涉法涉诉信访改革阻碍因素评析——侧重于诉讼法角度

崔 凯，陈娴灵

(湖北经济学院 法学院,湖北 武汉 430205)

涉法涉诉信访改革阻碍因素评析
——侧重于诉讼法角度

崔 凯，陈娴灵

(湖北经济学院 法学院,湖北 武汉 430205)

我国的涉法涉诉信访改革在推进的过程中会面临一些难以回避的阻碍因素，经过实证研究可以发现，其中有五点因素比较重要，且难以由司法机关通过自我改革完成：法律依据严重不健全；民事执行难仍然存在；再审程序影响信访终局目的实现；诉讼法修订出现了一些促成上访的新动因；法律对非法上访打击惩罚力度有限等。

涉法涉诉信访；访民要求；制度难点

2013年1月7日，全国政法工作会议将“涉法涉诉信访工作改革，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决”作为2013年工作重点之一。从下发的征求意见稿来看，中央的改革思路已经比较明确，将会实行诉访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等信访事项从普通信访体制中分离出来，统一由政法机关依法受理，自此，地方党委、人大、政府及其部门均不再受理涉法涉诉信访。这一做法是对涉法涉诉信访工作的体制性重大改革，也是我国信访工作目前最大的改革。*此次会议的影响较大，但是媒体对会议内容的报道较少，会议具体内容可参见王殿学等：《全国政法工作会议：今年推进劳教制度改革——还将推进涉法涉诉信访工作、司法权力运行机制、户籍制度等改革》，载《南方都市报》，2013年1月8日第A04版。

虽然这一工作早已被列为政法系统2013年的四项改革之一，但由于内容复杂，牵涉利益较多，至2014年2月初为止，中央层面仍然还没有形成细则性文件。可以认为，涉法涉诉信访的专题研究不仅有理论价值，更具有现实意义。经历了一年多的实证调研之后，我们对涉法涉诉信访的现状、问题等改革中的重要事项有了较为全面的了解*2012年7月，湖北经济学院法学院成立《涉法涉诉信访改革实证研究》课题组，1年多时间内，课题组至H省内二十余个省市县乡四级政府部门及省市县三级政法部门进行了综合调研，从调研对象处收集了大量的数据和案例，并与办案人员和信访人员进行了座谈、访谈，积累了大量的素材。。在综合分析了调查问卷、访谈笔录、工作汇报和总结等各种调研材料之后*问卷以H省为主要调查地，涉及S省、G省等五省份，对涉法涉诉信访人员和处理涉法涉诉信访的工作人员分别进行了访谈式问卷调查，其中针对信访人员共回收问卷119份，有效问卷114份，有效回收率为95.8%；针对工作人员问卷共115份，有效问卷110份，有效回收率为95.65%。如果从统计学的严格要求来讲，本调研存在着调研对象分布过于广泛，调研样本过小等诸多不严谨之处。但这主要是因为课题本身内容敏感性等特点所决定。因此，除了问卷统计数据之外，我们还有大量的座谈、工作汇报等其他资料作为印证，能够支撑文中的调研结论。，我们整理出当前涉法涉诉信访改革中存在的主要阻碍因素并提出了自己的看法，以期抛砖引玉，为我国的涉法涉诉信访改革提供理论参考。

一、涉法涉诉信访的法律依据严重不足

一项法律制度的存在应当有明确的法律依据，如果法律依据不充分，则该制度存在的合法性将会存疑。涉法涉诉信访的法理依据是该制度亟待研究的本体论内容之一。我们发现，涉法涉诉信访制度存在着明显的立法不足，亟待国家层面的立法补强。

信访制度是我国政治生活的重要内容之一，有着悠久的历史，在起初，我国的信访制度本身定位并不是解决各种社会问题的重要手段，它只是群众反映问题和看法的一种沟通方式，“我国的信访制度产生于一定的时代背景之下，萌芽于新中国成立初期党的群众路线，承担着密切联系群众、反对官僚主义、巩固新生政权的政治性功能。”[1]在法理上，信访是我国公民实现言论自由，维护自身权利的一条合法途径，我国《宪法》第41条第1款规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。”这可以被认为是信访制度的宪法依据。因此，我国信访制度有着一定的法律依据。

但这并不意味着我国涉法涉诉信访问题的法律依据足够充分。在我们调研的过程中，不少法院和检察院的工作人员认为，作为一个执法者，他们特别关心涉法涉诉信访的法律依据，但是至少在目前，并没有任何法律直接规定涉法涉诉信访的性质、原则和程序，换言之，他们认为涉诉涉访信访问题的法律依据很不充分。

