杭州市城市防洪减灾体系建设总体布局初探

左晓霞 裘骅勇 胡 珉

(浙江省水利水电勘测设计院，浙江 杭州 310002)

1 背 景

2007年2月国务院下发国函[2007]19号文件，批复并原则同意了《杭州市城市总体规划（2001年～2020年）》（以下简称《总体规划》）。《总体规划》明确杭州“城市东扩，旅游西进，沿江开发，跨江发展”的发展战略，形成“东动、西静、南新、北秀、中兴”的未来发展格局，在旧城区团块状布局的基础上逐步建设形成“一主三副、双心双轴、六大组团、六条生态带”的开放式空间结构。《总体规划》明确提出，要进一步完善城市基础设施体系。

2 杭州市防洪现状及存在问题

杭州市地理位置位于钱塘江河口地区，复杂的水文气象和地形地貌条件，决定杭州市洪涝灾害的多样性、复杂性和易灾性。气候上既受到梅雨暴雨和台风暴雨的双重影响，遭遇天文潮或风暴潮又易受钱塘江潮水侵袭；洪灾类型多种多样，既有大江大河洪水和河口潮水侵袭，又有平原河网涝水满溢和小流域山洪暴发。

2.1 城市防洪体系现状

经过多年的不懈治理，杭州市的城市防洪能力已经得到有效提高。钱塘江、东苕溪、浦阳江等大江大河上游修建了新安江、青山等控制性水库枢纽工程，对削减江河洪水、减轻杭州市的防洪压力有巨大效应。钱塘江两岸海塘和东苕溪西险大塘已形成防洪封闭堤塘，对城市的防洪潮安全提供了保障。城区内部河道经过多年的整治，与沿江两岸的堤防闸站等枢纽工程相结合，基本形成了杭州市的城市排洪排涝的水系网络。[1]

2.2 存在问题

杭州市城市防洪排涝能力仍不能满足经济社会的飞速发展，城市进一步扩展以及市民对防洪保安的需求，对持续建设和发展城市防洪排涝设施、构建城市综合防洪减灾系统提出了更高的要求。

（1）城市防洪保护圈需要进一步巩固和完善，城市进一步扩展，新区的海塘和防洪干堤需要进一步提高标准，形成全面抗御100年一遇洪水的防洪屏障。钱塘江两岸海塘和东苕溪西险大塘要进一步建设和加固。

（2）钱塘江高潮位和杭嘉湖下游区基础水位的进一步抬高，加剧了城市防洪排涝的难度。

（3）城市化和城市经济社会财富进一步聚集，对城市排涝排水系统提出新的更高要求。

（4）城区范围内仍有部分小流域或山区性河流防洪标准不能满足要求，如西湖、上埠河等。

3 规划范围和规划标准的确定

3.1 规划研究范围

杭州市的城市防洪减灾规划范围和城市总体规划范围一致。包括杭州市 8个区，总面积为3068km2。

3.2 防洪排涝标准

综合《杭州市城市总体规划（2001-2020）》提出的“一主三副六组团”的城市规模，对照《防洪标准》GB50201－94的相关规定，主城区不低于200年一遇；江南城、临平城、下沙城三个副城不低于100年一遇；塘栖、良渚、余杭、义蓬、瓜沥、临浦六大组团为 50年一遇。城市规划区范围内涉及的单独设防的城市圩区，按照其保护对象的重要性合理确定防洪标准。

治涝标准按不同的保护对象区别对待：主城区、副城、城市组团区以及建制镇镇区范围内涉及的城市圩区排涝标准为20年一遇24小时暴雨不成涝；农业保留区等其它形式的圩区排涝标准为 20年一遇24小时暴雨农作物不成涝。

4 城市防洪减灾体总体布局和主要措施

4.1 城市防洪减灾总体布局

城市防洪排涝总体布局应根据城市总体布局、城市空间发展轴、产业带布局和重要基础设施配置格局、水系地形等因素综合确定。

根据杭州市防洪减灾当前现状和面临情势，以“分区设防、抵御江潮、导引山洪、加强外排”的总体原则，构建以骨干防洪排涝工程、河道综合治理工程和非工程措施相结合的防洪排涝综合体系。

