论环境公益诉讼的主体适格——从司法实践到规范完善

吴贤静

（深圳大学，广东深圳 518060）

论环境公益诉讼的主体适格
——从司法实践到规范完善

吴贤静

（深圳大学，广东深圳 518060）

我国环境公益诉讼数量不断攀升引发了对环境公益诉讼大量研究，其中最为基础的是关于环境公益诉讼适格主体的研究。《民事诉讼法》修正案第五十五条关于公益诉讼的规定使我国公益诉讼制度迈出跨越性一步，也给环境公益诉讼的研究留下很多空间。关于公益诉讼主体适格的理论主要有三种模式：一元模式、二元模式和三元模式。结合环境公益诉讼的特点以及我国现有立法，环境公益诉讼主体适格可以采取三种完善路径：其一，修改《民事诉讼法》，赋予公民提起公益诉讼的主体资格；其二，运用法解释学方法对《民事诉讼法》第五十五条作具体解释；其三，修订《环境保护法》增加环境公益诉讼条款。

环境公益诉讼；主体适格

自1996年福建市民丘建东诉福建省龙岩市邮电局案伊始，我国司法实务界就开始探讨我国的公益诉讼。在学术界，“公益诉讼”也日益成为深入讨论与研究的主题。2000年之后，由于经济快速增长引发的环境问题日渐增多，环境公益诉讼成为学界和实务界关注的一个聚焦点。作者试图以我国环境公益诉讼司法实践为切入点，探究环境公益诉讼主体适格构建模式，进而提出规范环境公益诉讼主体适格制度的对应建议。

一、环境公益诉讼的司法实践

（一）环境公益诉讼案件数量攀升

伴随我国经济发展模式对环境造就的压力日增，环境事件日益增多，环境污染造成的人身和财产损害越来越复杂，我国也出现了大量的环境公益诉讼。典型案件有如贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂环境污染案、中华环保联合会诉贵州修文环保局案、昆明市环境保护局诉昆明三农农牧有限公司案、云南省曲靖市铬渣污染案等等。由于环境诉讼案件的特殊性，普通民众甚至普通的律师很难胜任环境诉讼的要求，律师中出现了专门的环境诉讼代理律师这样一个群体，其中以中国政法大学污染受害者法律帮助中心的环境公益诉讼律师和中华环保联合会的环境公益诉讼代理律师最为典型。环境诉讼的特别需要，造就了专门环境诉讼律师群体，同时也对传统诉讼模式构成极大挑战。

（二）环境公益诉讼审判组织纷纷设立

日积月累的大量环境问题成为威胁中国社会稳定的重要因素，如厦门、广州、湖南等地已经发生过以环境问题为导火索，引发了系列群体性事件。日益严重的环境污染事件和数量不断攀升的环境公益诉讼，一并催生了环保法庭的设立。2007年11月20日，贵阳中院环境保护审判庭、清镇法院环境保护法庭成立，这是我国最早成立的环保法庭，其成立的大背景是“两湖一库”的严重污染。随后，云南省昆明市中级人民法院环境保护审判庭2008年12月11日正式挂牌成立。环境法庭的诞生，是中国环境案件不断增加的客观要求。江苏省蓝藻事件引发的“水生态危机”也直接催生了无锡的环保法庭。无锡市中级人民法院环境保护审判庭成立于2008年5月6日，距太湖蓝藻事件的爆发正好一周年。

据初步统计，世界已有40多个国家设置了环境法院或环境法庭，约270个。在国内，包括海南省高院、海口中院、无锡中院、昆明中院以及江西、山东等地基层人民法院，以环保审判庭、环保巡回法庭、独立建制的环保法庭和环保合议庭4种模式，共设77个环保法庭。环境公益诉讼存在着起诉难、举证难、审理难、执行难的困难，环保法庭能够对环境案件进行专业化审判，无疑构成环境公益诉讼的审判组织基础。

（三）环境公益诉讼案件对于适格主体的挑战

耶林曾言：“目标是和平，实现它的手段是斗争。法必须防御来自不法的侵害——此现象将与世共存，法无斗争将无济于事。法的生命是斗争，包括国民的、国家权力的、阶级的、个人的斗争。世界上的一切法都是经过斗争得来的。”[1]自然环境的权利倘若能够通过司法程序给予救济，自然环境的权利便具有了可诉性，那么它就不再止步于“纸上的权利”。对自然环境损害的司法救济主要是通过环境公益诉讼来进行，其困境在于究竟谁享有代自然环境为诉讼的诉讼资格，也即谁是适格的诉讼主体。

塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案是环境公益诉讼最为经典的案例[2]。塞拉俱乐部于1892年由著名的环保人士约翰·缪尔创立，是美国历史最悠久、最有影响力的环保组织，其宗旨有四：其一，认识、享受和保护地球的荒野；其二，积极引导对环境资源和生态系统有限度地使用；其三，传播生态环境知识，教育人们合理方式保护自然环境和生态平衡；其四，采取合法有效手段落实。