2005年施行的国务院《信访条例》是我国目前处理各种信访问题最为权威的法律文件，该条例第2条规定:“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”非常明显，《信访条例》所规范的信访是指行政信访。特别值得注意的是，第14条第二款专门对涉法涉诉问题做出了例外规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”从这一条可以看出，《信访条例》本身并没有考虑到要解决司法领域的信访问题。因此，直接套用《信访条例》中的制度处理涉法涉诉信访问题可能会存在着制度不兼容性。不少政法部门的同志甚至反映，由于司法工作有其特殊性，《信访条例》中的某些制度和一些司法工作基本原理存在着明显矛盾之处，例如，《信访条例》中要求上级交办案件按照规定应当及时处理，但司法实践中有可能该案正在按步骤进行诉讼程序，如果强行的“及时”处理，可能会违背司法规律，影响案件的准确处理。

在政法工作领域，目前中央政法委制定的《涉法涉诉信访案件终结办法》以及最高人民法院制定的《信访处接待来访工作细则》等政策或者司法文件是政法机关开展信访工作的主要制度依据，在实践中，这些规范性文件曾经发挥了重要的作用，但不能否认的是，它们本身并不是广义上的法律，从严格意义上来说，涉法涉诉信访工作要从一般信访中剥离，首当其冲面临的就是法律依据不足的问题。在以往的工作中，国务院《信访条例》可以作为开展涉法涉诉信访工作参照使用的法律文件，但当涉法涉诉信访工作独立之后，这一条例已经不再适宜成为规范涉法涉诉信访工作的主要法律文件。这不是当前一省一地可以解决的问题，我们认为，我国应当从中央层面用效力层级较高的法律形式规范涉法涉诉信访问题，让这一项重要工作做到有法可依。

二、民事执行难仍将是涉法涉诉信访的重点和难点

执行难早已是民事诉讼中名列前茅的老大难问题，近些年来，为了解决这一顽疾，我国民事诉讼法对执行程序进行了多次修订，最高人民法院出台了多个司法解释，甚至法院组织结构为此也进行了多次调整。但是从最终效果来看，当前群众对民事执行问题的满意程度仍然较低，我们在调研中发现，民事执行问题是不少地区当前产生涉法涉诉信访现象的主要原因。

民事损害赔偿案件中，判决难以执行是当前法院常见同时又很难解决的问题。根据我们的统计，有35.4%的访民认为执行不到位是其上访的主要原因。与此同时，不少案件的受害一方经济能力较差，对经济赔偿十分敏感，这和上述的民事执行不到位现象相叠加，直接促成了大量有关执行的涉法涉诉上访。我们还对访民的经济情况进行了问卷调查，有58.9%的访民人均年收入在1万元以下，甚至有30.4%的访民年收入在五千元以下，明显低于他们周边人群的平均收入水平。这些访民对经济因素较为敏感，在涉及到经济利益的诉讼时特别在意赔偿金额能否得到及时和足额的兑现。在他们占据法律和情理的优势的情况下，一旦手持生效判决但是无法兑现，很容易心生愤恨，据理力争，造成上访，甚至出现越级上访、群体上访。和其他信访不同，此类人群司法机关往往难以采取有效的强制措施，只能以说服为主，但在司法救助不得力的情况下，这种说服的效果往往很差，时常出现反复。

访民对经济赔偿非常敏感的结论还可以从其基本身份调查中得到验证，根据调查，大部分受访者都是生活在农村、乡镇或者郊县，只有25.7%的受访者居住在中小城市，2.7%的受访者居住在大城市。而根据我国经济发展的一般水平，身处乡村的受访者经济基础往往相对较差，对诉讼中的经济利益会更加看重。

鉴于以上的现象，笔者认为，涉法涉诉工作要想取得大的进展，民事执行问题是一个最大的难点，同时也必然是下一步工作的重点。但在开展具体工作时，应当分为两种情况进行区别对待。

一方面，执行机关主观懈怠。某些时候，民事执行难的产生原因是法官本身存在畏难思想，怠于执行。这种行为引起的信访案件在引起司法机关的足够重视之后，相对比较容易化解。根据我们了解，在绝对数量上，因为执行机关主观怠于立案、怠于执行而产生的民事执行难案件并不在少数。不过这种情况并非难以解决，执行机关主观懈怠而引发的信访案件一般不会恶化成越级上访和缠访，因为案件一旦引发信访之后，往往能够得到相关领导的足够重视，主观懈怠的因素已经消除，基本上信访人都会得到有效回应，问题很快会得到解决。

