强化国际救援协作机制 提高海上联合搜救效率——以马航失联飞机搜救为例

东海救助局 程明远

随着经济全球化的发展，国际航班、航运更加频繁，跨国救援工作越来越多。如何完善救援合作机制，提高海上联合搜救效率，履行国际海上人命救助义务以及对发生在责任区内的海上险情实施快速有效救助，是海上安全工作亟待解决的问题。

一、马航失联飞机搜救案例

2014年3月8日，马来西亚航空公司一架载有239 名乘客的航班与空中管制中心失去联系，大规模的海上搜救由此展开。1979年国际海事组织通过的《国际搜寻救助公约》给沿海国家划分了责任区，这次航班失联的疑似区域在马来西亚和越南之间，属于两国海上搜救责任区重合位置，马来西亚和越南都有搜救义务，应该担负起主要的搜救责任。由于出事的航班是马来西亚航空公司的飞机，因此，多国联合搜救以马来西亚为主体进行协调组织。

3月9日，马来西亚海事执行署的搜救船和海事执法局的飞机开始搜救失联航班；菲律宾军方派出3 艘舰船和1 架侦察飞机前往菲律宾巴拉望岛西南部海域开展搜索行动；印尼海军应马来西亚要求，派出5 艘海军船只和1 架巡逻飞机赴马航客机失联海域开展搜救工作；3月10日，越南空军加入失联海域搜索。

由于飞机上有大批中国乘客，中国也积极参与到联合搜救中。3月9日凌晨3时，海军两栖登陆舰“井冈山”舰和2 架舰载直升机，“昆仑山”舰和2 架舰载直升机参加救援。3月10日，中远货轮“泰顺海”号船、海警3411 船、南海救115、海巡31 和南海救101、“绵阳”号导弹护卫舰、“海口”号导弹驱逐舰先后赶往疑似失联海域。3月9日，美国海军第七舰队派出正在南海执行训练和海监任务的导弹驱逐舰“平克尼”号前往越南南部海岸，协助搜救失联的马航MH370 航班；新加坡派出C130 运输机、1 艘护卫舰、1 艘导弹巡洋舰、1 艘救援船赶赴疑似失联海域参加搜寻。在本次马航失联的搜救中，澳大利亚总理在第一时间致电马来西亚总理，经同意后派出2 架皇家空军飞机参加马航失联客机的搜寻和救援行动[1]。

二、马航失联飞机联合搜救存在的问题

海上搜救是一项系统工程，联合搜救行动涉及面广，往往牵涉各种政治以及军事因素，并不仅有“人道主义”那么简单，而救援的效率也自然会被各种繁杂的手续与交涉降低。本次马航MH370 航班失联，参与搜救工作的有马来西亚、澳大利亚、中国、菲律宾、越南、英国、美国等26个国家，尽管各方救援有所配合，但仍有不少政治军事因素掺杂于救援工作之中，影响救援效率。

1.海上搜救难度大

由于海洋中水流和风向不断变化，确定可能搜寻的范围是极其困难的。根据法航447 空难事后处置经验，法国军方在客机失联后不仅出动了远程巡逻机、预警机和普通救援船，还出动了1 艘携带有2 艘小型潜艇的潜艇救援舰和1 艘红宝石级攻击核潜艇。出动潜艇救援舰、攻击核潜艇的目的是希望利用舰艇上的先进声呐设备，尽快确定失事客机残骸的海底位置，以打捞起更多遇难者遗体以及客机的黑匣子。尽管当时未能在第一时间有所寻获，但法国方面在2年后的第四轮搜索中得以发现海底客机残骸也是依靠3 艘小型无人潜艇。

2.人道主义难成唯一考量

对于重大事故的搜寻和救援，军方的力量不可或缺。搜救工作需要各国协同，牵涉到具有强大侦查能力的军机和军舰进入别国领海或专属经济区域，使搜救工作变得复杂。跨国搜救工作中，通过救援彰显军事实力是被默认的“潜规则”。《国际搜寻救助公约》对搜救主导国有明确的规定，但救助工作有哪些协助国，协助国派遣怎样的搜救力量则没有明确指明。另外，由于搜救工作的难度和时效性要求，快速派遣有效搜救力量也成为软性彰显军事实力以及区域控制力的手段。

此次马航MH370 的失联地点不在争议区域。而这样的地缘政治因素也成了搜救工作的“双刃剑”。一方面，由于距离大片争议海域不远，而争议海域内中国不方便建造港口和机场，所以在赶赴失联区域时，中国的搜救队伍需要长途跋涉。另外，由于和越南的领海争端，如果中国派出大量军舰救援，救援军舰需要经过大片争议海域，其中的协调工作并不简单。另一方面，争议海域的相关各国军事活动频繁，也使得大量的有生力量能够第一时间赶赴救援。美国此次派出的“平克尼”号船和“基德”号船上设有直升机的驱逐舰，能够快速加入救援队伍，就是因为它们都在南海国际水域执行训练和海事安全任务[2]。

3.政治军事因素影响救援效率

政治军事对搜救产生影响，搜救却并不顺利。由于失联海域是马越两国的共同责任区，马来西亚搜救队伍进入越南领海进行搜救要先获得越南的批准，而对于中国和美国来说程序就更为复杂，不但要先通知马来西亚，还要申请越南政府的批准。

主导国的经济和军事能力不足，也会降低救援的效率。依照国际惯例，各国军队自愿参与的海事救援的经费都由本国政府支付，且遵循“无效果，无报酬”的原则。而海上搜救是项极其耗费财力且对设备和专业能力要求极高的工作。对法航447 历时几年的搜寻工作，仅法国方面就耗资近4 000 万美元，同时申请美国专业团队的协助。

