发展作为目标；从发展方式来看，新型城镇化将扭转过去以牺牲资源和环境为代价的“粗放式”发展方式，更加强调的是城镇发展的质量和水平；从发展的动力支撑上来看，新型城镇化将扭转过去过度依赖政府主导的发展模式，更加强调市场调节和政府调控相结合作用的发挥，通过产城的融合发展，推动城镇化与工业化、信息化、农业现代化的同步发展；从发展的道路设计上来看，新型城镇化将扭转“千城一面”的简单复制式的发展和自由放纵式的发展，更加强调要在遵循城镇发展规律基础上，立足地方实际情况和着眼长远发展，制定更加科学的发展战略规划。

目前盘锦市城镇化发展水平的基本判断

盘锦市地域面积4131平方公里，2012年末户籍人口约128.7万，下辖两县两区，无论面积，还是人口在全省14个地级市中都是体量最小的城市。但作为全省首个城乡一体化综合改革试点城市，盘锦从2009年以来，城镇化的发展速度与质量同步快速提升，成为全省乃至全国城镇化的一个亮点。依据2010年全国第六次人口普查公布的数据显示，盘锦市城镇化率高达65.96%，高于全省（62.10%）3.86个百分点，高于全国（49.68%）16.28个百分点，而且随着近几年的沿海开发和建设的不断深入，盘锦城镇化率又有了很大的提高，截止2012年末，已经达到69.85%，比2010年增长了3.89个百分点。在2013年3月中国经济周刊与中国社科院城市发展与环境研究所联合发布的《中国城镇化质量报告》中对全国286个城市进行了样本分析来看，盘锦市除个别城镇化指标处于中游之外，多项指标在全国排名相对比较靠前，其中城镇化率、城镇化质量、城市发展质量、城镇化效率等四项主要指数分别排在了全国第47位、第41位、第24位和第41位，只有城乡协调程度指数相对落后，排在了121位。从全省的比较来看，盘锦市多项指标也排在了全省14城市的第一方队，成为名副其实的城乡建设示范之城。

盘锦市新型城镇化发展态势的SWOT分析

（一）优势（Strength）

1.城镇化体系初步建立

盘锦市通过对全市行政区划的合理调整，城市发展空间的“一核、一带、一轴、多点”的布局业已形成，建制镇总数也增加到28个，建制镇密度达到44.37个/万平方公里，比全省平均水平高出近6个/万平方公里。同时城镇社会保障体系也同步跟进，在全省率先建立了城乡一体的最低生活保障制度，实现了城镇居民养老保险制度和农村新型养老保险制度的全覆盖。

2.三次产业的牵动作用日益凸显

盘锦市是一个工业、农业发展并重的城市，近些年通过资源型城市转型，其石化及精细化工、石油天然气装备制造、化工新材料、海洋工程装备制造、农产品加工和服务业产业集群蓬勃兴起，有力地推动了城乡经济的快速转型发展升级，让乡镇经济得以进一步繁荣。

3.基础公共服务设施建设基础较好

近些年，盘锦在城乡基础设施的投入上很大，当然这种投入的回报更大，全市城乡面貌日新月异、城乡资源环境承载力不断增强。城乡的道路、绿化、水、电、气管网等基础设施和城乡的教育、文化、医疗、休闲等公共服务设施建设都有了质的飞越，走在东北地区前列。

4.土地流转的成效显著

伴随全市城乡一体化建设的快速推进，农业的现代化步伐加快，涉农企业纷纷抢滩盘锦，农村土地也得到了规模化流转和经营。截止2013年底，全市土地流转率已达51%，位居全省第一。土地的流转直接解决了土地对农民的束缚，为农民带来更大土地收益的同时，也促进了更多农民进城务工和安居，让城镇化的进程不断加快，为新型城镇化的建设创造了优势的条件。

5.城乡一体化取得实质性进展

通过新型城镇化建设来推动城乡一体化的实践探索，在盘锦局部地区已经取得实质性成果。大洼县榆树镇就是盘锦的一处“亮点”，该镇通过利用土地增减挂钩、国营农垦职工安置工程、环境联并整治、加强产业支撑等政策有效解决了农村中长期存在的三农问题，让当地农民的生活幸福指数大幅攀升，实现了城乡一体化建设的大步前进，为盘锦乃至北方地区新型城镇化的建设趟出了一条现实可行之路。

（二）劣势（Weakness）

1.区域间城镇化发展不均衡

虽然盘锦市城镇化率总体水平较高，但并不能掩盖县域城镇化率较低的事实。如果按县镇人口计算，全市县域城镇化率仅为42%左右。而且，这部分人无论是收入水平还是生产方式、生活方式都还没有完全达到城镇水平。同时，还存在两县、两区、油田和地方发展不均衡的问题，