另一方面，被执行人执行条件较差。在民事司法领域，不乏确实找不到被执行人(如外出打工等)或者被执行人经济条件很差的情形，无可供执行的财产。在这种存在执行客观困难的情况下，受损失的一方当事人并不一定能够理解和认同法院执行的难处。例如，农村地区非法营运的车辆较多，一旦发生交通事故，肇事方往往本身经济条件较差，难以有效赔偿(不少车辆本身就是报废车辆，自然也没有购买车辆保险)，而受损害一方当事人又迫切需要赔偿金来维持医疗和生活。此类案件的判决不仅难以执行，而且如果强制执行不当，甚至还会造成当事人双方同时上访的尴尬局面。我们认为，各地已经推行的司法救助资金制度能够较好地体现国家机关解决问题的诚意，解决当事人的实际困难。当然，我国当前司法救助的力度还比较弱，很多经济落后市县的经费缺口较大，所以我们应当设法拓展这一部分经费的来源。而且，司法救助经费的使用当前还是处于地方政府行政化层层审批的状态，耗时较长且使用机制不够灵活。在涉法涉诉信访案件独立处理之后，为了让政法机关最大限度的发挥司法救助的功能，应当尽快形成较为高效的审批制度。

三、再审程序的适用态度直接影响涉法涉诉信访案件的终结效果

和其他信访相比，涉法涉诉信访问题有一个重要特点，即涉法涉诉方面的问题本身有“诉讼救济”和“信访救济”两大解决途径，一方面，我国刑事诉讼法、民事诉讼法都规定了较为详细的再审程序，给刑事、民事案件重新翻案提供了重要的诉讼程序内部解决机会。另一方面，和其他普通信访一样，当事人也会将通过信访途径寻求救济作为在案件处理时遭遇不公的第二种救济方式。我们认为，目前我国对再审程序启动的态度会直接影响当事人通过信访手段寻求救济的力度。

信访者都有一定的诉求，为了达成目的，他们会认真思考、尽力筹划、小心践行，他们的信访行为并非是无理性的。对涉法涉诉信访者而言，大多数上访者对信访制度都有一定的了解，根据问卷，只有23.9%的访民宣称自己并不了解信访程序，而76.1%的访民表示对信访程序“了解”或“了解一点”。而且根据调查，几乎100%的涉法涉诉上访者都曾经选择通过“上诉”、“申诉”等法律内途径来寻求救济。“两条腿走路”成为一种常见现象。

访民非常清楚，在大多数时候，如果不是到办案机关而是到人大、政府等其他信访机关上访，实际上并不能直接解决问题，因为其他信访机关只是一个登记和中转机构。在了解这一基本点之后，当事人上访的主要目的并不是希望通过信访来直接改变案件处理结果，信访只是他们引起领导重视，达到启动再审的一种手段。对他们而言，信访是手段，再审是目的。在此时，信访和再审之间产生了直接联系。

根据刑事诉讼法和民事诉讼法的规定，能够有权力启动审判监督程序的机关较多。我们应当密切注意，当事人很可能会利用法律的这种规定，奔赴许多并不负责这些案件的机关进行信访，凭空增加这些机关的信访压力。

例如：检察机关是能够启动再审的重要司法机关，《民事诉讼法》208条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”根据这一规定，当事人完全可能通过到该单位信访的方式希望引起最高人民检察院和上级人民检察院的注意，以有利于启动再审程序。更不用说，在某些地区，党委、政府和人大等机关单位仍然可能对个案进行直接干预。因此，即便是现在将涉法涉诉信访剥离之后，当事人仍然有足够的动力去党委、政府和人大等非案件处理机关进行上访。

判决的稳定性是判决的核心，我们认为，如果再审程序把关严格，启动困难，则民众在对涉法涉诉信访的期望值就会下降，从而减少各种合法或非法上访的数量，两者有着直接的关系。“经过程序认定的事实关系和法律关系，都被一一贴上封条，成为无可动摇的真正的过去”[2]。我们认为，如果坚持判决的稳定性，将会间接有利于化解涉法涉诉信访中的缠访、越级上访等不正常现象，形成一种全局性的良性循环。但众所周知，我国当前再审程序的启动过于频繁、当事人对再审程序的期望值过高、申诉案件的数量居高不下，这明显会削弱我国试图通过涉法涉诉分离来减少其他信访机关工作量的改革预期。