（1）江北主城区和余杭区。江北主城区仍是杭州市未来发展的核心区域，应充分发挥现有工程设施功能，进一步明晰“西控、北导、东泄、南排”和“沿江控制”的格局。加固西险大塘、实施西部排水通道，控制西部东苕溪和大小丘陵山水入城；梳理运河两岸水系，提高向北部运河水系排水能力，理顺东部东排水系，增强主城区东出上塘河排水能力，南部新建沿江排水泵站工程，就近抽水直排钱塘江，实施钱塘江北岸海塘加固工程，提高主城区防潮能力。

（2）江南新城和萧山区。钱塘江以南的滨江和萧山区是杭州市未来江南新城的主要组成部分，应结合江南平原排涝现状，充分发挥现有工程设施功能，利用本区域外临钱塘江的地理优势条件，形成“东出、南控、西抽、北排、低围”的格局。西部利用小砾山排灌站等抽排入钱塘江，南部利用南控北导工程控制山洪入城，北部利用沿钱塘江地理优势建设骨干排水枢纽工程就近直排钱塘江，东部梳理南沙水系，东出钱塘江和曹娥江，适当安排圩区工程保护地势低洼地区的防洪安全。

4.2 主要防洪排涝工程及措施

（1）钱塘江两岸海塘。根据目前杭州湾河口综合治理和下游边界条件变化，钱塘江杭州段洪潮组合水位有明显抬高趋势。应根据沿江一线海塘现状防洪防台能力评估成果以及规划设防标准，对未达到标准的临江一线塘实施加高加固工程，加固措施可考虑堤塘的防浪抗冲性和厚实性等。

（2）东苕溪西险大塘。东苕溪西险大塘应对未达标的堤段实施加固。对苕溪中阻碍行洪的卡口段进行疏浚，扩大行洪断面。建议对东苕溪西险大塘上现有的部分水闸进行改造扩建，沟通东苕溪和运河水系，实现苕溪与运河水系的防洪联合调度。

（3）西湖防洪综合治理。西湖防洪是杭州市的重点之一。西湖环湖驳岸高程绝大部分在7.50～7.60m之间，在历年发生的强降雨中多次出现了洪水满溢的情况，为满足 50年一遇洪水不满顶的要求，建议对西湖洪水的主要出口--圣塘闸进行扩建；在扩建工程实施前，建议根据台风气象预报预降西湖水位。

（4）城西地区防洪综合治理。随着城市西部“旅游西进”进程不断加快和西溪国家湿地公园的持续建设，下垫面条件改变，造成城西地区洪涝形势严峻。建议对上埠河开展小流域治理工程，加快闲林水库建设，拦蓄上游山洪；对下游河道及流域内的排水系统进行整治工程，保证雨洪归槽；开展西溪湿地洪水期临时滞蓄洪水的研究，发挥西溪湿地蓄洪滞洪的功能。

在实施上埠河综合治理前提下，梳理骨干河道，重点研究绕城外侧南北向骨干排水河道，使城西山洪可直接通过骨干河道北排，城西区域涝水“东排”与“北排”并举，实现洪涝水绕城而过排入运河，减轻城西地区和西溪湿地的防洪压力。

（5）涝水入(钱塘)江工程。钱塘江北岸主城区可利用京杭运河沟通钱塘江工程和规划即将实施的京杭运河沟通钱塘江第二通道工程的河道输水能力，安排三堡和八堡排涝泵站工程，就近排运河涝水入江；江南新城可结合钱江世纪城和大江东新城开发，沿江布置安排排涝枢纽的新建、改建和扩建工程。上泗、下沙等地也应根据实际情况安排相应的排钱塘江口门工程。

（6）上塘河防洪治理。上塘河内部打通机场港与和睦港、新开河与和睦港，使丁桥、笕桥及临平城上塘河部分涝水，能及时向和睦港汇集经七堡闸站枢纽排入钱塘江。上塘河水系有排钱塘江的条件，洪水期应关闭上塘河左岸沿线节制闸，近期“高水高排” 向东至上塘河闸出钱塘江；待运河二通道和八堡排涝工程实施后，可就近入二通道至八堡外排，减轻运河排涝压力。

（7）平原骨干河道整治和围圩电排。京杭运河、江南平原和上塘河应通过拓宽骨干排水河道，形成排水河道网络系统，加快涝水汇集，充分发挥沿江各排涝闸站的排涝效果。京杭运河、江南平原和上塘河部分地区地势低平，应因地制宜采用圩区电排形式抵御洪涝。圩区可根据城市总体规划和城市化进程进行适当连圩并圩，提高圩堤防洪标准，增加圩区的排涝动力，增强排涝能力。

