全面深化改革提升公安机关核心战斗力

宁金龙

（河北省公安厅，河北石家庄050081）

【公安工作研究】

全面深化改革提升公安机关核心战斗力

宁金龙

（河北省公安厅，河北石家庄050081）

党的十八届四中全会提出了“全面推进依法治国”的方略，对公安工作和公安队伍建设提出了新的要求，如何才能最大限度地提升公安机关的核心战斗力，成为当前公安机关全面深化改革的一项重要内容。本文以提升公安机关警务效能和核心战斗力为目标，从整合机构、理顺职能，科学配置警力、实现警力下沉，健全警务机制、提升警务效能，强化条令治警、建立高效警务运行机制等方面对公安机关全面深化改革应解决的几个根本性问题进行了研究和探讨。

改革；警务机制；大部门制；扁平化指挥

全面深化改革为解决长期以来影响和制约公安机关职能充分发挥的体制性、机制性、保障性难题提供了难得的历史机遇，各级公安机关务必要抓住时机，突出问题导向，围绕根本性问题采取有效措施，实现重点突破。只有解决好根本性问题，才会为其他问题的解决打好基础，创造条件，公安机关的核心战斗力才会得到实质性提升，公安机关的全面深化改革工作才会取得切实成效。当前，应在全面深化改革中着力解决好五个根本性问题。

一、要着力解决好公安体制过度分散的问题

目前，我国实行地方公安机关与专业公安机关并存的体制，既有隶属于各级政府的地方公安机关，又有隶属于中央有关部（局、公司）的专业公安机关（如：铁路公安机关、森林公安机关、民航公安机关、交通公安机关、海关缉私公安机关）。这种分散的公安体制已不适应市场经济条件的人财物大流动、犯罪形式日益动态化、反恐防暴等新的社会治安形势的需要，主要表现在：

(一)于法无据

《人民警察法》和《公安机关组织管理条例》均没有对设置专业公安机关的表述，《公安机关组织管理条例》第二章“公安机关的设置”中，只规定了县级以上人民政府公安机关的设置内容。因此，在中央有关部（局、公司）设置专业公安机关没有法律依据。

（二）不符合政企分开的要求

公安机关是国家行政机关，是具有行政执法和刑事司法职能的国家机器，只能隶属于国务院和各级政府，而不能隶属于有关部门或者企业（如铁道部已撤销变为全国铁路总公司）。

（三）制约公安机关战斗力发挥

随着反恐防暴、犯罪动态化形势的日益严峻，公安机关的统一指挥、集成预警、合成作战能力亟待提升，而地方公安机关、专业公安机关分设并存的公安体制增加了协调沟通的难度，遇有紧急情况难以迅速形成合力，严重阻碍了公安机关整体作战能力的发挥。

（四）增加司法成本

我国的诉讼架构中，没有与专业公安机关对口的专业检察院和法院，专业公安机关侦办的案件进入刑事、行政诉讼程序，必须要到地方检察院和法院进行诉讼，既不顺畅又影响工作效率和质量，徒劳增加诉讼成本。

在全面深化改革工作中，应将隶属于有关部门（公司、企业）的公安机关予以剥离，全部纳入地方公安机关序列，这方面已有经验可循，在2010年12月7日，中编办、最高法、最高检、财政部、人社部、铁道部联合发布《关于铁路法院、检察院管理体制改革若干问题的意见》，要求铁路法院和铁路检察院与铁路运输企业全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系。

二、要着力解决好警务机制过度机关化的问题

公安机关的职能和性质决定了公安机关是打击违法犯罪、救援处突、反恐防暴的第一责任主体，必须具有很强的快速反应、应急处置和危机管理能力，必须要有区别于一般行政机关的独特的警务机制和勤务模式。但当前公安机关静态化、机关化、坐堂办公式的警务工作机制已不能满足动态化、信息化条件下治安形势的需要，主要表现在：

（一）在勤务模式上不能实现“猫鼠同步”

从违法犯罪规律来看，夜间、节假日等休息时间是违法犯罪分子作案的高峰，而公安机关与一般行政机关的作息时间一样，群众上班我上班，群众下班我下班，只在夜间和节假日有少量警力进行应急备勤值班，形成越是案件高发时段警力越少、越是案件低发时段警力越多的怪圈，难以实现“猫鼠同步”，不能够最大限度地压缩违法犯罪的空间。

（二）在工作机制上不能实现“动态管控”

公安机关普遍实行坐堂办公式坐等群众报案的警务机制，多数警力不是摆在街面上、社会面上进行动态巡控、动态处置，而是像普通行政机关一样坐在办公室里，缺乏常态化的全时空巡控机制，缺乏动态备勤、动态应急警务工作机制，一旦遇有大规模的公共危机事件，往往因警力不能第一时间集结到位而失去最佳处置时机。

（三）在警务指挥上不能实现“扁平化指挥”

由于沿用普通行政机关的管理机制，存在着管理层级多、管理机制呆板、协调联动效能低等问题，在紧急情况下，难以实现“点对点”的扁平化快速指挥，往往一级一级地将指令传达到作战单位时已经贻误了战机。

（四）在警力配置上不能实现“金字塔”

