行政治理的创新维度

梅凯龙

(湖北大学 政法与公共管理学院，湖北 武汉 430062)

十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是中国国家治理的顶层政治设计文件，是中国试图从传统的统治和管理型向现代化治理转型的承诺书，是中国推进国家治理体系建设和提升治理能力现代化的政治纲领。国家治理体系是实现国家治理的道路、理论、制度、政策、方法的综合，它的含义很广阔，包括行政治理、社会治理、基层治理、民间治理等不同层次，政治治理、经济治理、文化治理、环境治理等不同领域的治理关系。我国现实国情是：我国现正处于转型期，是世界上最大的发展中国家，经济、政治、文化、社会、生态文明领域的体制改革尚未完成，没有完备的市场经济体系以及良好的社会组织发育状况。因而，我国国家治理的特征是：有效的政府治理即行政治理。从管理到治理，是制度、文化和心理的综合性转变过程，需要政府起着领导和引导的主导性功能作用。国家治理体系就如一个航母作战群，其中行政治理就是航空母舰，它是指挥中心所在的旗舰，承担领导责任，肩负创新使命，把握战略方向，确保制度供给；行政治理范围直接决定了其他治理的实效和作用；行政治理的方式决定其他治理工作的开展；行政治理的效果是其他治理的基础。创新行政治理是新时期，特别是十八以后，一个迫切需要思考的问题，它涉及到现代化全局性治理体系的构建，笔者将从三个维度来论述创新治理。

一、理论维度：善治

治理是善治的理论基础，善治是治理的目标导向。善治就是良好的治理，是公共管理模式的创新和发展。20 世纪 90 年代后，世界银行首次使用了“治理危机”之后，治理理念迅速兴起。然而，学者们发现，单纯的治理不是万能的，有效的治理必须建立在国家和社会关系最佳状态的基础之上，国家职能的失效和市场的失灵可能性的存在同样会导致治理的失效。于是，又在治理理念上进一步发展出了善治理论。对于善治的内涵，著名政治学者俞可平认为，善治就是为公共利益最大化的公共管理。善治的本质特征就是政府与社会对公共生活的合作管理[1]。根据各界学者对善治的总结，善治的基本要素可以包括六个方面：(1)合法性。即政府秩序和权威被公民自觉认可和服从的性质和状态。(2)透明性。即政治信息的公开性和社会内部信息的透明。(3)责任性。即管理者应对自己的行为负责。(4)法治性。即任何人和组织都必须依法处事。(5)回应性。即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应。(6)有效性。即管理有效，讲究效率。

善治理论的深刻意蕴在于国家权力向社会的回归，主张建立政府、市场和社会的三维框架内的多中心管理模式，政府作为善治体系的重要主体之一，行政治理创新的首要维度便是善治。在善治的基本要素上，要求行政治理进行改革创新，使行政治理具有合法性、透明性、责任性、有效性等特征，且这些特征具备的程度越高，越符合善治的标准。

(一)重塑执政队伍，加强执政能力建设

执政主体也是行政治理的主体，在中国党政紧密联系的政治治理体系中，通常指党政机关，落实到个人就党政干部。重塑执政队伍，要求清除不作为、庸懒散的党政干部；严惩贪污腐败、违法乱纪的党政蛀虫，纯洁执政队伍一心一意为人民服务。当前，反腐工作已经展开，群众已然看到了党中央的决心和反腐成绩，强势权力主导反腐只能是“头痛医头，脚痛医脚”，必须建立科学的权力制约机制和监督机制，把权力关进制度的笼子里，最大程度上减少贪腐的发生。同时还要十分注意基层干部的反贪反腐，他们距离群众最近，最能影响群众的利益，群众更能有切肤之痛，更容易对执政合法性带来损害。加强执政能力建设是和重塑执政队伍同步进行的，在新时期，科学执政、民主执政和依法执政是党和政府顺应时代发展，是在执政方式上的重大转换；“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应付国际局势和处理国际事务的能力”[2]是在执政能力上的要求。只有真正转变执政方式、提高执政能力，才能提高执政有效性，从而不断增强执政的合法性，从根本上争得人民群众的衷心拥护和支持。