以上结论还有一个重要支撑，就是我国信访者的信访态度并不坚决。信访者的信访成本往往会很高，在很大程度上影响了信访者的正常生活，所以在很多时候，信访者的信访态度并不坚决。在接受我们问卷调查的访民中，只有47.8%的访民在要求没有得到满足的情况下，表达出还会继续进行上访的意向，而高达43.1%的访民的态度是“看情况再说”。

四、新修订制度的不兼容成为引发信访的新动因

2012年3月14日，我国对刑事诉讼法典进行了第二次修订，这次修法力度较大，不少制度在人权保障方面有了新的突破，但因为某些制度修改时对诉讼利益的权衡不够全面，存在着无意中损害了某一方诉讼主体利益的现象，可能成为引发涉法涉诉信访的新诱因。下文以司法机关对死亡赔偿金的理解和刑事和解的适用为例进行说明。

死亡赔偿金的性质一直是刑事司法领域的争议问题，早在2003年，最高人民法院出台《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，该解释并列规定了死亡赔偿金和精神损害赔偿两项内容，此时可以认为，立法将死亡赔偿金定性为物质性赔偿。但由于考虑到绝大多数刑事附带民事案件死亡赔偿金因为加害人经济困难而无法执行，所以2006年11月8日，最高人民法院召开第五次全国刑事审判工作会议专门提出：“确定附带诉讼的赔偿数额，应当以犯罪行为直接造成的物质损失为基本依据，并适当考虑被告人的实际赔偿能力。死亡补偿费不能作为人民法院判决确定赔偿数额的依据。”[3]至此，我国对刑事案件中死亡赔偿金是认定为物质损失还是精神损害赔偿在司法实践中陷入了混乱局面。2010年7月1日起施行的《中华人民共和国侵权责任法》第16条和第22条，分别规定了死亡赔偿金和精神损害赔偿，又明确将两者分开，进一步加剧了这种混乱。

2012年底，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第155条对附带民事诉讼中的物质损失做出了列举式规定*犯罪行为造成被害人人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支付的合理费用，以及因误工减少的收入。造成被害人残疾的，还应当赔偿残疾生活辅助具费等费用；造成被害人死亡的，还应当赔偿丧葬费等费用。，其中并没有明确提及死亡赔偿金问题，因此，在调研时，有法官明确表示，司法机关普遍认为立法对这一问题已经形成统一意见，即附带民事诉讼并不支持死亡赔偿金。但这种理解的后果是造成被害人家属因为受害人死亡而得到的赔偿金数额较以往出现大幅度的下降，甚至出现“撞死一个人不如撞死一头牛赔得多”的反常现象，极易引起被害人一方极大不满，促成上访事件。

刑事和解是2012年法典修订时新增设的制度，虽然时间较短，但是目前已经出现了被害人利用和解条件中的漏洞去要挟被告人，以满足自己超额赔偿要求的现象。《刑事诉讼法》第279条规定，“对于达成和解协议的案件，公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议。人民检察院可以向人民法院提出从宽处罚的建议；对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以作出不起诉的决定。人民法院可以依法对被告人从宽处罚。”毫无疑问，在“从宽处理”的鼓励下，被告人对刑事和解非常看重，他们会非常希望能够顺利达成刑事和解。法典对达成刑事和解的条件有着明文规定：“犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪，通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人谅解，被害人自愿和解的，双方当事人可以和解”，这一条件看似公平，但据司法机关工作人员反映，因为被害人谅解是达成刑事和解的必要条件，因此，有些被害人在赔偿要求上漫天要价，或者是收了钱同意调解后又反悔，导致刑事和解迟迟不能实现，被告人的利益没有得到法律的足够重视。被告人一方对这种现象极其不满，他们往往会认为，造成这一现象的原因是法院主观上没有客观公正、不重视被告人权益；审判能力低下，不能控制局面；被害人一方存在有讹诈和欺骗等。怨恨积累，不利于稳定，且司法实践中也出现了此类情况出现时，被告人一方上访寻求救济的尴尬案例。

五、当前法律对缠访闹访等极端行为的处罚不力

虽然数量可能不大，但是在调研过程中，各地或多或少都存在一些极端的缠访闹访现象。根据法律和情理，应该对非法上访者按照法律规定进行处罚，一般而言，对非法上访者进行处罚可以利用行政处罚和刑事处罚两种手段。但当前这两种手段制约力度都非常有限。