2.城镇发展质量还有待进一步提升

目前全市城镇化发展仍然滞后经济发展提出的要求，城乡与油地双二元结构依然并存，城市转型明显滞后产业的转型，城市管理也明显滞后于城市建设，城市带和中心镇的经济辐射带动功能还没有完全发挥出来，城乡体制机制问题还有待于进一步突破。种种迹象表明，盘锦目前的城镇化与新型城镇化的更高要求还有不小距离。

（三）机遇（Opportunity）

1.政策导向有利新型城镇化建设的推动

盘锦市是多重政策优势叠加的城市，从2003年东北振兴战略到2008年成为国家5个首批资源型经济转型试点城市之一、从2009年7月辽宁沿海经济带发展规划的批复到2009年12月省政府正式批准盘锦市为辽宁省城乡一体化综合改革试验区、从辽宁省社会管理创新综合试点市到2013年3月辽东湾新区被批为国家级经济开发区，无一不利好盘锦市城镇化的建设。而且，期待已久的《新型城镇化规划纲要》国家马上也要推出，这对全市的新型城镇化建设必定会产生积极深远的影响。

2.全市新型城镇化发展的黄金时机降临

经过近几年的奋斗，盘锦市不仅扭转了资源型城市的衰落趋势，而且还通过国家级经济技术开发区辽东湾新区的开发建设、盘锦亿吨海港建设和六大产业集群的牵动，创造了港产城同步发展的奇迹。这不仅为盘锦下一阶段的转型发展奠定下了坚实基础，而且也赢得了对未来更好的发展预期，可以说盘锦城镇化发展的黄金时期已经降临。

（四）挑战（Threat）

1.制约新型城镇化发展的体制壁垒有待破除

盘锦是个特殊的城市，不仅存在城乡的二元结构，还存在油地之间的二元结构，这就形成了“三国鼎立”的发展局面，这直接造成了政策体系、管理体制和公共服务体制上的多重标准和发展落差。这种复杂的体制鸿沟是目前新型城镇化进程中难以逾越的最大障碍。

2.工业发展、城镇建设与资源环境承载能力需要协调发展

作为一个生态型城市，虽然近些年来生态环境建设卓有成效，但现实中全市的工业快速发展、城市规模的不断扩张也对资源环境承载能力提出了更高的要求。如何实现工业化与生态环境保护同时并举是盘锦新型城镇化建设中面临迫切需要解决的问题之一。

3.城镇化建设对资金、土地、优秀人才的刚性需求与有限供给矛盾很大

从目前县、乡的财政状况来看，推动城镇快速发展的资金缺口很大，需要寻找解决的途径；在土地供给上，目前产业发展和城镇建设对土地的需求与日俱增，但从目前的土地存量上看，持续保持足够的供给难度很大；在人才需求上，乡镇始终不是优秀人才的首选“洼地”，有关城市规划、建设、管理、公共服务，以及三次产业等诸多方面的优秀专业人才缺口很大。

综上分析可以看出，盘锦市目前进行新型城镇化建设虽然阻碍因素较多，但总体来说发展的天时、地利和人和优势还是十分显著的，实现具有盘锦地域特色的新型城镇化基础是扎实的。

积极稳妥推进盘锦新型城镇化进程的对策思考

（一）立足长远的科学设计是基础

这个科学设计既要加强顶层设计的力度、广度和速度，同时也要尊重基层首创。在顶层设计上首先一定要从规划下足功夫，通过充分发挥规划的统筹协调作用，引领全市新型城镇化建设与发展。在规划上，要根据国内外城镇建设的发展趋势、规律、好的做法和立足于盘锦市的现实情况，科学制定好事关城镇建设的总体规划、重点规划和专业规划，实现城乡建设规划、土地利用规划、产业发展规划、主体功能区规划、景观生态规划“五规合一”。在总的规划下还要编制好县城、新市镇、特色镇、新农村、城乡一体化示范区等明细规划，让各类规划形成定位清晰、特色鲜明、横向协同、纵向一致、专项突出的科学完整规划体系。与此同时，这个顶层设计一定还要有强有力的推进制度作为保障，要通过建立集中统一的规划管理体制和机制，把分散的规划职能统一划给规划管理部门，建立起科学的城乡一体化发展规划运作体系、评估体系、监督体系。在尊重基层首创方面，要积极支持有条件的地区进行新型城镇化建设的勇敢尝试，对实践中较成功的典型要进行深入研究，充分发挥其示范辐射作用。