(二)注重政府责任，兼顾效率

注重政府责任兼顾效率，这是行政善治中责任性和有效性的要求，所谓政府责任是指政府及其官员因其享有和行使国家行政权而相应承担的并履行其在整个公共管理工作中的义务和责任，和违反法律规定或违法行使职权时应承担的否定性的法律后果。具体而言，主要包括道德责任、政治责任、行政责任、法律责任。注重政府责任一是培养和提升政府官员的责任心，树立真正为民服务意识，形成内心的道德约束；二是建立科学的问责机制，一套保证政府按照公意运行的责任约束与追惩机制。运用法律和道德的双重手段，增大政府及官员的责任性。兼顾效率要求行政治理提高治理效率。一方面，科学设置政府机构，包括政府部门和政府层级的设计，要求简政放权，使得治理活动灵活高效；另一方面，最大限度地降低治理运行成本，减少甚至消灭那些无效的或低效的管理活动。

(三)强化政府回应，满足公民需求

政府的回应性直接体现出一个政府是否是作为的、负责任的政府。政府回应意味着政府对公众的诉求作出了及时的回应，并采取了积极的措施来解决问题。公众永远支持和喜好具有回应、作为、负责等特征的政府，因此行政善治要求政府不仅回应公众事前的表达需求，更应洞悉先机，以前瞻性的行为来研究和解决问题；强调政府应及时且主动回应，第一时间、第一地点地出现在现场，定期主动地向公众征询意见、解释政策和回答问题。政府的回应性与政务公开有着密不可分的关系，只有透明的、回应性强的政府才能被公民所拥戴，公民才愿意积极参与到政治中去。政府回应性的好坏会直接影响政府在公民中的形象，影响政府的执政合法性。

二、制度维度：法治

治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程，是使相互冲突的利益得以调和并且采取联合行动，最终实现公共利益最大化的持续的过程。行政治理就是指行政主体利用公权力，采取一系列行动，持续地互动，来实现终极目标的过程，是国家治理体系中的重要组成部分。治理具有法治性，在公权强势的现实下，法律不仅仅用来约束作为管理相对方的公民，更重要的是约束公权力本身，以保护公民的自由、平等及其他政治权利。法治的实质是坚持依法办事、依法治国、依法行政，任何人或机构的违反、超越法律的行为，都应承担相应的法律责任和后果。法治理论的出现是人们看到随着行政权的扩张，政府更多的介入市场和社会生活之中，权力参与市场的竞争，不可避免的产生寻租与腐败，干扰了市场运行，同时侵犯了公民的合法权益[3]。人们希望能通过治理模式的创新来限制政府公权，更多参与社会管理活动，促使政府实现有限高效的管理。因而，法治在行政治理中当有三层含义：

一是行政职权法定。第一，政府职能法定。政府是“有限政府”，即权力是有限的，它只能做法律授权它做的事。第二，行政机构法定。理顺行政机构与事业单位、社会团体以及党组织的关系，做到权力由法而定，非经法律授权，无权行使相关职权。

二是行政运行法定。政府行使行政职权的行使条件、行为程序和处理方式应当由法律规定。建立制度化的程序规范，使行政程序有法可依，合理合法。

三是行政监督法定。法治理念要求，科学构建行政监督制度，并形成法律规范，有法定的监督主体、法定的监督程序和落实的监督活动。

刚刚召开的中共十八大三中全会提出，“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，笔者认为应该首先从行政治理着手，进一步创新行政治理理念、深入改革行政治理体制、努力提高治理能力。法治就是行政治理的制度创新维度，从法治的角度来看行政治理和治理能力的现代化，就是使行政治理制度化、科学化、规范化、程序化，使治理者善于运用法治思维和法律制度进行治理，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为行政治理的效能。

(一)依法规定行政权限，建立有限政府

行政法治必然要建立法治政府，而法治政府则必然是有限政府。建立有限政府首先应该对政府的权力进行法律约束，规定其行使的界限，使权力在一定范围中运行。我们要在法律中明确划分政府与社会的权力界限；明确规定政府各部门之间的权力分立和相互制衡的关系，防止权力的过分集中和滥用。在处理政府和社会关系时，有限政府并不等于政府的权力越小越好，“大社会”并不必然对应“小政府”，在政府和社会的关系中，存在着“大社会”和“大政府”可能。有限政府强调，政府不是全面的计划，不是全能政府，要科学地划分政府和社会的权限，既要舍得放权也要牢牢抓权，在科学定位政府职能的基础上，寻找到适当权限的度。在处理政府部门之间权限时，要厘清各部门的职权，排除职权重复和职权空缺，避免“八个部门管不了一头猪”的尴尬。在行政治理中，形成政府与社会相互协作、相互补充，政府不越界、不逃避；政府的各个部门相互配合、恪守权力界限、依法行使行政权力的局面。

