也谈行政复议改革

李子

（中国人民公安大学，北京100038）

也谈行政复议改革

李子

（中国人民公安大学，北京100038）

我国的行政复议制度作为一种高效、便捷、经济的行政救济手段本应具有很高的使用率，但现实中却因其制度设计和实施方面的一系列问题导致人们普遍对其持怀疑态度，行政复议制度也因此而并未发挥出其应有的效果。对此，亟需从复议机构的独立性、程序的中立性以及制度的落实等相关方面进行改革，以求更好地实现我国行政复议的制度价值。

行政复议；行政诉讼；改革

一、当前我国行政复议存在的问题及原因

我国自行政复议制度实施以来，一大批行政争议得到了很好的解决，在维护群众合法权益和社会稳定方面发挥了重要的作用。但是，近年来，在经历了一段时间的快速增长之后，各地的行政复议案件数量开始下降。人们对行政复议的公正性产生质疑，相对人不服行政机关作出的行政行为也很少去申请行政复议，而是转向了体制外的信访和程序较行政复议复杂得多的行政诉讼。这一情况也为2013年全国人大常委会行政复议法执法检查所证实。该执法检查组发现，在多数地方，行政复议在化解行政纠纷中的地位和作用还有待提高。①以辽宁省大连市为例，2010年到2012年，全市共发生行政纠纷4552件，其中行政信访案件2397件，行政诉讼案件1360件，行政复议案件795件；再以该省营口市为例，2010年到2012年，全市共发生行政纠纷6732件，其中直接寻求信访解决的4459件，提起行政诉讼的917件，申请行政复议的1356件。辽宁省高级人民法院统计数据显示，2010年到2012年全省各级法院共受理一审行政案件14035件，其中12285件未经行政复议直接提起了行政诉讼。参见彭东昱：《行政复议：公民争议“减压阀”》，载《中国人大》2013年第24期。这说明行政复议制度本身必然存在不合理的地方，因此，对其进行改革势在必行。此外，制度外的一些因素，如制度落实和推广等问题亦不容忽视。总结起来，主要有以下几点原因：

（一）行政复议机构缺乏独立性

我国《行政复议法》规定的行政复议机构为复议机关内负责法制工作的机构，即我们常说的法制处或法制办。实际上，它们在行政机关中的地位并不高，甚至不是主流机构。而且同行政机关里的其他部门一样，无论是在经费上还是行政管理体制上，都完全受制于行政机关的领导。②行政复议法》第28条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或集体讨论通过后，作出行政复议决定。”此外，法制工作机构的权限仅仅限于审查和提出意见，最终还是要由复议机关的负责人来作出复议决定，这对复议机构工作人员的积极性具有很大的负面影响。可想而知，在复议机构没有足够自主权的复议体制下，又如何能够保证其客观、公正地运用法律所赋予的职责和权力对案件进行审查处理呢。公正的前提在于独立，所以行政复议机构的独立性已经成为一个亟待解决的问题。

（二）行政复议程序缺乏中立性

我国行政复议制度设计之初是作为一种行政机关自我监督、自我纠错的制度出现的，因此《行政复议法》规定，一般情况下的行政复议机关为作出具体行政行为机关的上级机关（包括同级人民政府和上级主管部门两种情况），省一级的行政机关作出的具体行政行为，其复议机关为本级机关。这两种情况需要分而论之。（1）对于前者，其将行为机关和审查机关分离的做法初衷是好的，但由于上下级行政机关之间是领导与被领导的关系，所以复议过程难免会受到各种利益关系的影响，从而导致该撤的不撤、该改的不改等不公正的现象，久而久之，使得公众产生了行政机关之间“官官相护”的感觉。另外，值得注意的是，在具体行政行为作出的过程中时常会有这样一种情形，即一些具体行政行为是下级机关在请示上级机关之后或直接在上级机关授意之下作出的，此时，行政复议无异于自己审查自己。（2）对于省级行政机关为自己的复议机关的规定，这与“自己不做自己法官”的原则是相违背的。有观点认为，省级行政机关作出的具体行政行为毕竟很少，而且工作人员一般素质较高，应该能够保证复议的质量。对此，笔者并不赞同。孟德斯鸠曾经说过：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”权力的滥用和办案人员的素质不能说毫无关系，但也绝不能说素质高就一定能杜绝权力的滥用，还是应该有相应的制度来进行保障的。更何况，省一级的案子往往涉及更大的权益，一旦有误，造成的损失也是不可估量的。

