化解人民内部矛盾的公共政策形成机制探析

秦存强，陈 明

(淮阴工学院 人文学院，江苏 淮安 223003)

1 公共政策形成机制存在不足

1.1 形成机制存在着不公平现象

不少研究都发现，改革中出现的不少人民内部矛盾和现行的公共政策不健全有关，其原因则来自形成机制中的不公平。一是，弱势群体参与机制不健全，由于弱势群体可利用的资源有限且缺少参与的机会与渠道，往往导致强势群体“绑架”公共政策的制定和实施。二是，政策内容选择机制不健全，表现在它偏重经济政策而忽视社会政策。三是，对政策制定主体的约束机制不健全，表现为公共政策的形成存在着自利化及功利化倾向，存在着公共政策的制定是为了本部门、行业和公务人员的私利或者便利而较少顾及社会和民众的需求的现象，这是政府“内部性”利益在公共政策领域的表现。

1.2 不同公共政策制定部门协调性不够

不同地区、不同层级和不同部门都有不同的公共政策形成机制，因而会产生不同公共政策之间的冲突，通俗的说就是文件打架，是指在政策系统之中由各级政府部门所制定的公共政策之间的相互矛盾、相互抵触、相互对立的现象。公共政策的形成机制具有纵向和横向两个维度，纵向思路比较注重本系统公共政策的效率，横向思路则比较注重本地区公共政策的效率。由于各政策主体的利益、权力需求不尽一致，其价值取向、思维模式等不尽相同，政治体制中的“条块分割”现象依然存在。如果政策制定主体之间协调不够，由其所制定的公共政策不可避免地就会发生矛盾冲突。宏观上看，公共政策冲突表现为各种公共政策之间的对立、矛盾、抵触，甚至斗争。从微观上看，公共政策冲突则具体表现为政策内容、政策目标、政策价值取向以及政策形式等之间的冲突。从以上的分析中可以看出，公共政策冲突既构不成政治冲突，也不是一般社会冲突，往往是政策制定背后的机制带来的冲突，但是如果不能化解这些冲突，将会带来一定的社会冲突和政治冲突。[1]

1.3 公共政策形成机制的失灵现象

公共政策失灵在各国的实践中屡见不鲜，并且给社会经济的发展造成了明显的负面影响，公共政策失灵往往在公共政策形成机制的失灵中就埋下了伏笔。从众多的公共政策机制失灵现象中可以看到如下因素是公共政策制定机制不易克服的：首先是信息的充分性和对称性，公共政策的制定过程往往是利益博弈和利益平衡过程，在信息不充分和信息不对称的情况下，一些利益主体很难充分了解所要制定的公共政策所关涉的方方面面，难免顾此失彼，一些利益主体往往利用自己的信息优势过多地强调己方的利益，不公平的态势逐渐形成。其次是利益主体的短视效应，在利益的博弈中当前利益和长远利益的博弈是在所难免的，一些没有远见的决策主体和利益主体如果不能把当前利益和长远利益有效地平衡，很可能带来所制定公共政策的急功近利或者过于理想化，难以实施和操作。再次是政策制定中的“搭便车”现象，这一点在中国十分严重，有“搭便车”心理的政策制定者和参与者会随大流，从众心理强，公民意识不强，不能充分表达自己所代表利益主体的诉求。“搭便车”现象往往导致制定的公共政策过于强调国家的义务而不愿意承担公民的义务，过于强调自己的权利而轻视国家的整体利益。[2]

2 公共政策形成机制不完善根源

2.1 政策制定中利益主体平衡机制不完善

改革开放以来，中国社会打破了“平均主义”和“大锅饭”，也形成了各种不同的利益主体，虽然在根本利益上是一致的，但是在具体利益上千差万别，是不平衡的，这种不平衡还体现在强势利益主体和弱势利益主体的形成，人民内部矛盾的产生也多源于此。公共政策的制定难免存在着利益博弈过程，由于各个利益主体在公共政策博弈中施加影响能力不一样，强势利益主体拥有丰富的资源，包括强有力的经济资源和广泛的人脉资源，还掌握着比较丰富的专业知识来影响公共政策的制定，此外他们还有很强的组织能力，博弈能力强。在我国当前利益主体平衡机制不完善的情况下，公共政策的制定结果难以达到化解人民内部矛盾的初衷。不少研究者引用了西方学者的“利益集团”影响公共政策制定说法，例如施蒂格勒(George J. Stigler)的俘虏理论 (Capture Theory of Regulation)比较有代表性，该理论也能反映出当前我国各个利益主体在公共政策制定中的多样性和不平衡性。我国改革开放后传统利益格局被打破，利益平衡和协调机制很不成熟，直接影响了公共利益形成机制的科学性和有效性。中国强势利益主体影响公共政策通过“贿赂相关决策者、借助个人关系网络、直接接触相关决策者”等手段直接影响公共政策制定机制或者钻“机制不健全”的空子，将其利益诉求优先输入公共决策体系。由于公民意识不强，人们一般只是在事后发发牢骚，而不是去推动建立起有效的预防机制和追究机制。