(二)强化行政行为的责任制和程序化

行政法治要求政府权力要与责任挂钩，与利益脱钩，应该做到权责统一。“责任是政府运行的动力，也是政府运行的压力”[4]，在行政治理法治建设中应强化在决策和行政过程中的责任制建设。在政府决策活动中，要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。强化行政执法活动的责任制，要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制；规范审慎行使自由裁量权，要能抵御住个人或利益集团的寻租诱惑，更不能主动创租或抽租。政府工作人员在行政治理工作中，无论是故意还是过失，导致行政决策错误、违法运用行政权力，造成不良影响甚至严重后果，都应承担相应的责任，真正做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

程序化是行政法治的本质要求。由于传统的“人治”和法律实用主义的影响，我国政府在行政过程中往往是“重实体，轻程序”。程序作为重要的形式规则，对政府决策的结果和具体政策的执行都起着决定性的作用。程序规则的制定应以“公开、公平、公正”为价值原则，以法律的形式加以规定，而不得由行政部门自行地设定、变更和撤销。要完善专家咨询制度、社会公示制度和听证制度等，优化落实机制，使这些制度能真正发挥作用。在行政执法过程中，要严格按照法定程序行使权力、履行职责，要严格遵循法定程序，依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。

(三)加强对行政权力的制约，完善监督制度

不受制约的权力必然导致权力的滥用，不受监督的权力必然导致腐败，进而损害公共利益，影响行政治理的效果。行政治理法治建设要求进一步加强对行政权力的制约与监督，一是用制度制约权力。建立制度化、民主化、程序化权力运行机制，把权力关进制度的笼子里，使权力在框架内有效运行。二是积极公开，接受监督。行政主体应积极实行“政务公开、信息公开、程序公开”三公开，使广大人民群众积极参与政务管理和参政议政监督管理。大力完善行政监督制度和机制，强化内部监督机制，创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。行政主体应当自觉接受人大和政协的监督，接受司法机关的监督，接受监察、审计等专门监督部门的监督。此外，对政府权力的监督非常重要的还有政府外部的监督，包括公民、社会以及舆论的监督。各级政府要依法保护公民、法人和其他组织实施监督的权利，为其监督创造条件；要高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时做出处理，让权力在阳光下运行。

三、方式维度：共治

治理否弃了政府的唯一中心地位，治理意味着政府、社会、市场的一种新组合，主张通过多中心、分权化、多方参与的治理网络体系实现对公共事务的管理。行政治理与行政统治本质区别在于，治理的权威并非一定是政府机关，治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。行政统治的权力运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理，而行政治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、谈判、对话等机制来确立共同的目标，实施对公共事务的管理。治理理论倡导公共产品和公共服务不应由政府单独供给，而应由政府、市场以及第三部门合作供给[5]。治理理论强调主体的多元化，多个主体间针对社会公共问题而开展的分工合作协商的过程就叫共同治理，简称共治。共治认为政府只是公共管理的一种主体，它有优势，也有力所不及的地方，必须依靠其它市场和社会力量来与之进行合作，共同解决危害公共利益的社会问题。在行政治理的共治机制中，政府居主导地位，是各参与者中“同辈中的长者”，虽然不具有绝对权威，却承担着建立指导社会组织行为的共同准则和确立有利于稳定和发展的参与机制的重任。

从上述对共治的解读，我们可以得出共治的三个特点：

一是共治承认行政主导。共治承认行政强权的作用，政府仍然发挥着多方面的效用：作为政策主张不同人士进行对话的主要组织者，作为有责任保证各个子系统实现某种程度的团结的总体机构，作为规章制度的制定者，及在其他子系统失败的情况下作为最高权力机关负责采取“最后一着”补救措施。

二是共治要求行政放权。共治承认市场和社会组织在公共管理中的地位，必然意味着政府原有行政权力在范围上的缩小，政府的社会管理权力进一步分散。

三是共治成本多元分担。实现公共利益最大化不仅仅是政府一个组织的义务，其他社会组织也应当有义务来维护社会公共利益，因此实现社会公共利益的成本不应当仅仅由政府来负担，市场和社会组织也应当负担部分成本。

“治理能力现代化”要求行政治理创新治理方式，在行政治理过程中，充分动员社会各个方面的力量，以多元共治激发行政权力体系、社会组织体系与市场结构体系的活力，并且促使三方积极互动，以便实现公共治理的预期目标。我国市场经济体制进一步成熟，政府已无力独自包揽全部社会管理和服务，现行维稳体制又无法解决当前尖锐的社会矛盾，因而要加强社会组织建设，逐步向社会组织放权，实行政府和各种社会力量的“深度合作”、“多元共治”。

