“先移民后建设”在四川水电工程移民安置工作中的探索与实践

吴 雪 娇

(四川足木足河流域水电开发有限公司，四川 成都 610041)

1 前 言

移民工作是水电站建设的关键环节。新中国成立后，尤其是改革开放以来，我省进行了大量的水利水电工程建设。这些建设造成了大量的工程性移民。从50年代初至今，由于各类水利水电工程建设，我省水利水电工程移民总数近100万人。水利水电工程建设与移民问题已引起了国内外广泛关注和高度重视。

2 水电工程建设的现状

按照《国务院关于投资体制改革的决定》，水电工程项目建设采用核准制，仅需提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。未经核准的项目，不得开工建设，项目核准文件的有效期为2年。项目在核准文件有效期内未开工建设，也未事先申请延期的，原项目核准文件自动失效。既要规范操作，又要加快建设，这些规定，给水电工程的前期工作、立项申请、施工筹建和施工准备提出了新的要求。

大中型水电工程的建设周期很长，除前期工作外，施工期少则5～6年，长则7～8年，有的长达10年以上。水电工程的施工分为筹建期、准备期、主体工程施工期和完建期4个阶段。

根据有关设计规范和国内工程建设经验，水电工程筹建期一般应完成的项目包括对外交通、施工用水、用电、场内主干道路(含桥梁)、部分生产生活设施、场地平整和沟水处理工程、通讯和征地移民等工作。水电工程筹建期一般为1年，有的长达2年，且需要投入较大的人力、物力、财力和设备；施工准备期工程项目主要有：施工通道、导流泄水建筑物、导流挡水建筑物、主体建筑物岸坡开挖和支护、截流施工准备，生产生活设施建设等，水电工程施工准备期一般为2年，长的要3年。施工筹建和准备工作不仅项目多、工期长、投资大，而且矛盾集中、问题突出，协调解决难度较大，程序较复杂。

按照水电工程建设惯例，水电工程的开工，是指工程截流，开始进入主体工程施工阶段。水电工程项目获得核准批复之前，必须完成大量的现场施工准备工作，才能确保进入主体工程施工阶段后，各项工程施工顺利展开，项目之间、工序之间计划进度合理衔接，从而保证发电工期的实现和按照计划完成工程建设。

由于项目核准制与水电工程建设程序难以有效衔接，水电工程筹建期、准备期各项工程难以合法有序开展，一旦项目核准，为了抢工期，项目业主往往采取过渡性措施解决移民问题。

3 “先移民后建设”新方针的重要性和必要性

针对水电站项目核准(审批)前，项目业主会先开展“三通一平”、导流明渠开挖等前期准备工作，要求枢纽工程建设区和围堰截流水位下移民先行搬迁，但此时移民搬迁工作仍处于初步规划阶段，移民安置方式、去向、标准等都没有落实，导致这些移民只能采用过渡方式进行搬迁。所以，我省乃至全国许多大中型水电工程移民迁建工作从一开始就大大滞后于主体工程的建设进度，成为电站截流、下闸蓄水等阶段性目标完成的制约因素。为了解决这一实际问题，体现以人为本的移民安置原则，国家制定了“先移民后建设”这一水电开发新方针。

所谓“先移民后建设”，就是在项目核准(审批)之前，先对枢纽工程建设区和围堰截流水位以下的移民实行搬迁安置，这样避免了过去“水赶人”和移民过渡的问题，对移民搬迁安置和工程顺利建设都有好处，使移民搬迁安置工作进度先于工程建设进度，确保移民群众的合法权益和工程建设的顺利进行。

