土地征收中公共利益的界定主体

陈宋绯

（湖南城市学院商学院，湖南益阳413000）

土地征收中公共利益的界定主体

陈宋绯

（湖南城市学院商学院，湖南益阳413000）

土地征收中公共利益具有不确定性、发展性的特点，这一特点决定了对其进行判断的难度。美国政府由立法机关作出判断，而我国由政府作出判断，实践中产生了一些争议与矛盾。政府作为界定主体的相对优势在于其专业性，劣势则在于可能有失公平；人民代表大会因其工作方式不适合单独成为界定主体，但可对当地公共利益的类型进行确定，并发挥监督职能；而在争议发生后，司法机关应是唯一的界定主体。

土地征收；公共利益；界定主体

改革开放以来，我国经济取得长足的发展，城镇化进程加快，与此同时，国家通过征收的方式变更了农村集体土地所有权，大量农民失去土地使用权，承包经营地、宅基地变成了公共设施建设用地和商业开发用地。冲突与矛盾也随之而来，关键的原因体现在征收的可行性以及对被征地农民的补偿标准上。国家征收这一公权力的行使，意味着农民赖以生存的土地私权利的丧失。公权力对私权利构成威胁，在一个依法治国的国家，法律应该对公权力加强控制，保护农民的基本权利，并在其受到侵犯时，有完善可行的救济制度。

一、土地征收中公共利益概念的特点

第一，不确定性。陈新民教授认为不确定性是公共利益的首要特点，主要表现在受益对象的不确定和公共利益的抽象性与发展性上。公共利益与私人利益相对，其主体的不确定性体现在“公共”这个主体的不可量化上，到底多少个私人的组合能界定为公共，这是难以确定的，同时也难精确地划出范围。有学者认为，从大数多情况来看，可以将受益对象理解为不特定的大多数人，他们不必是社会全体成员，可能就只是某一个阶层。但是，在某个范围的共同体中，会存在着诸如秩序之类的“普遍性”利益，这些涉及到特定的大多数人的利益，也可能只能被看作是某种共同利益。而共同利益与公共利益是有极大区别的。因而，基于受益对象的不确定性，公共利益有着极难概括确定的特点。

公共利益的不确定性还源于其内容的不确定性。公共利益是高度抽象的概念，到底具体为哪些可见的利益，理论界认为这是一个很大的难题。有学者认为，不能穷举其具体利益，但可将其类型化，同时加上排除条款进行限制。但也有学者认为，不能对公共利益进行排除限制，因为其内容有着极大的开放性与发展性。此时被排除的类型可能在经过一段时间的发展后，又转变为公共利益。所以，这种不确定性决定了对其进行判断的高难度甚至判断不能。

第二，公共利益的内容具有发展性。公共利益的类型多种多样，包括国家利益、环境利益、教育利益等。在现阶段，消费者利益也被认为是公共利益，这是之前的某些特定人的利益的转化。而当突发性传染疾病发生时，公共卫生利益也将成为公共利益。所有抽象的存在在内容上都具有不确定性，公共利益也如此，而且这种不确定性在现实的政治活动以及政府的行政活动中成了一个绕不开的问题。公共利益是一个发展性的概念，其类型具有不可穷举性，公共利益的类型与范围将随着社会发展阶段的不同、地域的差异、各国国情的不同、经济发展水平的高低等因素而发生变化。这样的特性，决定了无法对其概念进行定义，也不能穷尽其类型，所以，笔者认为，放弃对其概念的追求，转而研究其判断程序是可行的，而对土地征收中公共利益的界定主体进行研究具有十分重要的意义。

