船舶在船旗国检查中被不当滞留的思考

舟山海事局 曾光

一、背景介绍

(一)滞留对于船舶的影响

《中华人民共和国船舶安全检查规则》中对于安全检查的定义是指，海事管理机构按照本规则规定的程序，对船舶技术状况、船员配备及适任状况等进行监督检查，以督促船舶、船员、船舶所有人、经营人、管理人以及船舶检验机构、发证机构、认可组织等有效执行中国法律、行政法规、规章、船舶法定检验技术规范，以及中国缔结、加入的有关国际公约的规定。船旗国安全检查（FSC）是针对中国籍国内航行船舶进行的安全检查，它是对中国国内航行船舶最为直接和最为有效的监督控制手段，同时，也赋予了在船旗国安全检查中针对船舶的多项权利，如推迟船期、滞留禁止离港、限制进港、限制操作等强有力的制约措施。其中，船旗国安全检查中“滞留”是最为常见和直接的处理措施。

在当前的金融危机下，一艘船舶在船旗国安全检查中被滞留，其带来的一系列的后续影响是深远的。当这艘船舶被滞留后，船舶将因为滞留而支付数额高昂的违约金和纠正滞留缺陷的修理费用。在日常的海事监管中，船舶的滞留信息将被国内港口海事机构共享，目的港海事机构也会将此船舶作为低标准船舶对待，必然会比其他船舶增加更多的关注度，从而对其实施更为严格的安全与防污染检查。另外，船舶的滞留信息将进一步影响其在船舶租赁市场和航运市场的信誉度，其商业价值也必然持续下降。船舶的滞留还间接地给船员、船东、船舶管理公司造成极大的压力，督促其进一步加强公司船舶的管理，必然会增加管理成本。最后，对于滞留的缺陷涉及到船舶检验机构的责任的，还要追究其相应的责任。

综上所述，对滞留船舶的处理措施在船舶安全检查中对于船员和船东的影响是显而易见的。一旦船舶在海事部门的安全检查过程中遭受不当滞留，船舶所有人和经营人会因船期延误而造成巨大的经济损失。在当前的金融危机下，这种损失将更为凸显。

(二)不当滞留的含义和表现形式

本文所探讨的不当滞留包含两个方面的含义[1]：一是中国各港口海事管理部门违反相关法律法规非法滞留船舶，即超出中国相关海事法律法规的标准对船舶实施滞留；二是港口海事机构在实施滞留的情况下，滥用自由裁量权或者海事机构主观性的因素造成船舶的不当滞留。

船舶的不当滞留主要表现在以下情形[2]：一是滞留船舶结论不合法。这种情况下可能存在如下情形：1.依据的国内法律法规条款不正确，如新船和旧船、条款要求、吨位大小等问题；2.船舶低于法规标准的事实不清楚，证据不足，如对高级船员的操作性检查发现的缺陷、NSM 适用的船舶运行SMS 体系的有效性的判断、高级船员对体系的熟悉情况等；3.程序不合法，主要表现为检查程序和滞留程序未按照规定进行；4.执法主体不合法，主要表现为实施船旗国检查的海事机构未经过授权或者实施检查的安检员不具备安全检查资格等问题。

二是滞留船舶的行政行为显失公平，主要表现为：对于同样性质的缺陷针对不同船舶或者不同船籍港船舶有不同的处理结论，造成海事行政行为的不公正性。

二、船舶在船旗国检查中被不当滞留的原因分析

(一)国内港口海事管理机构主管性的政策倾斜

1.海事部门滞留率工作指标的限制

笔者在日常的海事执法过程中了解到，不少船东抱怨在国内许多的港口海事部门存在着船旗国安全检查滞留率的指标性要求，如未完成当年度的滞留指标，上级海事机构在年终督查中将会被扣分处理，这反映了中国部分港口海事机构在实施滞留措施时执法的随意性。滞留船舶的意义是及时消除船舶不适航和污染海洋环境的风险和隐患，促进海上安全形势的持续稳定。如果在日常的海事执法中，因滞留率的限制而在年底突击进行滞留，必然会引发一些不当滞留进而影响船东的利益，也将失去滞留这一措施的真正意义。

2.海事部门地方保护主义

部分港口海事管理机构在实施滞留措施时，出于对本港籍船舶的保护，往往对于外港籍的船舶严格执法，导致在滞留数量上外港籍船舶远大于本港籍的船舶。这种地方保护主义思想和海事部门主观性的执法倾斜，如果延伸至海事各个业务部门，将会给海事执法的公平性和统一性带来不利影响。正是因为这种不当的选船机制，才造成部分外港籍船舶被不当滞留。