4 “先移民后建设”的实施

4.1 适用范围

(1)国家或省发展改革委同意开展前期工作的大中型水电工程；

(2)国家或省发展改革委批准项目建议书的大中型水利工程。

4.2 前置条件

(1)水电项目预可研、水利项目可研通过审批；

(2)省政府批准《移民安置规划大纲》；

(3)省级移民部门审核批准《移民安置规划》；

(4)国家或省发展改革委试行“先移民后建设”新方针的要求；

(5)项目法人有“先移民后建设”的意愿，项目涉及占地的市(州)政府同意并向省政府请示；

(6)省政府批准同意开展“先移民后建设”工作。

4.3 工作程序

经省级人民政府批准后，按以下程序开展工作：

(1)由项目法人编制与《移民安置规划》相吻合的《工程建设区和围堰截流水位以下移民搬迁安置实施方案》，经县、市(区)政府确认后报省扶贫移民局审核。

(2)项目法人通过市(州)发展改革委向省发展改革委上报移民安置和需要复建的专业实施项目申请报告(有当地环保、土地预审、水保等部门意见)。

(3)省级发展改革委对移民搬迁安置和复建专业实施项目申请报告单独核准(审批)。

(4)国土、林业部门根据省发展改革委单独核准(审批)的项目办理征占(用)手续。

(5)由市(州)人民政府督促县、市(区)人民政府在项目法人的配合下组织实施移民搬迁安置工作，省扶贫移民局加强指导。

(6)移民搬迁安置完成后，按国务院令第471号的相关规定申报、组织验收。

5 “先移民后建设”工作的组织和保证措施

5.1 认真履行移民工作职责

地方人民政府是“先移民后建设”工作的责任主体、工作主体、实施主体。负责全面部署、周密组织移民搬迁安置实施工作；按期完成移民先行迁建任务；保证库区和安置区社会稳定。

省级发展改革委、移民、国土、林业、建设、环境保护等有关部门应加强工作的指导、协调和管理，研究工作的有关政策、意见，协调工作的困难和问题。

项目业主及时组织并拨付到位移民资金；参与移民迁建管理工作；及时协调移民迁建与枢纽工程建设进度的关系。

设计单位为提前实施提供技术保证，做好现场设代工作，及时处理实施中的设计变更。

5.2 严格执行移民政策

“先移民”只是在移民搬迁安置的时间上先于工程建设，并不是移民政策的改变和移民工作程序的简化。工作必须严格按照国务院令第471号规定的移民政策、管理体制、工作程序和管理办法开展。

5.3 把握好移民先行搬迁的几项关键工作

(1)将移民提前搬迁的依据、重大意义给移民宣传、动员到位；

(2)做好移民项目的立项，土地、林地的提前征占用手续的办理工作；

(3)电站枢纽工程建设进度要与移民搬迁安置实施进度协调、衔接；

(4)移民资金要及时筹措到位并合理安排；

(5)移民提前搬迁后要及时享受后期扶持政策等。

5.4 确保移民库区、安置区的社会稳定

地方各级政府要坚持以人为本，超前思维、超前安排，牢牢把握工作的主动权。成立维稳工作领导小组和工作组；及时妥善解决处理各类矛盾和问题，建立健全应急处置预案，畅通信访渠道，确保库区、安置区社会稳定，为“先移民后建设”工作顺利完成提供保障。

6 “先移民后建设”的具体实践

大渡河安谷水电站装机容量76万kW，建设征地涉及移民7 000余人。地处乐山市经济发达的平坝地区，毗邻市级高新技术开发区，移民安置涉及市中区和沙湾区的工业重镇，移民村组内其他重点项目建设征地交叉，情况复杂，安置难度大。

2010年4月，国家发改委同意安谷水电站开展前期工作，明确“电站开发建设要试行‘先移民后建设’的水电开发新方针”。从2010年7月，四川省扶贫和移民工作局正式批准安谷水电站开展“先移民后建设”工作，至2011年6月，四川省扶贫和移民工作局验收安谷水电站“先移民后建设”工作完成。总共不到一年的时间，安谷水电站完成1 207人搬迁安置、878人生产安置、6个集中安置点建设，资金总额约2亿元的“先移民后建设”任务。需要特别指出的是，1 207人搬迁安置人口都是完成建房入住，生活配套设施和附属设施同时到位的永久安置。