二、我国法律法规关于土地征收中公共利益的界定主体

我国《物权法》第42条明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”根据此法条的规定，国家行使征收权的前提是“为了公共利益的需要”。什么是公共利益？认定公共利益的主体是谁？《民法通则》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《行政许可法》、《民事诉讼法》等若干法律法规，都广泛使用了“公共利益”一词，但并未对其内涵和判断主体作出明确界定，而与之相关的司法判决也未给出明晰的裁量标准。我国法律对这两个问题并没有给出确切的答案。在实践中，作为征收权行使主体的政府同时充当了判断主体，这样，在没有公共利益的法定定义以及没有科学判断主体的情况下，政府的征收权可以随意行使，使法律设置失去了保护农民土地使用权的目的。为了切实加强对农民基本权利的保护，减少由农民失地问题引发的日益尖锐的社会矛盾，学者们进行了大量的研究。大多数人认为，矛盾的根本在于我国法律没有对土地征收的可行性前提作出明确界定，即公共利益的内涵判断不清，没有标准可循。此外，公共利益的界定主体应该是谁，也没有给出系统的分析。只有找到了土地征收中公共利益的科学界定主体，才能保证农民的实体权利。

三、美国法律关于土地征收中公共利益的界定主体

2005年美国新伦敦市征收案（Kelo v.City of NewLan-don）是一起典型的以“公共使用”为焦点的案件。美国的小城新伦敦市为了复苏当地的经济，政府征收私人土地，交给一私人机构进行开发，因拆迁私人房屋发生纠纷。以Kelo为代表的9户业主拒绝拆迁，同时向法院提起诉讼。该诉讼的焦点是政府的这种以复苏地方经济为目的的征收行为能否被认定为联邦宪法第5修正案中对于征收所附加的公共使用。联邦最高法院9位大法官以5：4的微弱多数作出了终局判决，认定以复苏地方经济为目的符合联邦宪法有关公共使用的要求。这里对公共使用进行判断的是司法机关，但前提是有关公共使用的争议已经发生。而在没有发生争议时，公共使用是由立法机关负责具体决定的。由立法机关来界定公共利益，符合议会作为公益机器的性质，同时也能反映民主参与程序，使这一行为具有目的正当性和程序民主性。虽然各位大法官的意见仍有分歧，但无论是多数意见书还是反对意见书，最高法院都明确表示以立法机关对征收是否符合公共使用要求的判断为准。值得一提的是，最高法院认为自身没有能力去决定征收是否符合公共使用。其中，多数意见书赞成“法院裁决并不阻止任何州对征收权的行使设置进一步限制”这一观点，更是在判决中明确表示将征收权的行使转移到各州的立法机关。

由此，我们不能简单认为，美国公共利益的界定主体仅仅为立法机关，而应该是在征收开始前，由立法机关对公共利益作出界定，在出现争议时，则由司法机关进行权力救济。从这个意义上说，与所有私权利受到侵害一样，进行权力救济的唯一机关是司法机关。

四、我国公共利益界定主体的可能性

（一）政府作为公共利益判断主体的可能性

从理论上来说，政府是国家机器的主要组成部分，具有鲜明的阶级性，它的职能是代表统治阶级实行政治统治和管理社会公共事务，政府应该是公共利益最强有力的保护者及其当然代表。政府一般设公安、司法行政、国防、外交、财政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等职能机构，分别管理国家各方面的行政事务，这样，政府应最具有对公共利益进行判断的可能性资格。从公共利益的特点来看，其受益对象具有不特定性，也具有多数性，仅靠个人或团体来解决公共之需是很难做到的，有时还会造成资源的极大浪费。于是，人们就将满足公共利益的任务交给了政府，由政府来决定与运行。政府是根据公共需要而产生的，其本身的合法性就在于它是被公众创造出来保护公共利益、调解社会纠纷的社会仲裁人。而在实践中，政府的表现并不是十分让人满意。这也是必然的，公权力的运行同样必须行走在法制的轨道上，没有相应的强有力的约束，政府一样会失灵、会出轨。《物权法》明确规定了政府是土地征收的主体，如果在对公共利益的认定上发生争议之后，即政府成为了争议的当事人，此时仍然由政府来判断其科学性是不合适的。因为“任何人都不能做自己案件的法官”，政府不能在此争议中同时充当裁判者的角色。此时，只能将该争议交给中立的第三方来解决。

从以上分析，我们可以看到，由政府充当公共利益的判断主体，因不具有中立性而会成为土地征收中农民利益最大的侵犯者。另外，政府作为公共利益的分配者与执行者，对公共利益作出判断会不会是最科学、最准确无误的呢？笔者认为，基于公共利益本身的属性，政府并不能很好地区分各种利益，比如，商业利益、共同利益、政府利益之间有可能发生转化，也有可能存在交叉。现实中，有些地方利益、部门利益，甚至私人商业利益喜欢扯上公共利益的大旗为其鸣锣开道，公共利益仿佛成了百物杂陈的大口袋，其涵盖范围被无限扩张。其中最为典型且矛盾最为突出的就是城市拆迁和农村土地征收中的公共利益滥用现象。