(一)以管理理念的革新，深化对“共治”社会格局的认识

从“统治”走向“管理”，“管理”再向“治理”前进，最终实现“共治”，是管理理念革新的历程。实现共治，首先，在主体上要完成从“权威管理”向“多元治理”的转变。在行政治理创新中，弘扬共治精神，推进政府主导下的多种社会主体共同参与治理，变政府的权威管理为多元治理，变“强政府，弱社会”的格局为“大政府，大社会”，构建政府和社会组织之间良好的“伙伴关系”，是行政治理创新的一个现实选择。认真落实党中央的要求“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，坚持党的领导、政府的主导，充分发挥“社会协调、公众参与”的作用，让社会组织和公众更多地参与到社会建设与管理中来。

其次，在心理上要完成从“警戒”向“信任”的转变。纵观历史，政治统治者和行政管理者都对社会组织化持有警戒防范的心态，碎片化社会是它们统治和管理的对策，然而治理就截然不同了，治理者认为社会组织化有利于公共事务的管理，而共治则不仅要求社会组织化，而且还邀请社会组织参与公共事务的管理。在行政共治中，政府对社会组织的态度必须要从警戒走向信任合作。

(二)以培育和扶持社会组织，有效承接政府剥离的社会管理职能

积极培育和扶持社会组织，积极推进公民社会的发育，是实现共治的社会基础。共治强调社会组织通过民主参与实现政府与社会的良性互动，其暗含的前提是有多种多样、全面覆盖的社会组织，有一个充分发育的公民社会。同时，在行政共治中，社会组织是行政放权的承载载体，它承接政府剥离的部分职能，降低了行政成本、提高了行政效率，使政府更好地履行公共管理决策者、协调者、监督者的职能。然而，目前我国公民社会发育极不成熟，社会组织发展缓慢、发育不健全，因此，政府应在依法规范和管理社会组织的同时，积极培育和扶持社会组织，为社会组织的健康发展创造良好的制度环境。一是制定和健全相关法律制度，明确社会组织的法律地位、工作范围、经费来源，改革社会组织的登记管理制度，健全社会组织的综合监管体系，维护和确保社会组织对公共管理的参与权；二是放宽准入条件、营造发展环境、降低门槛，重点培育公益慈善类、社会服务类、自治型社会组织，促使社会组织自主、自治和自律发展，鼓励社会组织在公共管理中发挥更大作用；三是让渡服务空间，政府要主动为那些与自身社会管理目标相契合、符合社会需要、能让公众获益的社会组织发展让渡空间，壮大社会组织，发挥社会组织在提供差异性、小规模服务生产方面的优势作用；四是引导社会组织进行公开、透明化的运作，促进各类社会组织加强自身建设，严格行业自律，规范从业行为，承担社会责任，提高自律性和诚信度，增强透明度和公信力[6]。

(三)以构建利益表达与博弈机制，实现公众、社会组织有效参与公共治理

公众、社会组织有效参与公共治理，需要拓宽公众参与渠道，构建利益表达与博弈机制，建立政府与社会组织良性合作伙伴关系，平等对话，共享社会资源，协同、有效管理社会公共事务。在利益多元化的当下，政府如何在市场经济条件下，构建利益表达与博弈机制，实现各方利益的大体平等，是检验行政治理成效、维护社会稳定，实现公共利益最大化的重要方面。成熟的利益表达和博弈机制，能够容纳不同群体的利益表达，有畅通的利益表达渠道，实现利益群体间的博弈，最终形成相互制约的均衡机制。因此，政府在制定公共政策时、在决策过程中，要进一步拓宽公众参与渠道，逐步构建官民平等协商的利益平衡机制。这要求政府完善有关立法，规范相关程序，切实落实听证、公示制度，尤其是在事关群众切身利益的重大决策时，一定要充分听取群众意见，吸纳相关社会组织进行科学评估、民主协商、兼顾各方利益。此外，有关行政部门应当进一步细化相关法规，明确公众、社会组织参与政府决策的事项、权利、程序以及政府违反相关规定的问责制度，确保公众、社会组织参与政府决策合法性、有效性和可操作性。

[参考文献]

[1] 俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000．

[2] 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[Z].北京：人民出版社，2004：8.

[3] 梁 莹，肖其明.论法治化的善治：渊源、内涵与过程[J] .社会主义研究，2005(5).

[4] (美)詹姆斯·M·布坎南.自由、市场和国家[M].吴良健，桑 伍，曾 获，译.北京：北京经济学院出版社, 1988.

[5] 高 进，李兆友. 治理视阈中的公共性[J].东北大学学报(社会科学版)，2011:9.

[6] 王济萍.创新社会管理体制提高社会管理水平[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2008(1).