塞拉俱乐部作为起诉主体发起了这一经典的环境公益诉讼。针对美国加利福尼亚州的政府批准在美洲杉国家森林的矿金峡谷进行的大规模滑雪场开发这一行政行为，塞拉俱乐部以“保护和合理维护国家公园、禁猎区以及国家森林”的社员组织（membership corporation）的身份提起诉讼。在起诉状中，塞拉俱乐部依据《行政程序法》（the Administrative Protective Act）第10条的规定，要求美国联邦地区法院作出判决，禁止加利福利亚州政府的行政许可行为。

美国联邦地区法院支持塞拉俱乐部的诉讼请求，发布了禁止加利福尼亚州政府许可行为的判决。但是对方不服，提出了上诉。上诉法院认为塞拉俱乐部缺乏诉讼资格和证据证明该行政许可行为实际损害和影响，故支持了加利福尼亚州政府许可行为。案件随后上诉到最高法院，最高法院维持上诉法院的判决。理由是，起诉方必须证明自己的实际利益受到了损害，并且证明这种损害与行为之间的因果关系。而且，即使发生了事实上的损害，起诉方是否具备适格的主体地位，还应该证明自己就是受损害中的一员，简言之就是诉讼利益缺乏。在本案中，塞拉俱乐部没有证据证明开发地区的生态环境或者它自身的利益实际受到了损害。

然而，对于最高法院的判决，布伦南大法官、布莱克门大法官和道格拉斯大法官持反对意见，他们提出了著名的“自然物诉讼”的观点。他们在反对意见中指出，当法院用根源于传统诉讼资格观念的程序性限制来考虑和评估环境方面的诉讼时，往往会一筹莫展。他们认为，既然环境问题与每一个人息息相关，那么，不言自明，一个为他所主张的环境价值代言人的人就当然地具备诉讼资格。显然，布伦南大法官和布莱克门大法官关于诉讼资格的观点对于传统法来说是耸人听闻的，是传统法完全不能接受的。传统法在诉讼资格方面强调对于人的直接财产或者人身损害，对于自然环境本身的损害则视而不见。环境法作为因应环境危机的法律部门所关注的是——人类生活在生态系统之中。人类的生存状况与自然环境是息息相关的，人类与环境的内在联系使得人类必须慎重思考人类与自然环境的关系，必须谨慎对待对自然环境造成的伤害。因此，有必要在诉讼法律制度上作出一些变革，以适应救济自然环境损害的需要。如新修订的《民事诉讼法》规定法定的机关或组织有权对污染环境损害社会公共利益的行为提起环境公益诉讼。该有关环境公益诉讼条款的规定，在我国公益诉讼史上具有里程碑意义。

二、环境公益诉讼主体适格的理论模式

无论是采取司法能动主义还是司法保守主义，对司法诉讼程序的开启需有适格的主体提起。主体适格直接关系到环境公益诉讼起诉权的分配和诉讼管道的宽窄，也关系到社会公共利益遭到侵害时能否得到充分的司法救济[3]。《民事诉讼法》将环境公益诉讼提起主体限定为“法律规定的机关和有关组织”。显然，《民事诉讼法》的这一规定只是承认了公益诉讼这种诉讼模式，并没有明确规定哪些是适格主体，而是将其授权给特别法进行规定。《民事诉讼法》的模糊规定没有终止学术界对主体适格的研究。归纳来说，学界对环境公益诉讼主体适格存在以下三种观点。

（一）检察机关作为环境公益诉讼的唯一起诉主体

公益诉讼作为现代型诉讼的典型代表，不同于传统诉讼模式的根本点在于“公共利益”。由于公共利益的存在，公益诉讼往往牵涉不特定人的不特定利益。检察机关具有组织机构完备、具备专业法律知识、运行程序规范等特点，很适合作为公益诉讼适格主体。同时，由检察机关来代表不特定的公众来行使公众利益也能够与公共利益侵害人抗衡。在我国环境公益诉讼实务中，有相当大一部分环境公益诉讼案件是由检察机关提起的；而在现有诉讼立法中，如《民事诉讼法》、《行政诉讼法》规定了人民检察院有权对民事审判活动、行政诉讼实行法律监督。由此，人民检察院作为国家法律监督机关，享有法定的法律监督权，由检察机关提起环境公益诉讼，能够起到主动干预的作用，也符合权力制衡机制的制度设计。