相比之下，虽然马来西亚和越南都派出数十架飞机以及多艘搜救船，其中还包括不少“双水獭”(Twin Otter)型号的老式螺旋桨飞机，但由于设备等原因，马来西亚和越南方面在入夜后都停止空中搜索，只有海上救援船继续搜索。但按照常理，军用巡逻机上装备的水面搜索雷达，即便是在黑夜，也能发现海上漂浮的大块飞机残骸，如果有生还者，机上的热成像仪对保持体温的人体也有一定的发现概率，而且空中搜索比海上搜索效率要高得多。

4.国际救援协调机制不完善

现行救援协调机制以1979年的《国际海事救助公约》为基础，主要为明确责任。而这样的救援协调体制使一些组织能力欠佳的国家成为主导国，这些国家在搜救经费、搜救设备以及专业程度上都和世界顶级水平有很大差距。在搜救工作争分夺秒的情况下，仍按照属地原则设立领导国并不合理。而且由于搜救协调中心之间没有建立良好和全面的沟通协调机制，缺乏必要的理解信任和对话交流，导致信息渠道不畅通，不能调动最便利的救助力量进入海域进行搜救，给搜救工作带来很大的不便。另外海域划界的争议也严重影响着搜救力量在有争议水域和水域划分没有完全明确的敏感海域开展搜救行动。

三、提高国际联合搜救效率的对策

1.完善海上搜救合作协议

应健全国际海上合作搜救法律体系，明确海上搜救的权力、职责，履行国际海上人命救助义务，惩罚违反义务、误导信息的恶劣行为。国际上开展海上搜救合作以应对区域内发生的紧急事件已成为一种趋势，如北极理事会成员国2011年签署了搜救合作协议，黑海沿岸国签署了合作搜救的安可拉协议，波罗的海周边国家签订了双方或多方搜救合作协议，从而明确海上搜救合作区域，有效提高区域内的搜救能力[3]。

2.建立立体联合搜救网络

针对专业救助力量不足、搜救资源配备不均的实际状况，整合救助资源，设计长远规划，建立立体搜救网络。加强搜救信息、技术、人员的交流，减少协调时间，提升险情处置效率。利用民用航空公司已有站点，形成空中搜救网络；利用辅助作业船舶，形成范围广、距离近的静态救助基点；发挥过往船只的救助力量，形成海上搜救网络的动态节点，建立立体的、动静结合的海上搜救网络[4]。

3.确立区域搜救协调机构

完善海上搜救协作与应急联络机制，建立更为全面的区域性互助救援体系，优化搜救资源配置，部署搜救船舶和飞机等设备，更新相关搜救信息，为海上搜救中心制定区域海上搜救方案提供资料方面的技术支持。掌握各搜救中心的海上搜救力量、立体搜救网络的资源信息，协调各搜救力量，在辖区的结合部位，进行海上联合搜救[5]。

4.扩大海域通信覆盖范围

加大海上应急管理基础设施投入，建立区域搜救资源互联网，以便各方搜救力量能及时了解和掌握彼此搜救资源。应用通信技术，覆盖海域通信范围，保证搜救机构能在遇险第一时间准确收到求救呼叫；提高定位精度，缩短搜寻时间；防止误报警，建立及时准确的搜救通信系统，统一通信频率，以便就近互相协调过往船舶参与海上搜救[6]。

5.创建海上救助交流平台

搭建横向海上救助业务交流平台，加强国际间海上搜救信息、技术、人员的业务交流，商讨和解决联合救助工作中遇到的困难和问题。针对海上搜救合作水域，遇险人员和船舶就近到对方安全水域、港口避险，搜救力量进入对方领土、领海、领空开展搜救行动等技术问题进行沟通和研讨，磋商并签署海上搜救合作相关协定，营造区域性海上搜救合作的良好环境，履行国际海事组织《1979年国际海上搜寻救助公约》，提高海上救助效率[7]。

6.开展海上区域联合搜救演习

不定期开展海上搜救演习，区域搜救协调国就近调动有效资源，利用立体海上搜救网络，进行实战效果的海上联合搜救演习，检验在海难、空难等复合灾难情景下的搜救指挥协调能力和联合搜救成效，促进海上搜救信息、技术的研讨和交流，缩短协调时间，提升险情处置效率。构建和完善海上危机处理机构和应急队伍，应对随时可能发生的海上危险[8]。

海上人命救助无国界，面对日益严重的海上灾难，国际海上人命救助机构应加强搜救区域联动合作，汲取海上救助的先进经验，提高防范和处置海上突发公共事件的能力，共同发展国际海上人命救助事业，减少海上人员伤亡，保障海上人命财产安全。

[1]http://news.gmw.cn/newspaper/2014-03/10/content_2993042.htm

[2]http://view.news.qq.com/original/intouchtoday/n2729.html?pgv_ref=aio2012&ptlang=2052

[3]史春林,李秀英.中国参与南海搜救区域合作问题研究[J].新东方,2013(2):25-30.

[4]申春生,汪翔.创新中越区域搜救合作提升北部湾海上救助效率[C].苏浙闽粤桂沪航海学会学术研讨会论文集,2012:213-215.

[5]赵远哲,杨昆鹏.强化搜救合作共建平安海峡—记2012年海峡两岸海上联合搜救演练[J].中国海事,2012(10):63-64.

[6]吕航.扫描我国海上搜救[J].中国船检,2005(7):31-33.

[7]叶军,梅雄.试论我国海上搜救体系存在问题及其对策[R].中国航海学会海洋船舶驾驶专业委员会2007年船舶航泊安全的新经验新技术研讨会,2007:293-296.

[8]冯涛.浅析如何加强渤海区域搜救合作提高海上搜救效率[M].天津航海,2008(1):59-61.