(二)各部门执法标准不一致

法律法规对于“缺陷”是定性而非定量的描述。如严重的程度、何为严重、严重到什么程度等缺乏统一的执法标准。国内不同的港口海事管理机构之间或者海事部门和船舶检验机构之间对于部分法规的条款有着不同的理解，这导致同一个缺陷可能在不同的港口有着不一样的处理代码，或者海事部门和船舶检验机构出现技术上的分歧。如《2011年国内航行海船法定检验技术规则》第四篇2-2 章1.15 ⑨规定：除安装在救生艇上的柴油机外，位于高压燃油泵与燃油喷油器之间的所有外部高压燃油输送管路，应设有一个能够容纳因高压管路破裂对漏出的燃油加以保护的套管管路系统。这种套管包括内装高压燃油管的外管，构成一固定组装件。套管管路系统还应包括一个收集漏油的装置，以及一个燃油管故障报警装置。但对于将高压燃油泵和燃油喷嘴以及之间的高压燃油管路密闭在防护外壳内而无外露部件的柴油机，若其内部设有泄油通路，则不必满足此要求。对于2011年9月1日之前建造的船舶，或者2011年9月1日之前安装上船的柴油机（以日期为先者），应在不迟于2012年3月1日以后的第一次检验满足下列要求：对于货船，不论柴油机输出功率大小，可采用适当的围蔽（如采用防护外壳或者防溅挡板等形式）为高压燃油泵和燃油嘴以及之间的高压燃油管路提供保护，而不必加装高压套管组件以及燃油泄漏报警装置。

正是由于法规对于高压油管“适当的围蔽”这种模糊字眼的描述，造成了CCS 与国内船舶安检员在“适当的围蔽”的争论焦点：如何是“适当的围蔽”？怎样保护算是“适当”？而且法规与船级社的要求中都没有对小于375 kW 以下的发动机的保护为何种形式进行具体的要求，同时对包裹材料也没有要求。在处理这样的焦点问题上，容易对船舶造成不当滞留的处理。

(三)安检员素质的差异性

交通部海事局下发的《船舶安全检查缺陷处理指导原则（船旗国监督检查部分）》第十二条规定：检查人员应当运用专业知识对船舶存在的缺陷作出判断，并按照有关法律、行政法规或者国际公约的规定，提出下列一种或者几种处理意见：

1.开航前纠正缺陷

2.在开航后限定的期限内纠正缺陷

3.滞留

4.禁止船舶进港

5.限制船舶操作

6.责令船舶驶向指定区域

7.驱逐船舶出港

8.法律、行政法规或者国际公约规定的其他措施

在日常的船舶安全检查过程中，安检员对于发现的缺陷的处理代码往往是基于个人的专业背景和专业知识进行综合评估而得出的结论，其中反映的是安检员对于缺陷处理自由裁量权的正确行使。由于每个安检员的专业背景不一样，同一个缺陷因安检员的不同可能会采用不同的处理措施，因而船舶被不当滞留的情况时有发生。此外，由于某些安检员的业务技能不足，没有准确地掌握相关安检规则条款的内容和含义，因此，有时会超出相关海事法律法规规定的范围而对船舶实施不当的滞留措施。

三、不当滞留后的救济途径

船舶在国内港口接受船旗国检查（FSC）被不当滞留的救济途径相对于港口国监督检查（PSC）来讲比较狭窄。我国政府为了提高中国籍国际航行船舶在航运市场的竞争力、降低中国籍船舶在国外港口滞留的风险、保护中国籍船舶的利益，船舶在PSC 检查中不当滞留的救济途径更加宽泛，包括备忘录复议程、港口国复议、船旗国应急响应等组合式的官方救济途径。另外，国内航行船舶的船员和船东与国际航行船舶的船员和船东相比，部分国内航行船员素质欠缺、维权意识薄弱，造成国内航行船舶在被不当滞留后的反应比较无奈。

《中华人民共和国船舶安全检查规则》第十三条规定：船舶有权对海事管理机构实施船舶安全检查时提出的缺陷以及处理意见当场进行陈述和申辩。海事管理机构应当充分听取船方意见。《国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。船舶安检针对国内航行船舶实施的船旗国检查（FSC）属于海事行政行为，针对此行政行为，中国出台了《行政诉讼法》《行政复议法》等法律，船舶在遭受不当滞留后，可以当场进行申辩，也可以向上一级海事管理机构提起行政复议和诉讼，并向国家赔偿机关提起赔偿要求。但是由于海事管理机构实施海事行政管理行为的特殊性，对于船舶遭受不当滞留的具体细化的救济法律尚未出台。如具体的救济和申诉程序、船东在不当滞留中损失的界定、安检中对不当滞留认定的第三方技术支持、安检员与船舶检验机构的责任判定等方面还存在空白。