（二）检察机关和社会团体并存的二元适格主体

二元适格主体指的是将公益诉讼的适格主体限定为检察机关和社会团体。对于自然环境损害和不特定多数人环境利益损害的诉讼救济过程中，环保团体的作用不容忽视。纵观人类历史上有影响力的环境公益诉讼案件，大多是环保团体提起和推进的。由于环保团体在环境资源领域拥有很多专业人士，对于环境问题和资源损害的认识更为科学和专业，而且环保团体的成立初衷就是聚合众人的力量保护环境，环保团体在提起环境公益诉讼方面拥有先天的优势。事实上，国外和我国环境公益诉讼的实践已经反复证实，环保团体在提起环境公益诉讼方面所起的作用是不可替代的。正是基于此，很多国家立法都将环保团体作为提起环境公益诉讼的适格主体。在法国环境法中，有权提起环境诉讼的主体包括受到环境损害的人和环境保护非政府组织。由于环境损害的证明需要极强的专业性知识，一般民众很难获得这些知识只能依托一些环保组织，因而法律授予非政府组织提起环境诉讼的权利[4]。

我国司法实践中不乏民间团体提起环境公益诉讼的案例，例如2009年7月28日贵州清镇市人民法院正式受理中华环保联合会起诉清镇市国土资源管理局环保行政管理一案，这是我国首例由民间环保社团组织作为公益诉讼人状告地方政府部门的环境公益行政诉讼。与公民个人的单薄力量相比，环保团体环境知识丰富、社会影响力大，有能力与污染者或者损害者周旋，法院往往更重视环保团体的起诉[5]。环境团体提起环境公益诉讼，能够避免政府公权力机关由于经济利益或者其他原因而懈怠或监管不力。

（三）三元启动模式

三元启动模式指的是赋予检察机关、社会团体、公民个人三方享有环境公益诉讼的起诉权。《民事诉讼法》规定只有“法律规定的机关和有关组织”才能提起公益诉讼，但是，在环境公益诉讼案件中，不特定的公民往往是环境事件中最重要的关系主体，是直接受害者，更是解决环境问题的最直接知识和证据来源。故应当首当其冲赋予公民个人提起环境公益诉讼的主体资格，尤其是在环境行政机关和检察机关不履行法定职责，实行不告不理的法院无法直接插手环境诉讼时。赋予公民环境公益诉讼起诉权，公民有资格、有动力对侵犯自身环境权益的行为寻求补救措施。然而，现有立法考虑到环境问题的复杂性和技术性等特点，认为普通民众难以掌握专业环境保护知识，从而将公民个人排除在环境公益诉讼的适格主体之外，这违背了公益诉讼的基本精神，显然是不恰当的。

三、环境公益诉讼主体适格对策构想

提起环境公益诉讼的主体在司法实践中是多样的，而现有立法规定比较保守。司法实践的巨大挑战以及立法的滞后形成了极大反差，有必要对环境公益诉讼的法律规范进行反思和重构，以形成立法与司法的良性互动。如何完善我国现有的环境公益诉讼主体适格制度，笔者认为有以下几个现实的途径。

（一）修改《民事诉讼法》增加公民作为提起公益诉讼的主体

前文已述及，保护公共利益是公益诉讼的根本宗旨，而公民个人是环境公益诉讼的最适当提起者，正是基于此很多国家都将公民个人规定为提起公益诉讼的主体。很多情况下，受部门利益左右，环境行政管理机关或者检察机关疏忽履行职责，而实行不告不理的法院无法插手环境公益诉讼，致使公共利益受损而无人起诉。我国《民事诉讼法》并未将公民个人纳入公益诉讼的适格主体范畴，这是极不恰当的。有很多论者认为，公民个人很难具备专业环境知识，因此很难涉足环境公益诉讼。权利能力赋予公民有提起环境公益诉讼的资格，行为能力是赋予公民有行使这种权利能力的资格。即使普通公民不具备参与公益诉讼的能力，但这不是否定赋予公民提起公益诉讼的权利能力的根本理据。《民事诉讼法》是规定民事诉讼程序的一般法，这个显见的不足无法通过特别法的规范进行补充和完善。在今后《民事诉讼法》的修改完善过程中，应该增加公民个人作为公益诉讼提起的主体，如此才能符合公益诉讼的根本精神。

（二）运用法解释学方法对《民事诉讼法》第五十五条作具体解释

法律解释学专注于法律规则本身，以发现法律的真意。法律解释学采取的不是宏大话语，而是法律规制的小心翼翼的解释和法律推理。法律解释学一方面力图保障法律的权威性和稳定性，另一方面试图从“法律的内在视角”开辟法律规范的适用疆域，它是建立法律权威和法律秩序的重要力量[6]。法律规范如何以抽象的法条应对纷繁复杂的法律现实，法律解释学方法是最为便利的方法。《民事诉讼法》关于“法律规定的机关和有关组织”提起公益诉讼的条款，只是笼统的表述公益诉讼的主体，没有明确规定哪些机关和组织可以提起诉讼。在环境特别法中，规定环境公益诉讼原告资格的法条仅有《海洋环境保护法》第九十条第二款规定，即海洋环境监督管理部门以国家的名义，向司法机关提起诉讼，要求施害主体承担损害赔偿责任。同时，检察机关可以成为适格的公益诉讼主体。类似地，除了检察机关，还有环境管理机关等享有监督管理权的机关也应该享有提起公益诉讼的诉权。现实的途径是最高法院尽快出台相关的司法解释，明确提起环境公益诉讼的主体包括检察机关、环境管理机关、海洋环境管理机关、资源管理机关等。