（二）人民代表大会作为公共利益判断主体的可能性

张千帆先生主张由民主条件下产生的国家权力机关（代议机关）来作为公共利益的判断主体。他认为，民主制度和公共利益的选择有着本质上的一致性，都是体现多数利益，因而用民主（代议）的方式界定公共利益才可能具有最充分的正当性。至于具体的界定方式，他并没有说出来。如果采用立法的模式，这就回到了如何对公共利益加以表述的问题上来了，目前来讲难度甚大。还有一种方式就是一事一议地审查行政机关提出的土地征收事项。我国人民代表大会制度实行兼职制，坚持集体议事的原则。人大代表兼职的形式会使征收事项一事一议陷入困境；而且人民代表大会一年只有一次，会议为期短；制定任何法律，作出任何决定，都坚持集体行使职权的原则，虽然听取了各方意见，但也不利有效地统一意见。学者们希望完全将界定公共利益的实际工作交给人民代表大会，从根本上避免政府滥用权力和维护集团利益，难度很大。另外，审查具体的每一项公共利益的目的性，是一种具体的行政行为，由人民代表大会作为审查主体，明显超越了其职能范围。

人民代表大会因各种原因难以成为公共利益的界定者，但却可以成为监督者。宪法和法律赋予人大及其常委会有对“一府两院”进行监督的权力，有权审查政府的规范性文件，有权对政府执行的各项活动进行监督。因此，在公共利益的界定过程中，适当发挥人大的监督职能，将有利于政府保持中立的地位，有利于农民权利的维护。除了行使监督权，地方各级人大还可以行使立法权，制定与地方情况相适应的单行法律或者规范性文件，就当地某些特定事项是否属于公共利益进行判断，或将公共利益类型化，这样可以为政府和司法机关对个案是否符合公共利益目的进行判断或审判提供标准。

（三）司法机关作为公共利益判断主体的可能性

单纯地认为司法机关具有作为公共利益判断主体的可行性并不十分科学，如前所述，公共利益的特性决定了其判断的高难度，司法机关的精力也是有限的。所以，笔者不建议将司法机关作公共利益的第一判断主体。人民法院作为解决争议的审判机关，依法享有审判权，有权对涉及公共利益的争议予以裁决。司法作为私人权利的救济机关，是保障农民权利的最后一道防线。当农民的基本权利受到公权力的侵犯时，司法机关应该给予救济。司法救济是指当宪法和法律赋予人们在基本权利遭受侵害时，人民法院应当对这种侵害行为作有效的补救，对受害人给予必要和适当的补偿，以最大限度地救济他们的生活困境和保护他们的正当权益，从而在最大程度上维护基于利益平衡的司法和谐。司法救济是农民维护自身权利，向行使征收权力的强者争取公平的重要途径，具有权威性和强制性。

为了保障土地征收公共利益目的的实现，境外国家或地区大都设置了司法救济的途径，如前文提到的美国，当争议发生后，法院可作为中立的司法者参与进来。司法是解决纠纷的最后一道防线，公共利益的判断在经有关机构作出后仍有争议的，应由法院来进行最后的判决。

综上所述，土地征收中公共利益判断主体的界定，应区分争议发生前和发生后。没有发生争议时，由政府和人民代表大会一起，也可以考虑再增加如某些营利性的专业团队等。在争议发生后，应由人民法院成为唯一的判断主体进行审判。

[1]王利明.论征收制度中的公共利益[J].政法论坛,2009(2).

[2]张康之,张乾友.考察公共利益发生的历史[J].江海学刊,2009(2).

[3]唐忠民,温泽彬.关于“公共利益”的界定模式[J].现代法学,2006 (5).

D912.1

A

1673―2391(2014)02―0078―03

2013-08-13责任编校：江流

湖南省社科基金(11YBB065)之阶段性成果。