（8）地面高程控制。对城市道路、建筑物等建基面高程进行控制。地面标高建议按照设计水位加上一定的安全超高确定。桥梁、管线等跨河建筑应考虑防洪安全，尽量采用大跨径，最低高度应高于设计洪水位，并预留一定超高。

4.3 非工程措施

防洪减灾体系建设除了蓄、泄、疏等工程“硬件”外，还应重视法律法规、政策、行政管理、经济手段和非工程技术手段等“软件”的建设。一方面完善工程体系建设，提高城市防灾减灾能力；一方面要规范人类社会行为、调整经济结构，改善生态环境，防患于未然，减轻灾害发生时的损失。[2]

（1）加强防洪减灾决策指挥系统、水情数据采集与监测系统的建设。健全防洪减灾决策系统，汛期要充分利用预警预报系统的分析资料；利用杭州市已有的信息化系统（公共信息网）并与有关规划相协调，建立水情监测与数据采集系统，实现水情、水质信息快速传输，处理和发布体系，以便实施动态监控和管理，充分发挥数字化、信息化在水资源环境保护中的作用。

（2）强化防洪减灾应急预案的制定与实施。根据国家和省、市救灾工作方针，按照属地管理和产权所属的原则组织实施防汛防台工作。各区政府和市各相关职能部门应根据相关应急预案，共同组织实施。落实各个有关部门的职责，建立汛情分级响应机制和程序，实现统一调度、指挥和派遣，确保防汛防台工作的顺利开展。

（3）超标准洪水减灾措施。为避免超标准洪水时发生堤防溃决，对防洪标准较低的建制镇和农田防洪圩堤，应预留若干处有消能设施的漫水堤段，允许超标准洪水漫溢过圩堤，发挥分洪和平衡堤身两侧水位作用，避免防洪堤失事。制定超标准洪水影响地区的撤离方案。根据洪水预报和事先的计划安排，进行有序地撤离。

（4）其他非工程措施。加强城市规划建设与管理，改善城市雨洪排泄条件，促进雨洪的资源化利用。建立健全法律法规，完善防洪减灾的法律法规体系与执法体系。以科技为先导，加强防洪减灾人才队伍建设，大力开展科学研究，指导防洪防灾工作。加强防洪防灾方面的宣传工作，强化风险意识，实现依法防洪和公众自觉防灾的良好结合。推进洪水保险工作的开展。[3]

5 结论与建议

5.1 结论

防洪减灾体系的建设需要遵循因地制宜的原则，采取工程措施和非工程措施结合，才能更好地发挥城市防洪工程的作用，减轻洪涝灾害所带来的损失。对于一些重点工程和关键项目，要尽早开展实施，早日上马，发挥效益。同时要重视非工程措施的作用，立足长远，实现人水和谐。

5.2 建议

在杭州市防洪减灾体系建设中，有许多关键性课题需要进一步分析和研究。

（1）钱塘江洪潮水位复核。重视杭州湾河口综合治理和下垫面条件对钱塘江杭州段设计洪潮水位影响，提请有关部门研究这一重大课题。杭州湾河口建闸有很大的复杂性和不确定性。目前应抓紧研究复核洪潮组合问题，并在钱塘江北岸三堡以下和南岸结合城市新区发展充分考虑建设堤顶宽度较大的“超级堤”。

（2）城西地区防洪排涝问题。城西地区由于城市发展较快，西溪湿地以及周边的城市基础设施逐步增加，对洪水的耐受性正在逐年降低，防洪形势日益严峻。梳理现有河道形成西部排水骨干通道，导引绕城高速西线以西山区洪水增加北排，减少山洪东侵西溪国家湿地公园，避免西部山区洪水入城，是解决城西防洪困局的有效手段，建议应进一步开展必要性与可行性的分析研究。

[1] 杭州市水利志编纂委员会.杭州市水利志[M].北京:中华书局出版社,2009.

[2] 周魁一.防洪减灾观念的理论进展[J].自然灾害学报,2004,(1):3-8.

[3] 程晓陶,韩松,王宏涛,廖井霞.新时期防洪减灾若干问题的探讨[J].防汛与抗旱,2012,(11):43-46.