（二）循序渐进的发展道路是原则

新型城镇化是一个循序渐进、水到渠成的过程，不能为了追求目标任务而大干快上。盘锦的新型城镇化建设，一定要注意总结经验、吸取前期中外城镇化发展过程中的教训，注重发展质量和发展节奏才行。从推进新型城镇化建设的进程来看，盘锦至少要经历以下4个阶段。第一个阶段是探索阶段，要选择经济发展条件好、有一定基础的地区，鼓励他们率先发展，进行先行试点，打造成为新型城镇化建设的样板和示范地区，为其他同类地区提供可供借鉴的共性经验；第二阶段是拓展阶段，要在第一阶段的基础上，总结前期新型城镇化建设的经验和教训，有规模地梯次推进新型城镇化建设，建设有特色的新型城镇群；第三阶段是完善阶段，新型城镇化建设将全面铺开，在这个阶段，一定要倾斜更多的政策、资金、人才力量支持那些边缘化的乡镇，使广大农村群众充分享受到新型城镇化建设带来的成果；第四是提升阶段，要从各个层面对所推行的新型城镇化效果进行系统评估，并全方位解决那些还不够理想的建设问题。

（三）港产城的同步繁荣是支撑

盘锦的新型城镇化道路除了要走普遍要走“工业化、信息化、城镇化、农业现代化”同步发展之路之外，还应该立足本地实际与未来发展需要，走“港产城”并举发展的特色道路。具体来说，就是应该走“以港强市、以产兴市、以城带乡、以工促农”的道路。盘锦一定要通过港口和重点园区的升级建设推动主导产业的快速转型升级发展，以形成产业和人口的集聚效应，从而推动港区、园区、城区、新市镇的互动协同发展，构建起城镇发展的合理架构。新型城镇化还离不开信息化的广泛应用与渗透，应该说在此方面盘锦还将有许多功课要做的。当务之急，一定要组织相关专家队伍来研究制定信息化在全市各领域应用的计划与方式。让信息化在与港口建设、工业发展、城镇建设与管理、农业现代化等领域的全面融合，通过信息化的催化的作用，让城镇的新型度快速提升。这种在“四化同步”下进行的“港产城并举发展”一定会让盘锦的转型发展产生乘法效应。

（四）区域一体的协调发展是目标

解决盘锦城乡、油地的双二元结构问题是多年来无法破解的难题，而这一问题不彻底解决那将意味着盘锦的新型城镇化就不能算得上完全意义的新型城镇化。首先，一定要逐步打破城乡、油地多年的各种壁垒，实现城乡、油地的发展规划、产业布局、要素市场、公共服务、就业保障、生态建设、基础设施、管理体制的一体化，努力促进各区域发展机会和发展成果享有上的公平与合理；其二，要通过大力发展地方经济和县域经济，努力缩小落后区域与先进区域之间的差距，促进各区域的协调平衡发展，不断缩小居民收入水平之间的差距，一定要谨防强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”的出现。

（五）以人为本的发展理念是根本

“人的城镇化”是新型城镇化的核心，是检验城镇化质量的重要标准。在推进新型城镇化中，一定要让区别对待的多重制度变成一种更加包容的制度，实现大家身份、机会、待遇等方面的平等与公平，从而实现社会的永久和谐；二要解决好百姓“安居乐业”的需求。通过完善城乡一体的城市管理体系，将城市管理的理念和方法逐步引向乡镇、农村。通过让城区优质社会事业资源向农村延伸、覆盖，实现城乡公共事业发展均衡化。通过统筹推进城乡重大基础设施建设，不断提升生活环境品质。通过公共服务体系的建设解决好失地农民的后续生活、生产的问题；三要解决好人的精神层面上的需求，让居民在享受高品质的生活环境的同时，还要让其获得更多的人文关怀；四要解决好生态环境建设与城镇建设上的矛盾问题。

（六）体制机制的红利释放是保障

从传统城镇化向新型城镇化的过渡，实质上也是从旧体制机制向新体制机制过渡的过程。体制机制的不断创新是盘锦新型城镇化建设的着力点和切入口。具体来讲，可通过规划制度改革，解决城镇化建设的水平和质量不高的问题；可通过加快户籍制度和相关联制度的改革，逐步解决依附在二元户籍制度上的城乡差别和政策限制，从而真正解决农民“有平等身份进城”的问题；可通过形成城乡一体化社会制度，解决城乡养老、医疗等方面衔接并轨问题；可通过农村产权制度改革，加快建立完善农村土地流转市场和农村产权市场，变农村资源为资本，实现土地资源在更大范围内优化配置；可通过深化财税和金融体制改革，发展多元化、多层次的现代城乡金融市场体系、信用评级体系和信用担保体系建设，解决城镇基础建设资金问题；可通过农业经营体制改革，解决农业现代化程度不高的问题；可通过行政管理体制改革，理顺市、县、镇、乡、村、社区的管理关系，解决行政效率不高的问题；可通过深化公共服务制度改革，解决城市管理混乱的问题。

参考资料

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2.张占斌.推进我国城镇化的基本思路和体制机制[N].中国经济时报，2012-11-15.

3.颜廷平.近十年来我国农村城镇化若干问题研究综述[J].理论与当代，2011（1）.