天津滨海新区行政管理体制改革的经验与问题研究

■张小蕾

深入推进行政管理体制改革，是国家在今后相当长一段时期内的重要工作。推进行政管理体制改革，要求在社会主义市场经济体制的大环境下，对政府有一个全新的定位和认识，要求重新界定政府、市场、社会三者间的关系，并在此基础上，推进其他局部的改革和创新发展。

天津滨海新区作为天津市管辖范围内的一个特殊区域，在区域规划方面，包括塘沽、汉沽、大港3个行政区，以及开发区、天津港、保税区、中新生态城、东疆保税港、滨海旅游区、临港产业区等功能区。天津滨海新区拥有我国最大的人工海港，集国际化的港口优势、大面积可供开发的土地优势和成熟的功能区发展经验优势于一体，拥有优越的发展条件和充足的潜力。但与此同时，功能区与行政区的管理矛盾日益突出，制约了滨海新区的进一步发展。

从1994年天津滨海新区领导小组成立至今，已经过去20年的时间，在这20年期间，滨海新区的行政管理体制，大概经历了两次重大的改革和调整。

起步阶段 （1994-2008年）

（一）改革措施与经验

1994年4月，天津市滨海新区领导小组成立。开发主体为当时的天津港、开发区、保税区和3个行政区。领导小组的设立，直接借用了天津市政府的权威，完全在当时的行政机构和管理体制框架之内，具有负担轻、改革成本较低的特点。

1995年6月18日，滨海新区领导小组专职办公室成立。办公室属于天津市政府办公厅的下设机构，编制为20人，但实际只有14人。这样的安排，使领导小组办公室成为在行政区与功能区之间统筹配置资源的纽带，有利于发挥其整体优势。

2000年9月，滨海新区工委、管委会成立。原有的滨海新区领导小组和办公室被撤销。新区工委和管委会的法律地位为市政府的派出机构。管辖范围包括3个功能区和3个行政区。统筹负责滨海新区的经济管理职能，并拥有一定的行政审批权。滨海新区工委和管委会，以“准政府”的模式运作，其人员编制和机构设置，都要比一般的行政区管理体制相对精简。

2002年10月24日，《天津滨海新区条例》在天津市第十三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议上通过。该条例自2002年12月1日起施行。作为我国首部经济区行政法规，该条例明确了滨海新区管委会的法律地位，申明了其管理经济的职责。

2007年，“加快滨海新区开发开放领导小组”成立。天津市通过高规格的领导配备，由市委市政府直接领导滨海新区的开发建设工作，加强了对滨海新区相关主体的统筹力度。与此同时，市政府各职能部门驻滨海新区的分支机构相继成立。多项行政权力被下方给滨海新区。滨海新区的资源配置和经济管理职能得到进一步提升。

同时，在结合自身特点，发挥自身优势的情况下，滨海新区在行政管理体制、金融环境和发展创新、生态城市建设和自主创新体制机制等方面，相继出台了一系列综合配套改革措施，行政区与功能区的职能得到进一步整合。

总体来看，通过第一轮改革，滨海新区的行政管理体制呈现出这种局面：滨海新区管委会作为市政府的派出机构，对新区的经济建设工作统筹管理，机构高度精简。各功能区的管理机构，同样作为市政府的派出机构，管理功能区的经济事务。各行政区综合管理区域内的经济社会事务，但对功能区不具有行政管理权。

（二）出现的问题

滨海新区的行政管理体制改革，不同于深圳特区和浦东新区。天津市当时并没有把滨海新区变成一个行政区，而是在保持原有行政区和功能区的区分基础上，着力进行统筹协调，充分发挥各自模式的积极性。这为滨海新区在今后的发展和行政管理体制改革的深化，打下了良好基础。但是随着改革过程的推进，这一模式也逐步显现出一些不可回避的问题。

初期领导小组的行政管理体制，虽然领导配备规格高，但是对非行政区划的区域开发来讲，统筹力度偏弱。领导小组办公室只是挂靠天津市政府办公厅下的附设机构，不具有政府派出机构的性质，因此不能享有并履行政府权限，在进行协调工作时，话语权较弱，统筹力度不足。

得益于滨海新区实行的行政区和功能区分工合作的管理体制，滨海新区管委会在承担较少社会事务的情况下，集中力量关注经济建设，促成了滨海新区经济的快速发展。与此同时，两种管理体制并存的局面，也给滨海新区带来了一些困难。二者长期分割，难以融合，在一定程度上限制了滨海新区管委会职能的发挥，导致产业布局不合理、区域发展不均衡的现象，在滨海新区较为普遍。

通过第一次改革，滨海新区形成了行政区与功能区各自开发的格局，新区的资源配置和经济管理职能都得到了增强。但是，随着时间发展，这种行政管理体制也在现实运作中出现了很多矛盾和问题，这些矛盾和问题，也推动滨海新区迫切需要进行新一轮的行政管理体制改革。总体来说，主要有以下几类问题：