我国是世界上人口最多的大国，但是环保社团与发达国家相比却寥寥无几。我国环保团体发展时间比较短，大多数设置和运行机制不够完善，在规模和数量上都亟待发展。根据我国环保团体的现实情况，为了促进环保团体的发展和促进环保团体参与公益诉讼，在对《民事诉讼法》第五十五条“有关组织”作具体解释时应该包括环保团体。其中环保团体提起环境公益诉讼的资格不以规模、资金等为限制，只要是合法登记的环境保护团体均可以提起环境公益诉讼，赋予环保社团在环境公益诉讼中成为诉讼代理人和起诉人这两种资格，协调和调动民间力量参与环境公益诉讼，实现政府、社会、市场、公民个人在环境资源保护欲与利用领域的合作治理[7]。

（三）修订《环境保护法》增加环境公益诉讼条款

就环境公益诉讼而言，《民事诉讼法》第五十五条的规定属于一般法范畴，而环境保护法的规定属于特别法范畴。《民事诉讼法》第五十五条的一般规定将如何确定公益诉讼的具体适格主体指向了特别法规范和司法解释。作为环境公益诉讼的特别法，《环境保护法》目前没有确立公益诉讼条款，但在应对环境事件、生态保护领域，其无论是在立法理念、制度构建和立法技术上均应该有所作为。《环境保护法》在今后修订中应该适时增加公益诉讼的条款，对《民事诉讼法》有关公益诉讼的一般条款进行更加明确的细化，将检察机关、环境行政管理机关、海洋环境管理机关、资源管理机关和环保团体等纳入环境公益诉讼的适格主体范围之内。

[1][德]鲁道夫·耶林．为权利而斗争［M］．胡宝海，译．北京：中国法制出版社，2004.1．

[2]汪劲，严厚福，孙晓璞.环境正义：丧钟为谁而鸣——美国联邦法院环境诉讼经典判例选［M］.北京：北京大学出版社，2006.55-88．

[3]吴贤静.生态文明建设与环境法的正义追求[J].时代法学，2013，（6）.

[4]Jean-Pierre Boivin et Jacques Ricour.Sites et Sols pollués: Outils juridiques,techniques et financiers de la remise en etat des sites pollués［M］．Paris:Groupe Moniteur,2005.203-204. [5]王曦．美国环境法概论［M］．武汉：武汉大学出版社，1992.124．

[6]强世功．立法者的法理学［M］．北京：生活·读书·新知三联书店，2007.50．

[7]姜素江，闫瑞杰.论我国政府环境信息公开制度[J].湖南财政经济学院学报，2013，（1）：5-6.

The Proper Subject for Environmental Public Interest Ligitation——Fromthe Judicial Practice toStandard Perfection

WUXian-jing
（Shenzhen University,Shenzhen,518060）

The number of environmental public interest litigation climbs quickly and has caused an extensive discussion about environmental public interest litigation,especially the research on proper subject for environmental public interest litigation.The revised Civil Procedure Law enacted on Jan.1,2013 push forward the development of environmental public interest litigation by stipulating public interest litigation in article 55. Whereas,this article leaves the rest to subsequent research.Currently,there exists three research models on proper subject for environmental public interest litigation,which can be addressed as unified dualistic and pluralistic subject.Associated with the characteristics of environmental public interest litigation,the proper subject for environmental public interest litigation could be constructed by three aspects as follows:firstly, amending Civil Procedure Law and stipulating civil citizen as proper subject for environmental public interest litigation;secondly,explaining the article 55 of Civil Procedure Law;thirdly,revising the Environmental Protection Law and stipulating environmental public interest ligitation.

environmental public interest ligitation;proper Subject

D915.12

A

2095-1140（2014）02-0048-05

（责任编辑：天下溪）

2013-12-16

2010年教育部人文社会科学研究青年项目“环境法的兴起和法律人模式变革”(10YJC820119)；2012年国家社会科学基金后期资助项目“生态人：环境法上的人之形象”（12FFX010）。

吴贤静，（1979-），女，湖北荆州人，法学博士，深圳大学中国经济特区研究中心理论经济学博士后研究人员。