2.2 公共政策形成中公民参与机制不完善

公共政策形成机制中的公民参与机制不完善主要表现在两个方面：公民参与的规范性不强和非理性参与，非理性参与包括两个极端：低参与度和过度参与，在我国更多的表现为低参与度。

首先是公民参与制定公共政策的非规范性。无论政府和公民都对制定公共政策的规范性程序重视不够，政府方面在制定公共政策的宣传、酝酿、吸收公民代表和准备过程都不够充分，比如一些听证会的过程中就没有对听证人员的资格很好的研究和规定，不能保证听证参与代表的广泛性。公民方面表现在公民不能认真地对待自己的参与资格和参与权力，不能像对待自己的工作那样尽心尽力，因而使得公民参与公共政策制定的机制不能有效发挥作用。其次是公民参与制定公共政策制定中的非理性因素。所谓非理性是指由于漠视公共利益而形成的参与意识淡泊或者过于激进。由于历史的特殊性，我国公民参与公共政策制定的积极性不够，参与水平较低，不愿意主动了解相关公共政策制定的专业知识，因而缺乏相关专业知识和技能。缺乏理性的参与者在缺乏深入社会调查和了解社会实情的情况下容易形成偏执的参与行为，忽视“协商民主精神”，一些群体性事件中反映出来的问题表明：事后的埋怨和群情激愤取代了事前冷静和理性的协商。以上公民参与机制的不完善使制定出来的公共政策的民主性、合法性、科学性和可行性都打了折扣，影响了公共政策制定的效率、质量，增加了公共政策成本，容易引起社会不稳定。[3]

2.3 制定政策部门之间协调机制不完善

不同公共政策制定部门往往从不同的政策价值和具体政策目标来考虑公共政策的制定，容易造成府际政策冲突。从府际政策体系的纵向维度来看，全局性政策和局部性政策之间的冲突十分突出。这种冲突，一般是由于中央政府放松规制产生利益多元化而造成的。在中国这样一个单一制国家里，中央政府与地方政府之间的政策冲突则表现得十分常见。从府际政策体系的横向维度来看，则主要表现为部门政策之间的不协调，即所谓的“文件打架”的现象。[4]并且，府际政策冲突还表现为政策倾斜、政策优惠及其所造成的政策冲突现象。另外，府际政策冲突还表现为各种形式的“土政策”上。以上冲突是客观的，但是有效的公共政策部门协调机制倘若没有充分建立起来，则会导致人民的长远利益与当前利益、整体利益与局部利益的矛盾和冲突，引起一系列的社会问题，国家应该逐步推动政策制定的整合机制，把部门公共政策之间的冲突降低到最小。

3 完善公共政策形成机制的思路

3.1 完善公共政策中的公民参与机制

首先，要加强对公民参与制定政策的事前培训，提高公民的参与意识与能力。培育公民公共精神的重要性是一种共识， 是以利他方式关心公共利益的态度和行为习惯，其本质是为有效解决“集体行动困境”提供一种动力，而这种精神恰恰是中国社会欠缺的，其正是公民参与公共政策所必需的。在我国提高公民的公共政策参与意识和水平是需要政府推动的，要加强公民的公民意识教育，形成参与性“公民文化”氛围；要提高公民的一般政治素质和法律意识，并对公民参与进行正确的引导，为提高公民参政议政的质量和有序性奠定基础；要在公共政策制定之前对选定的参与代表进行专业知识培训，让他们充分了解政策制定的相关法律法规和程序，使他们深入社会调研，广泛了解民意，尽可能做到具体化和专业化，不要在参加政策制定过程中只带着耳朵来或者只会附和。

其次，要广泛宣传和积极拓展公民公共政策参与的渠道。除了继续完善各级人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度等，不断丰富民主的形式，还要健全一系列具体制度，以保障更多公民有机会参与政治，使政府制定的政策更加科学化和民主化。群众参与制定公共政策有利于建立运转合理有效的利益协商整合机制，有利于积极引导公民以理性的政治心态有序参与公共政策的制定，确保社会利益格局的稳定。在具体制度上要不断优化民意表达结构，不断拓宽利益表达渠道，使更多的公民有机会参与到公共决策的形成中来。各级政府部门必须增加开放度、透明度以及与公众之间的亲和力，广泛开展与公众之间的平等协商与对话，以利于民众的利益表达和公共政策的形成。

再次，政策部门积极做好政府信息公开制度的完善。要建设政府与民众互动的信息公开模式，改变政府控制和主导的信息公开模式，让民众积极参与政府的信息公开工作；完善政府信息公开的监督机制，重视让社会团体对涉及民众切身利益的问题拥有真实的发言权，特别是让独立机构能公正地监督政府的信息公开；要对政府官员采取有效的激励机制，增强政府信息公开的推动力，使政府官员积极主动地推动政府信息公开；要完善政府信息公开的法律建设，让法律在政府信息公开的主体、范围、方式、程序、监督和保障等方面做出明确规定，从而避免信息公开中人为的干扰和随意性；要加强电子政务建设，规范媒体的行为，扩大公众知晓信息的渠道。此外要特别重视强化舆论监督，允许新闻媒体对重大决策的过程、效果进行及时报道，发表与群众生活相关的批评和建议。