（三）行政复议质量难以保证

原《行政诉讼法》第25条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”该规定造成的直接后果就是行政复议机关由于不愿作被告而常常作出维持的复议决定，而这也是我国当前行政复议普遍具有高维持率的主要原因。《行政诉讼法》之所以这样规定，是因为在行政复议制度实施之初，立法者主要是将其定位为“行政机关内部自我纠错的一种监督制度”，这种定位直接将行政复议定性为一种行政机关作出的具体行政行为，与其他具体行政行为并无二致，因而其必然要受到司法的审查。新修改的《行政诉讼法》虽然对此条规定进行了修改，即复议机关作出维持决定后，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，这在一定程度上可以缓解复议机关高维持率的问题，但是由于目前的行政复议资源本来就不足，再加上还要频繁地应诉，复议的质量必然会受到影响。此外，随着时代的发展以及行政复议制度实施效果的每况愈下，我们有必要调整一下我们对行政复议制度性质的认识，也就是从偏行政性转到偏司法性上来，要更多地重视其对人民权利的救济功能。这与当下“以人为本、立法为民”的立法工作宗旨也是相契合的。站在将行政复议视为准司法性行为的角度来看《行政诉讼法》的这项规定，我们会发现将作为居中裁判者的复议机关推上法庭，造成“拉架的挨打”，这明显与法理不符。[1]此外，无论是行政复议还是行政诉讼，都是为了能更快更好地解决因最初的具体行政行为所引发的行政争议，而将争议的标的又转向复议机关的复议行为，无异于平添争议。

（四）行政复议制度普及率不够

在当下对行政复议的批判主要集中在制度设计的大形势下，我们也不能忘了制度之外的其他因素。其中很重要的一点就是行政复议制度的宣传和推广问题。据调查，我国《行政复议法》的民众普及率很低。全国人大常委会2013年开展行政复议法执法检查时，曾在15个省（区、市）发放调查问卷4800份，根据回收的4351份有效问卷统计，超过60%的受调查者表示对行政复议缺乏了解，其中1184人对《行政复议法》和行政复议制度完全不了解，约占1/3。在一些省市，不了解行政复议制度的受访者竟高达80%。此外，约有60%的受访者认为，当前制约《行政复议法》实施、行政复议作用发挥不好的重要原因之一就是群众对行政复议缺乏了解。在某省，检查组随机走访的几名曾经申请过行政复议的相对人，他们都表示，申请复议纯属偶然，此前根本不知道行政复议这种救济渠道和方式。[2]可想而知，在这种情况下，行政复议制度如何能够发挥出其应有的作用。

二、对完善行政复议相关问题的建议

鉴于行政复议目前存在的一系列问题，我们有必要尽快完善相关的制度。具体来说有以下几点：

（一）设立独立的行政复议机构

目前我国行政复议制度的独立性欠缺主要就表现在复议机构受制于复议机关，自己没有决定权。鉴于此，国务院决定在部分有条件的省市设立复议权相对集中的、独立的行政复议机构，即行政复议委员会。将原来分散在各个单位的复议权集中到一个独立的机构，如在各级人民政府设置行政复议委员会，统一受理相对人针对下一级政府和同级职能部门提起的复议申请。①国务院法制办早在2008年就发布了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，其中指出：“根据行政管理体制改革的要求和步骤，在行政复议委员会试点过程中探索并逐步推行相对集中行政复议审理权，可以有效集中现有分散的行政复议资源，有效强化政府依法解决行政争议的功能，保障行政复议制度功能的充分发挥，也是在不大规模增加现有编制的前提下，加强行政复议力量的途径。”行政复议委员会的设置很好地解决了复议机构缺乏独立性的问题，而且将分散在各个单位的复议权集中起来也有利于提高复议的质量。但行政复议委员会现在仍处在试点的过程中，其机构设置和相关的运行机制与《行政复议法》实际上是相冲突的，这不禁让人们对其合法性产生质疑。事实上，行政复议委员会试点是打了一个“擦边球”，它并没有公然违背《行政复议法》的规定。在实际操作中，复议决定书的落款仍为原复议机关，但只不过是一个形式。然而，这并不是长久之计，我们还是需要尽快从立法层面对这种改革予以法律上的确认，真正做到立法先行。

