水资源管理法律法规适用问题的几点看法

牟涛，朱健健

（日照市水利局，山东日照 276826）

水资源管理法律法规适用问题的几点看法

牟涛，朱健健

（日照市水利局，山东日照 276826）

分析了目前水资源法律、法规应用现状及存在的问题，针对这些问题提出了几点建议。

水资源；法律法规；山东省

目前，山东省水资源管理适用的法律法规主要有：《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称取水许可条例）《山东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》《山东省取水许可管理办法》《山东省水资源费征收使用管理办法》等法律法规和规范性文件，但在具体执法过程中存在适用法律法规条款冲突、不准确等问题。下面简要从水资源管理法律法规的适用方面进行阐述。

1 水资源管理法律法规现状及问题

1.1 取水许可手续和水资源费征收

1）农村单村供水、集中连片供水工程对乡镇企事业单位的供水问题。随着农村经济的发展，村镇周边部分企业通过与村集体签订供水协议，使用村集体供水工程来供水。这部分对外供水的取用水基本没有办理取水许可手续和缴纳水资源费。根据《取水许可条例》规定，单村、集中连片供水工程不管取自水塘、水库中的水还是取自地下水，只要用于外来企业、村集体企业的均应缴纳水资源费，但山东省大多数地市都没有办理取水手续和缴纳水资源费。据了解，枣庄市对这部分用水收取了水资源费，由乡镇基层水利服务组织代为征收，但是根据水资源费征收的有关法规，上级水行政主管部门可以委托下级水行政主管部门征收水资源费，乡镇基层水利服务组织不是水行政主管部门，因此不能委托其征收。

2）城市家庭生活、非经营性活动少量取水问题。在执法中发现，存在部分城市居民生活区、企事业单位打井，少量取水用于日常清洁用水的情况。根据《山东省节约用水办法》（省规章，2011年修正）第26条规定：在城市供水管网覆盖区域内，不得为家庭生活等非经营性活动开凿水井。然而，《山东省节约用水办法》是2003年实施，2011年修正的只是其中的行政强制执行条款。其他条款仍沿用2003年的原文。而根据《取水许可条例》和《山东省取水许可管理办法》规定，城市家庭生活、非经营性活动少量取水是不需要办理取水许可手续的。行政法规和地方性法规的立法原则是放开对少量生活取水的管理，省规章的规定虽然是在上位法的基础上进行了进一步细化规定，但有违上位法精神。

1.2 部分条例法规不相符

一是《山东省水资源费征收使用管理办法》第7条规定：“取水单位和个人应当按取水许可有关规定取水。无取水许可证取水的，除依照有关规定处理外，按征收标准的3倍征收水资源费。”这条规定加重了当事人的义务，而且在具体操作过程中没有明确的细化，可操作性不强。二是《山东省水资源费征收使用管理办法》第9条规定：“水行政主管部门应当按月向取水单位和个人送达《山东省水资源费缴款通知书》。取水单位和个人应当按通知书规定的期限和数额到指定的银行缴纳水资源费。”《水法》第70条规定：“拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，由……并处应缴或者补缴水资源费1倍以上5倍以下的罚款。”这两款规定也存在分歧，执法者按照上位法优于下位法，新法优于旧法的原则，适用《水法》的有关规定执行，则《山东省水资源费征收使用管理办法》中的相关条款就被搁置了，失去了存在的价值。

1.3 违法取水相关处罚法律冲突

对违法取水行为，可以适用的法律条款较多。一是《水法》第69条：“未经批准擅自取水的，由……责令停止违法行为，限期采取补救措施，处2万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，吊销其取水许可证”。二是《取水许可条例》第49条：“未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或者设施的，责令停止违法行为，……；逾期不拆除或者不封闭其取水工程或者设施的，由……组织拆除或者封闭，所需费用由违法行为人承担，可以处5万元以下罚款。”三是《取水许可条例》第53条：“未安装计量设施的，……处5000元以上2万元以下罚款；情节严重的，吊销取水许可证。”四是《山东省水资源费征收使用管理办法》第7条：“取水单位和个人应当按取水许可有关规定取水。无取水许可证取水的，除依照有关规定处理外，按征收标准的3倍征收水资源费。”同一违法行为，有时违反了4条法律规定，如何进行处罚、追缴水资源费、计量收费等等，在执行过程中难以操作。

1.4 执法人员检查场所受限

根据《水法》《取水许可条例》的规定，县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构在进行监督检查时，有权采取下列措施：进入被检查单位或者个人的生产场所进行调查。但目前凿井取水部分区域，法律法规没有授权执法人员进入生活场所和办公场所，给执法工作带来不便。同时，从监督检查地点限定为“生产场所”的规定来看，《水法》《取水许可条例》对于非法取水的界定也是限于生产经营用水，而不针对非经营性少量用水。

1.5 拆除或封闭取水工程有关问题

《水法》第65条第二款规定：未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者……，由县级以上水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续，逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处1万元以上10万元以下罚款。根据第79条规定，取水工程属于水工程，未经许可擅自建设的取水工程应当属于《水法》第65条第二款调整的范围。水行政主管部门有权对逾期不封闭的取水工程进行拆除。而山东省政府第115次常务会议对《山东省节约用水办法》第36条进行了修改，规定用水单位和个人为家庭生活等非经营性活动开凿水井的，由县以上水行政主管部门责令限期拆除取水设施；逾期未拆除的，由作出决定的水行政主管部门依法申请人民法院拆除。根据这一规定，对于城市公共供水管网覆盖区域内，为非经营性活动开凿取水井的，水行政主管部门将不能行使行政强制执行权。

2 建议

2.1 系统修订水法律法规

根据当前违法情节错综复杂等情况，建议立法者认真开展相关情况调研，对水法律法规进行系统修订，确保上位法和下位法对同一问题的规定顺畅统一，对于一些与上位法相冲突、适用价值不大的地方政府规章进行清理，对水政执法监督检查区域、水行政处罚的标准等进行明确一致的规定，确保为最严格水资源管理制度的落实提供坚实的法律保障。

2.2 基层水利服务组织实行垂直管理

根据水资源费征收规定，上级水行政主管部门可以委托下级水行政主管部门征收水资源费。因为乡镇水利站不是水行政主管部门，不能委托其征收水资源费。建议乡镇基层水利服务体系实行县水行政主管部门垂直管理，设立水政监察中队或水政监察站，以县水行政主管部门名义进行执法和收费，将农村供水管理纳入最严格水资源管理范畴。

2.3 赋予水行政主管部门强制执行权

若按照《山东省节约用水办法》的立法精神，水行政主管部门没有封闭取水井的强制执行权，那么，针对目前我国各地非法取水行为案件频发的现状，如果申请法院强制执行，会进入繁琐的执行程序，增加行政成本，势必严重影响水行政主管部门对水资源违法案件的管理力度和效率。因此，建议法律赋予水行政主管部门封闭或拆除取水工程的强制执行权，以提高办案效率。

（责任编辑崔春梅）

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1009-6159（2014）-03-0020-02

牟涛（1982—），男，副主任科员