另外，中国国内的海事法律法规未对不当滞留的具体情况作出明确的描述，由于国内法律法规的不确定性，导致在实践中检查机构和被检查方对于不当滞留容易产生争议。而且船东和船员在遭受不当滞留后，由于缺乏必要的法律知识和申诉后担心被报复和打击的心理，以及行政复议的程序冗长繁琐，往往选择息事宁人。

四、海事部门应对不当滞留的建议

(一)进一步完善海事法律法规

国内法规中对于船舶遭受不当滞留后的救济途径的模糊界定，在实际的操作过程中给船东带来了不必要的麻烦。在当前情况下，海事监管与船舶救济的矛盾将日益突出。海事部门内部出台的规范性文件在避免对船舶造成不当滞留和在行政诉讼中作为法律依据来执行是不够的，亟待出台一系列的海事法律法规来支撑和细化船舶在遭受不当滞留情况下的解决途径。笔者建议应广泛征求船员、船东、船舶管理和经营人的意见和诉求，从申诉程序、技术支持、责任判断、安检员考核管理等方面着重立法，这样才能有效保护船员和船东的利益，完善海事行政执法行为，促进航运经济稳定发展。

(二)制定统一的执法标准

当前中国FSC 检查依据的国内航行海船法定检验规则不断地更新，一些新的设备和先进技术的应用，国内各个港口海事管理机构之间或海事管理机构和船舶检验机构之间对于法规部分内容的理解不一致，经常会发生船舶被不当滞留的现象。建议上级海事管理机构进一步加强和船舶检验机构的沟通协作，定期加强对安检滞留缺陷的数据统计和分析，对于易发生的纠纷和误解的法规条款在全国范围内采取统一发放文件的形式进行通告，在安检缺陷定性和定量的情况下制定统一的执法标准，避免船舶在海事技术管理层面上的争议缺陷而导致不当滞留。

(三)强化安检员管理和培训

1.强化安检员管理，严格执行安检员上岗前的准入制度

定期对安检员进行考核，对于无法适应安检要求、不能掌握安检技能的安检员实行调离岗位或者淘汰制度。对于造成安检不当滞留的安检员，追究其责任，并实行谁安检、谁负责的制度。

2.规范安检程序，加强安检执法监督

对于安检滞留程序严格把关，上级海事部门应定期组织执法随访和执法督察，规范安检员的执法程序，督促安检员正确使用录音笔、照相机等证据保存设备。同时，定期组织安检报告质量的后评估制度，及时通报引起不当滞留的情况。

3.加强安检员培训，定期组织安检员知识更新

对于容易引起不当滞留的缺陷以及引用法规模糊、执法标准不统一的安检报告进行集中讨论学习，建立不当滞留缺陷的数据库，提高安检员业务技能。

(四)改变工作思路，建立船籍港备忘录协调机制

海事部门应积极改变工作思路，避免制定不正当的执法倾斜政策，使安检工作更加公正化、统一化、透明化。以舟山海事局为例，该局制定了船籍港品牌建设，对于本港籍的船舶实行分级管理，通过在外港滞留的舟山籍船舶首次回港联合公司、船检部门联合安检、走访船舶管理公司等一系列的举措提高本港籍船舶的安全营运效能，打造舟山籍船舶品牌。其次，中国各个港口的海事管理机构应加强沟通和协调，定期对本港籍船舶的滞留情况进行分析和统计，建立船籍港安检工作的备忘录，避免因海事机构政策性的不当而导致滞留发生。

五、结语

目前，船舶滞留对于船东的利益损失有可能进一步放大，海事部门加强船舶监管和扶持航运经济的矛盾日益严峻。海事管理机构应该积极转变工作思路，加强对刺激航运经济和保护船员利益等方面的政策性研究。在安全检查过程中减少船舶被不当滞留的情况，正确引导船舶管理人和经营人加强船舶和船员管理，减少安全营运风险，保持航运市场的良性竞争，共同推进中国航运市场经济的持续稳定发展。

[1]罗超.港口国监督中遭受不当滞留等不公对待的救济措施[J].中国海事，2013（4）:38-40.

[2]罗发强,李宏兵.PSCO不当滞留船舶责任初探[J].中国海事，2005（5）:42-44.