（二）吸引社会上的学者、专家及其他公正人士的广泛参与

针对如何保证复议机关公正性的问题，其实近几年一些地方的行政复议委员会试点工作已给出了解决方案。比如，北京市和哈尔滨市都对行政复议委员会的人员组成进行了细化规定，除了主任、副主任和常任委员以外还应有相应比例的外部委员，由社会上的专家、学者及其他公正人士担任。北京市行政复议委员会外部委员的比例达到60%，哈尔滨市更是高达80%。这些外部委员的加入大大增强了行政复议机关（机构）的中立性和公正性，事实证明这种人员设置的确起到了应有的作用。据统计，近两年来北京市共受理行政复议案件8555件，比2010至2011年案件总量增长了61.8%，并已连续两年超过法院同期同类行政诉讼一审案件数量。[3]哈尔滨市的行政复议案件数量也早已大大超过了行政诉讼案件。[4]现在这种吸收外部委员的人员设置面临的主要问题就是基层的推广，如果某些基层县市的专家、学者没有那么多，这种吸收外部委员的制度如何落实？笔者认为，吸收外部委员的制度还是要坚持的，如果专家、学者的数量不够，也可以招募社会上各行各业的公正人士，比如学校老师、基层有声望的干部等。为了防止外部委员的专业水平不够以致影响复议的质量，我们还可以邀请基层法院和基层检察院的工作人员来当兼职委员。毕竟，根据目前大部分行政复议委员会试点的情况来看，委员会最低也就设置到县一级，这一问题应该是可以解决的。

（三）加快行政复议与行政诉讼之间的衔接

为了更好地发挥行政复议制度的作用，我们必须要厘清行政复议与行政诉讼之间的关系，并做好二者之间的衔接。尽管新《行政诉讼法》对相关规定进行了修改，但仍然没有改变复议机关作被告的状况。站在行政复议是具有准司法性的行为的角度，我们可以参考诉讼制度中一些程序上的设计，比如复议决定作出后并不立即生效，而是给予相对人一定的起诉期限，若相对人提起诉讼，则复议决定自动失效，案件进入诉讼程序；若在法定期限内，相对人未提起诉讼，则复议决定生效并具有执行力。另外，无论复议机关作出何种决定，相对人都只能针对原行政行为提起行政诉讼。这样的规定可以让复议机关没有任何后顾之忧，不但提高了其工作积极性，还可以让相对人与原行政机关之间的行政争议尽快得到解决。对于复议机关不受司法审查是否会导致其权力滥用的问题，应当不必过多担心，因为它仍受到人大、政府、检察机关以及社会的多方监督，若有违法违纪问题，必然会受到相应的惩处。

（四）加大行政复议制度的宣传力度

全国人大常委会委员长张德江在全国人大常委会立法工作会议上曾说过：“法律的生命力在于实施”，“法律不能光印在本上、挂在墙上，而是要实施的、执行的。”再好的制度如果得不到有效的实施也只是一纸空文。法律的实施中一个很重要的方面就是做好宣传工作，使广大群众知晓相关的法律制度，以便在权益受到侵害时能够尽快找到相应的救济途径。我国地域广、人口多，各地的经济社会发展水平不均衡，尤其是东西部地区之间具有较大的差距，这就造成一些偏远、贫困地区的法律普及率较低，许多人根本就不知道《行政复议法》等相关法律制度的存在，更别提运用它们来进行权利救济了。这样的状况会使得行政复议制度沦为“精英的救济”，如此，行政复议也就失去了其存在的价值。因此，我们必须进一步加大行政复议制度的普及和宣传力度，尤其是其改革之后在社会上起到的良好效果，使越来越多的民众了解并运用它，从而增强人们的信任感，只有这样行政复议才能真正发挥出其应有的作用。

[1]青峰,张水海.行政复议机关在行政诉讼中作被告问题的反思[J].行政法学研究,2013(1):9.

[2]杨海坤,朱恒顺.行政复议的理念调整与制度完善——事关我国《行政复议法》及相关法律的重要修改[J].法学评论,2014(4): 18-19.

[3]王斌.北京市行政复议案件缘何逐年递增[N].法制日报,2014-0 6-06.

[4]沈俊福.行政复议委员会体制的实践与制度构建[J].政治与法律, 2011(9):66-77.

D912.1

A

1673―2391(2014)12―0061―03

2014-10-22责任编校：江流