在刑事责任方面，依据《刑法》第290条的规定，一般而言，非法上访者容易触犯聚众扰乱社会秩序罪、聚众冲击国家机关罪和聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪。但是，刑法是国之利器，没有严重社会危害性的行为不会被刑法处罚，绝大部分时候缠访和闹访行为的危害性还远没有达到刑法要求的严重程度，不符合犯罪构成要件。因此，在法理上，基本上很难对信访者追究刑事责任。

在行政责任方面，《治安管理处罚法》是当前打击缠访闹访的主要行政处罚依据，但该法的最大缺点是惩罚力度较弱，《治安管理处罚法》第23条规定了各种扰乱公共秩序行为的法律后果，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”，从实践操作来看，这种法律后果对非法上访者的震慑力度很低，基本上已经失去了适用的实际价值。

值得特别注意的是，在过去的司法实践中，对非法信访情节严重的可以适用劳动教养，由于劳动教养时间较长，惩罚效果明显，因此，在遏制非法上访方面起到了较好的效果。但是，由于劳动教养制度立法先天不足，实施中又时常失控，造成了众多的恶劣社会事件，因此我国已经正式决定对这一制度进行重大改革，时至今日，我国各省基本上已经不再适用和审批劳动教养。可以认为，这一曾经卓有成效的制度已经无法再对非法上访进行实质性的处罚，严重削弱了对非法上访行为的打击力度，留下了法律的空白。

事实上，一直以来，由于上访被认为是公民的基本权利而深入人心，有着广泛且深厚的群众基础，容易赢得社会舆论的普遍同情和支持，我们国家机关当前已经几乎不敢轻易动用法律手段处理和打击上访行为，即便这种上访是明显的非法上访，因为这太容易遭致社会舆论的极大反感。

这种现象在2013年暑假由于湖南永州“上访妈妈”唐慧案的影响发展到了顶峰[4]。唐慧案得到了全国媒体的广泛关注，获得了民众的大量同情，而且也直接促成了我国劳动教养制度的改革。但从另一方面来讲，将群众对信访行为的同情上升到一个新的高度会让公检法机关处理闹访缠访案件更加充满顾虑。我们在访谈时了解到，几乎每个县区都会有“十几个”类似的闹访者，因为法律对他们无法有力制裁，他们动辄就到政府机关漫天要价，有些行为甚至到了肆无忌惮的程度，譬如有信访工作人员告诉笔者，信访者在上访之前还专门电话给他们，说自己要去北京上访，要他们派人陪同。有些信访工作人员直言不讳地告诉我们，如果不是实在没有处理办法，没有人愿意当冤大头去花钱买平安。也有地方分管政法工作的主要领导以壮士断腕的语气告诉我们，他个人对这种闹访行为坚决打击，会采用各种方式变相进行处罚。当然，并不是每一个地方的领导者都有这种魄力和勇气。

综上，在这种大背景下，我国涉法涉诉信访改革要设置合理的处罚体系，并且能够真正落实，这将会是一个明显的工作难点。

涉法涉诉信访改革是我国法治建设中的工作难点，也是必须攻克的工作重点，法学界已经开始关注这一问题，笔者也用数据对湖北省的相关问题进行过有针对性的研究[5]。2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，进一步体现了党和国家对这一问题的高度重视，我们相信，厘清问题解决思路，凝练适当解决手段，和其他信访一样，我国的涉法涉诉信访工作终将会在正确的轨道上顺利运行。

[1] 姬亚平.我国信访制度的法治走向[J].法学杂志,2012(11).

[2] 季卫东.法治秩序的建构[M].北京:中国政法大学出版社,1999:19.

[3] 最高法院刑一庭.现行刑事法律司法解释及其理解与适用[M].北京:中国民主法制出版社,2007:167.

[4] 柴会群,邵克.唐慧赢了,法治赢了没？[N].南方周末,2013-08-01.

[5] 崔凯,陈娴灵:涉法涉诉信访改革的重点、难点和对策——以H省等多地调研为分析依据[J].河南财经政法大学学报,2014(1).

责任编辑：胡 晓

2014-03-15

2013年教育部人文社科青年基金项目“刑事疑难案件处理的社会效果考察——从程序完善的视角”(项目编号：13YJCZH023)。

崔凯(1981- )，男，江苏连云港人，法学博士，主要研究方向为刑事诉讼法；陈娴灵(1970- )，女，湖南益阳人，法学博士，教授，主要研究方向为民事诉讼法。

D925.1

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1004-941(2014)03-0068-05