安谷水电站是完全按照国家要求实行“先移民后建设”水电开发新方针的，并严格执行我省“先移民后建设”实施办法的第一个大型电站。面对这一崭新的课题，在实施过程中乐山市各级移民干部敢于探索、勇于实践，走出了一条阳光式移民、前置式移民、参与式移民、联席式移民的新路子，移民群众提前搬迁，安居乐业，无一人上访。同时为电站主体工程顺利开工建设赢得了时间，为电站顺利核准打下了坚实的基础，“先移民后建设”呈现移民、政府、业主“三赢”局面。

7 建 议

(1)建议国家出台《水电开发管理条例》，明确水电前期工程核准的时机和方法。水电工程，特别是大中型水电工程通常要经过预可行性研究阶段、可行性研究阶段之后，才能进入招标设计和施工图设计阶段。预可行性研究和可行性研究通称为水电工程前期工作。大中型水电工程前期工作的周期一般为3～4年，长则6～7年。水规总院受国家发改委委托，拟制了《水电开发管理条例》(草案)，《条例》将水电核准分立项核准和开工核准，对于有效衔接水电工程预可研和可研阶段的工作提出了较好的解决办法。《条例》规定，经过立项核准后，业主可以开展建设准备工作，这也是落实国家提出的“先移民、后建设”要求的具体举措。

建议国家尽快出台《条例》，并在《条例》中明确：“先移民后建设”的移民搬迁安置实施方案，由省扶贫移民局审核(批准)；省级发展改革委对“先移民后建设”实施项目申请报告单独核准(审批)；国土、林业部门根据省发展改革委单独核准(审批)的项目办理征占(用)手续。

(2)简化用地审查报批。水电建设的土地和林地在申请报批用地时，均存在时间长、报批程序和材料复杂等问题。由于工期紧，对控制工期往往采用先行用地的办法，不少国家重点工程核准后，土地和林地使用问题迟迟没有解决，造成违法使用，仅四川省就有几宗国家督办的案件。建议通过用地预审的水利水电建设项目，在经省发展改革委等部门批准(核准)“先移民后建设”项目、有关部门批准初步设计后，移民安置点、交通工程、特殊地基处理等控制工期的单体工程，采取“先行用地”方式，由项目业主按规定报批，用地指标先从州县建设用地指标中处理，核准后进行置换。

需要注意的是，项目法人在编制“先移民后建设”搬迁安置实施方案时，需要控制土地和林地的征用范围，不属于当前急需征占(用)的土地、林地不要纳入“先移民后建设”范围。尽量控制征占(用)土地面积在35公顷、林地面积70公顷的省级国土、林业部门审批权限内，以免由于征占(用)地范围过大而不能办理手续，延误实施工期。

(3)建议国家进一步明确水电建设前期环境保护工作有关问题，避免政策、投资风险。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定:建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。

(4)“先移民后建设”资金的来源。根据《国家发展改革委关于做好水电工程“先移民后建设”有关工作的通知》(发改能源[2012]293号)以及现行水电工程移民管理规定和程序,在水电项目未核准前，项目法人需要启动前期筹建工程的，发生的“先移民后建设”移民搬迁安置费用应由项目业主自行承担，如项目核准可计入投资概算。

如果在一定时期水电工程无法获得国家核准的，项目法人在启动“先移民后建设”工作时应注意可能出现的资金短缺问题。因为在开展“先移民后建设”工作的同时，水电项目工程部分也在进行前期筹备工作，都需要大量资金，但这个时候水电工程没有得到国家部门的核准，无法获得大量贷款，只能使用有限的自有资金，所以可能出现资金短缺问题。

因此，项目法人要认真开展“先移民后建设”工作，项目核准前要优先安排移民工作、加强移民前期工作投入，提前搬迁移民，早日获得项目核准。

8 小 结

“先移民后建设”的水电开发新方针，是针对目前水电开发建设中存在的实际问题，高度重视移民工作，要求在把移民的事情安排好、给移民工作合理的迁建周期基础上，主体工程顺利开工、建设，以有效解决移民迁建滞后工程建设的问题，取得移民迁建与电站建设双赢的新举措。实施好这一方针，对今后我们的水电开发建设及移民安置具有重大的指导意义。