在现行警务工作机制下，民警们都愿意削尖脑袋向机关挤，基层往往因拴不住心、留不住人而出现警力紧张，而机关却是人满为患、人浮于事，出现警力配置上的“倒金字塔”问题。

在全面深化改革中，应着力破解警务工作机制过度机关化的难点问题，通过系统改革、制度设计、机制再造，健全完善与公安机关职责任务相应的扁平化指挥机制、全时空动态巡控机制、快速响应机制，把警力从机关推向基层、从办公室推向街面、从工作日推向节假日、从8小时以内推向8小时以外，大力推进信息警务、科技警务、合成警务建设，积极探索和构建情报引领行动、警情引领警力、民意引领公安、科技引导警务的现代勤务模式。

三、要着力解决好警种部门过度细化的问题

近年来公安机关内部的警种部门越来越多，分工越来越细，这既造成了部门林立、工作效率低、容易扯皮、形不成合力，又人为地将警力进行了分散，加剧了警力紧张。尤其是在县级公安机关表现更加突出，目前县级公安机关在机构设置上过于强调上下对口，省、市公安机关有多少个机构，县级公安机关就要设多少个部门，每个县级公安机关除县局设立的25个左右的职能部门外，再加上乡镇派出所、驻外刑警中队、交警中队、巡警中队和看守所，科（股）级部门少则50个左右，多则要达到70个左右。而县级公安机关的正式在编警力一般在120至400人之间，如果再减去局领导班子成员，那么平均到每个部门的警力也就只有2—5人，甚至会出现1人科（股）、1人所（队）。基层公安机关警力被人为地分散开来，形不成合力。

根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“积极稳妥实施大部门制”和公安部关于打好“合成战”的要求，应将公安机关内部职责相近、工作交叉、效能互补的警种部门进行合并，尤其在县级公安机关实行大警种制，按照情报指挥、政工纪检、法制控申、侦查打击、治安维稳、处突防暴等六大职能对现有部门进行整合，既能减少指挥层级提高效率，又能避免职能交叉相互推诿扯皮，使分散的警力聚合成拳头，发挥出最大的警务效能。

四、要着力解决好执法方式过度粗放的问题

促进公平正义是公安工作的核心价值追求，让人民群众在每一起案件中都能够感受到公平正义是对公安执法工作的根本要求。近年来，全国公安机关大力开展了执法规范化建设，在执法主体、执法制度、执法管理、执法信息化和执法场所建设上取得了长足进步，执法质量和执法公信力得到了有效提升。但是简单执法、粗放执法、暗箱执法的传统思维仍未彻底摒弃，重实体、轻程序，重打击、轻保护，重抓人、轻取证的办案方式仍未彻底转变，与人民群众对公平正义的新期待还有不小的差距。

（一）要大力推动执法办案模式改革

适应修改后《刑事诉讼法》的要求，推动侦查工作从以“抓人”为中心向以“取证”为中心转变，诉讼工作从以“破案”为中心向以“庭审”为中心转变，取证工作从以“言词证据”为中心向以“实物证据”为中心转变，考核工作从以“逮捕起诉率”为标准向以“有罪判决率”为标准转变。

（二）要大力推动执法管理机制改革

进一步健全完善案件主办人制度、案件法律审核制度、执法责任制度、案件质量终身负责制度、刑事案件统一出口制度、执法管理委员会制度。

（三）要大力推动执法公开工作改革

习近平总书记指出，执法司法越公开就越有权威和公信力。要坚持以公开促公正，以透明保廉洁，完善机制、创新方式、畅通渠道，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无处藏身。要大力推动公安机关的执法公开工作由结果公开向全程公开转变、由程序公开向实体公开转变、由静态公开向动态公开转变、由被动公开向主动公开转变、由网下公开向网上公开转变。要通过一系列执法办案方式的改革，健全和固化公安机关规范执法、精细执法、透明执法的制度和机制，实现在每一起案件、每一个执法环节上都能让群众感受到公平正义的工作目标。

五、要着力解决好条令禁令过度疲软的问题

为加强公安队伍的职业化、正规化建设，公安部先后出台了《公安机关内务条令》、《公安机关训练条令》、《公安机关奖励条令》、《公安机关纪律条令》以及“五条禁令”、“三个决不允许”等一系列完整配套的条令禁令，涵盖了警容风纪、内务管理、日常勤务、队列会操、教育训练、立功授奖、职业操守、纪律约束、责任追究等队伍管理的方方面面，可谓包罗万象、一应俱全、成笼配套。但在操作层面远远没有得到不折不扣的落实，主要表现在：

（一）内容不知晓

多数民警包括领导干部对条令禁令的具体内容不熟悉、不了解、不掌握。

（二）执行不严格

各种条令禁令在公安机关内部没有得到严格的遵守和执行，表现最为突出的就是《公安机关内务条令》和《公安机关训练条令》。

（三）追究不到位

对违反条令禁令的，基本上是依赖公安部发现和查处，地方公安机关发现和查处的少之又少。完备的条令禁令是公安机关区别于一般行政机关的一个重要体现，是纪律部队的一个显著特色，必须要使每名民警对条令禁令内化于心，外化于形，这是抓公安队伍正规化、职业化建设的根本所在。

在全面深化改革中，要按照政治建警、条令治警、禁令管警的原则，采取有效措施确保条令禁令真正贯彻落实到位，使条令禁令深入警心，真正成为民警的日常行为规范，切实使条令禁令成为推进公安队伍正规化、职业化建设的一个最有效抓手。

［编辑：李永新］

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1672-6405（2014）04-0005-03

宁金龙（1968-），男，河北沧州人，河北省公安厅法制总队总队长。

2014-10-22