最后，要提高公民政策参与的组织化程度，必须提高公民的组织化程度。提高公民的组织化程度需要政府的引导，只有政府的有效引导才能是公民组织符合法律，充满理性。政府不能惧怕公民组织的博弈能力增强对自己的权威构成挑战，要从“服务型政府的理念”出发来面对公民组织。公民也要在公共意识的推动下进行公民组织的实践，只有在实践中锻炼，才能不断使公民组织具备有效的、专业化的参政议政能力。[5]

3.2 完善政策制定部门间的协调机制

首先，要协调政策价值引导机制。政策价值引导机制，不是一种政策冲突的预防机制，这种预防机制是停留在传统的 “平衡”和“折中”手段上的，而应该有着更加多样化的回应策略。具体说来，培养公共价值观，用公共价值观来统摄部门价值，从而形成避免政策制定过程中政策价值观冲突的一种长效机制。培养政策制定者的公共价值取向，使其在公共政策过程中最大程度地追求公共利益和公共意志，体现社会大众的利益需求，充分考虑到社会弱势群体的利益和需求。

其次，要完善政策咨询协商机制和信息共享机制。当前在政策过程中依靠专家咨询进行政策制定方案设计是公共政策制定科学化的大趋势，也是提高政策制定质量的必然要求。但是，重视思想库并不意味着其他群体就不能对公共政策制定做出至关重要的贡献，科学的政策咨询需要公民参与、民意测验、政治家、高级公务员与思想库之间的适当结合。让他们在协商的过程中，明确地沟通并广泛地交换意见。当政策内容出现冲突的时候，做到充分而坦率地交换关于差异和优缺点的意见，提前解决公共政策冲突。要克服公共信息资源部门化和自利化，实现政策信息共享和资源整合。要在明确政府责任主体的基础上，通过构筑责任追究制度，克服政府的自利性，杜绝公共信息资源的“私有财产化”和“利益部门化”现象的出现，实现公共信息资源共享，防范公共政策形成冲突。

再次，要健全政策部门整合机制。客观上讲，政策形成过程中的政策冲突不可能完全避免，但是，为了维护政策整合与公共性，政府应致力于将公共政策冲突的程度降到最低。在政策部门的设置与协调过程中，可以适当撤销各部委、各部门的政策规制机构，建立统一的、独立的、直属各级政府行政首长的政策规制委员会，来负责政策的总体设计、制订和政策的综合平衡工作，加强政策制定的协调与一体化，做到公共政策的综合平衡与整合。在政策冲突的处理上，应根据政策问题内容、政策冲突状况的结构特征以及各种变量，协作解决政策冲突，实现共同利益，通过协调进行政策冲突管理，实现非零和博弈。

最后，要协调好不同政策部门利益。建构有效的政策利益协调机制，重点是要协调利益关系，即正确处理中央与地方之间、地方与地方之间、部门与部门之间以及政策行动者之间的利益关系，形成相对均衡的利益格局，只有协调好不同政策部门利益，才能保证制定公共政策的公共性。[6]

3.3 完善公共政策的制定程序

首先利用公共权威的角色，确保公众参与的功能。使社会问题先经过公众的层层选择，再经过公共权威进行更高层次上的整合。要适当压缩公共权威创建政策议程的范围，也就是要减少政策制定和形成中的内部输入性，适当扩大政策议题输入的外部性。要掌控和调适议程中公共问题的优次顺序，这一点对化解人民内部矛盾和构建和谐社会具有尤为重要的意义。在由公众议程上升到正式议程的过程中, 公共权威要对问题进行排序，其排序通常是根据问题的优先级来设定，让那些涉及公平领域和容易引起人民内部矛盾的问题优先进入政策过程。要规范公众的参与行为。当前社会公众的参与意识虽然已经逐步被激发起来，但是也存在着参与行为失范和失序的情况，这除了制度不完善、相关法律不健全之外，还与我国长期以来的臣民政治文化的消极影响以及公民公共意识缺失相关。要不断转变政府部门及其工作人员的行政理念，改变以往公共政策议程形成中政府官员替社会公众全程代言的思路，要积极主动发布公共信息，通过各种公共论坛让社会公众参与公共问题讨论，在理性的辩论中实现利益的整合。[7]

参考文献：

[1] 袁旭明.公共政策冲突:内涵、表现及其效应分析[J].云南行政学院学报，2009(1):110-114.

[2] 汤敏轩.公共政策失灵:政策分析的一个新领域[J].中国行政管理，2004(12)： 79-83.

[3] 程浩，黄卫平，汪永成.中国社会利益集团研究[J].战略与管理，2003(4)：63-74.

[4][5] 张传力.我国公共政策的公民参与机制变迁及其动力分析[J].成都理工大学学报，2007(4)：59-64.

[6] 钱再见.论公共政策冲突的形成机理及其消解机制建构[J].江海学刊，2010(4)：94-100.

[7] 苏建红.公民参与公共政策制定的困境及对策探索[J].理论观察，2008(3)：26-27.