1.体制不顺，机构重叠，管理主体多元化

在滨海新区范围内的区域构成十分复杂，包括3个行政区和9个功能区。这种行政体制，使滨海新区形成了机构重叠的客观局面。当时的滨海新区，曾经出现同时有7个公安分局、5个工商局、6个国税局和5个地税局、6个法院机构、5个检察院机构的混乱且尴尬的局面。体制不顺带来的管理机构重叠，使得机构运行成本居高不下，但行政效率却普遍低下，管理协调难度加大。另外，虽然出台了 《天津滨海新区条例》，但是其对滨海新区管委会、塘汉大3区政府、功能区管委会、街镇之间的管理权限划分，仍然不甚明确，各机构之间职能交叉，责权不清，对基层单位多头管理，其协调难度可见一斑。

功能区与行政区完全是两种不同类型的管理模式。功能区以管委会为载体，机构精简、人员素质高、服务意识强，是新的时代背景下诞生的创新行政管理模式。而“塘汉大”3个传统行政区则是传统行政管理模式的代表，以科层制为中心，习惯于对经济活动和社会生活，在条块制的结构下，进行干预和控制。这两种管理模式在产生背景、管理理念、管理方式等方面，都存在明显差异。因此，在现实运作中，二者矛盾和冲突不断，互相排斥，相互分割，使得滨海新区的行政区和功能区之间差异明显，且长期分割，矛盾不断。

与此同时，随着时间的推移和现实情况的演变，滨海新区管委会由于各种利益驱动，也在不同程度上加入了利益主体争斗和博弈的行列，在一定程度上阻碍了滨海新区的进一步发展。

2.各自为政，无序竞争，统筹能力较弱

滨海新区管委会不是一级政府，只是市政府的派出机构，因此不同于传统的行政区。而塘汉大三区和几个功能区，在其管辖范围内，仍享有较大的管理权限，客观上形成了各区相对独立，各自为政的局面，行政区经济现象凸显。

新区内的塘沽、汉沽、大港3个行政区，都从自己的局部利益出发，进行发展规划、产业布局、招商引资和基础设施建设。但各区在制定和实施规划的过程中，却很少考虑与其他行政区、功能区以及滨海新区的整体发展能否融合、如何衔接的问题。不同主体之间统筹力量薄弱，各区之间明里或暗里的摩擦相对严重。

3.事权与财权不匹配，缺乏统一的公共财政体系

滨海新区管委会的管理架构，并不是传统的行政区模式。因此，它并不是完全的行政机构。由于在实际操作中，缺乏核心的人事任免权、土地管理权和财政调配权。因此，要寄望于滨海新区管委会对新区规划、招商引资、基础设施建设等方面进行协调，管理其辖区内传统的行政区一级政府，确实是勉为其难。

而造成这种问题的核心原因，就是滨海新区管委会掌握的事权与手中财权严重脱节。滨海新区管委会并没有统一的财政预算体制和完善的转移支付制度，给新区管委会在统一规划、产业布局、结构调整、基础设施建设、组织领导等方面，带来了诸多制约。由于事权和财权不匹配，带来了滨海新区管委会缺乏行政和政治权威，在管理工作中力不从心，阻碍了其整体优势的发挥，也为滨海新区经济社会各项事业的全面发展，带来了一定程度的负面影响和制约。

正是由于上述原因的深度发酵和推进，促成了滨海新区的第二次行政管理体制改革。

完善阶段 （2009-2012年）

随着滨海新区的不断发挥壮大，其经济实力、社会人口、社会事业等，都呈现出快速增长的态势。以往单一型经济功能区的管理模式，不断面临更多的挑战和压力，要想保持滨海新区高速发展的前景，新区的行政管理体制必须与新的经济社会发展形势，形成动态适应和协调，滨海新区的行政管理体制，面临必须改革以适应变化的压力。

（一）改革措施与经验

2009年10月21日，滨海新区对行政管理体制，开始了第二轮改革。

1.建立统一的行政架构

撤销“塘汉大”3个行政区，撤销原有的滨海新区工委和管委会，设立滨海新区行政区。这次改革将东丽区和津南区的部分区域，作为滨海新区的产业规划区，但是其不接受滨海新区政府的行政管辖。成立滨海新区政府，下设的行政机构大幅度精简，行政层级减少。

2.构建精简高效的管理机构

新设立的滨海新区行政区，按照国家大部制改革的要求，对原有的管理机构和部门，进行了大胆、有效地整合。原有的机构和人员进行了大幅度精简，相似相近的职能部门，进行了有效整合，建立起相对于传统行政区的管理机构和体制而言，更加精简高效的管理机构。滨海新区区委、区政府有行政机构26个，而天津市其他行政区政府的同级机构为57个。与全国同级的党政机构相比，滨海新区行政区的部门最少，人员最少，但承担的职能却没有减少，各项管理资源得到了充分利用，管理效能充分发挥，办事效率大幅度提高。

3.组建两类区委、区政府的派出机构

新设立的滨海新区政府，成立了两类派出机构。“一类是城区管理机构，成立塘沽、汉沽、大港3个工委和管委会，主要行使社会管理职能，保留经济管理职能。一类是功能区管理机构，成立9个功能区党组和管委会，行使经济发展职能。”

4.形成新区的事在新区办的运行机制

“赋予新区更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权。凡属于天津市权限范围内的，新区可以自行决定的事情，原则上都下放给新区。凡新区能办的事，支持先行先试。凡新区需要报送国家审批的事项，市有关职能部门不再审批，按程序报送。”

（二）出现的问题

在第二轮行政管理体制改革的初期，新成立的滨海新区区委、区政府，其管理机构刚刚组建，很多工作尚不能全面展开。而与此同时，被裁撤的塘沽、汉沽、大港三区内，大量机构和工作人员需要安置。因此，新区政府实际上采取了新旧两套机构平行运作的模式。原有大量工作人员继续在“塘汉大”3个工委和管委会工作，保证了新旧行政管理体制的平稳过渡，最大程度上避免了改革阻力过大和由此导致的人心不稳、工作衔接不畅等问题，为保证滨海新区第二轮行政管理体制改革的顺利推进，做出了贡献。

但是发展至今，经过4年多的运转，塘汉大工委和管委会的城区管理机构，也逐渐暴露出一些矛盾和问题，这些矛盾和问题，正逐渐演变成制约滨海新区进一步发展的因素。

1.层级多，环节不顺，导致行政效率不高

2009年的第二轮行政管理体制改革后，“塘汉大”3个工委和管委会，由于其承接了原有的大部分管理机构和工作人员，因此，仍然扮演着一级政府的角色，夹在滨海新区政府和街镇之间，呈现尴尬的“夹心层”现象。这在客观上增加了滨海新区的管理层级，导致管理不顺，影响了行政效率的提高。以滨海新区向街镇下发公文为例，新区政府需要先将公文下发到塘汉大城区管委会，再由其批转至街镇。改革之初设想的，提高行政效率的目标并未实现，反而出现了街道架空某些职能部门的现象。

2.派出机构在法律关系上尚未明确

在法律地位上，塘汉大城区工委、管委会和街镇，都是滨海新区政府的派出机构。2009年第二轮行政管理体制改革之后，出现了塘汉大城区工委、管委会代管街道的局面。同时，由于《天津滨海新区条例》尚不完备，其对上述机构的法律地位，并没有明确的界定和区分，因此，这种用派出机构管理同是派出机构的街道的方式，在法律关系上存在空白，相互间的权责关系不够明确。

3.“新区事新区办”并未完全到位

第二轮的行政管理体制改革，提出了“新区的事在新区办”的理念和要求，目的在于理顺条块关系，提高行政效率，提升政府的服务能力。截止目前，滨海新区已经承接了四批共269项市级审批事项和职能事权，但是在划分区级事权、优化办事流程、提高审批效率等方面，仍存在很多问题和困难。新区政府一方面要承接市级政府部门下放的审批权限，另一方面还要向下级各城区、功能区和街镇下放审批权限，其中的大量工作极其复杂，目前“新区的事在新区办”的目标，尚未完全实现。

4.资源有限，功能区之间相互竞争依然存在

在滨海新区内部，有国家级开发区、市级开发区、区级开发区、塘汉大的开发区，4个不同层级地位的开发区。而滨海新区的土地、经济、基础设置、公共服务等资源都是有限的，四级开发区好像“四世同堂”，从各自的利益和发展出发，相互抢夺资源，重复建设，同质竞争现象严重，功能区之间的竞争也十分激烈，这种内耗的状况，严重阻碍了滨海新区的整体发展。

小结

滨海新区的行政管理体制改革，集中体现出适应性优化的特点。其改革的原因和动力，多是源于现实运作中产生的矛盾和问题，由此形成倒逼机制，推动滨海新区的行政管理体制在政府职能定位、组织结构、管理理念和管理方式等方面，做出适应性调整，以达到推动滨海新区快速发展的要求。

国内其它改革试验区的发展，多采取“强政府”的模式，以统一、高效、权威的行政力量，推动区域经济社会的快速发展。这种模式需要在保证“强政府”权威的同时，准确把握市场化、国际化的经验和趋势，抓住机遇，实现发展。而天津滨海新区则形成了一套完全不同于以往模式的改革创新之路，实现了自身经济结构的调整和经济社会的发展。

参考资料

1.天津滨海新区条例.http：//www.chinalaw.gov.cn/article/fgkd/xfg/dfxfg/2003 07/20030700018368.shtml，引 用 时 间2014-05-03.

2.高艳春.天津滨海新区行政管理体制改革探析.天津师范大学硕士学位论文，2010（19）.