当前我国社会管理领导体制改革实践研究——兼论创新社会治理体制

杨沛龙

（中央编译局，北京 100021）

·社会建设研究

当前我国社会管理领导体制改革实践研究
——兼论创新社会治理体制

杨沛龙

（中央编译局，北京 100021）

党的十八届三中全会指出，要推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制。近年来，部分省市在创新社会管理领导体制机制、提升社会治理水平等方面做了诸多探索和实践，中央也进行了体制机制调整和创新，具体表现在社会管理机构设置、职责确定、人员配备、程序设计等方面。这些改革创新举措，具体的设计较为多样，统筹协调是重点和难点，作用发挥和发展前景有待进一步观察。在今后的实践中，可以考虑以统筹协调和顶层设计实现党的领导，以行政管理体制改革推动社会治理体制改革，以社会和公众参与、自我管理提升社会治理水平，从而加快形成科学有效的社会治理体制，并使之更加成熟更加定型。

社会治理；社会管理；社会建设；行政改革

党的十八届三中全会指出，要推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制，并力争到2020年使包含社会领域改革在内的各项改革取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。加强和创新社会管理作为创新社会治理的重要内容，是当前各级党委和政府的一项重点工作，其关键在创新体制机制，尤其是创新领导体制，这是便于工作开展、利于取得成效、符合长远发展的基础性、重点性工作。近年来，部分省市在创新社会管理领导体制机制、提升社会治理水平、加强社会建设方面做出了一定的探索和实践，中央也进行了体制机制调整和创新。这些改革实践举措，需要从研究的角度进行汇总分析，并在此基础上提出进一步完善社会管理领导体制、推动社会领域制度创新的思路与建议。

一、当前社会管理领导体制的改革实践

加强和创新社会管理，提升社会治理水平，首先加强和创新的是领导体制。这在根本上是由党和国家领导社会建设事业所决定的。因此，从中央到地方，加强和创新社会管理往往最先进行领导体制以及相应的工作机制方面的改革创新，具体表现在机构设置、职责确定、人员配备、程序设计等方面。这是开展工作的第一步，也是影响长远的基础性工作。

（一）中央统一部署。

工作需要是确定机构设置、明确具体职责的前提。在中央层面，为了更好地贯彻落实中央关于加强和创新社会管理的决策部署，将中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，作为协调机构，负责协调、指导各地区各部门的工作，重点协调、推动涉及多个部门的社会管理重要事项的解决，进行督导检查，总结推广成功经验和做法等。该委员会在原中央社会治安综合治理委员会40个成员单位的基础上，增加了11个成员单位，下设办公室和若干专项组。现阶段，针对影响社会和谐稳定的突出问题，中央综治委组织专门力量，主要集中做好涉及实有人口、新型经济组织和社会组织、特殊人群、社会治安、青少年违法犯罪、校园及周边治安综合治理、护路护线联防、社会管理法律政策等方面的专项工作。这些专项工作决定了中央若干专项组的具体设置。

（二）地方探索实践。

在中央统一部署的基础上，地方结合实际，发挥自身的主动性，或早或晚进行了较多的创新实践，并呈现出综合模式和专项模式之分。综合模式多在社会建设或者社会工作的统领下，设立新的机构，尝试建立新的机制，探索在多个方面加强社会服务和管理，提升社会治理水平。专项模式一般通过设立新的机构，从党建、信访等某一专项工作方面加强和创新社会管理。

1.综合模式。

综合模式以北京、广州、大庆等为代表。2007年，北京市成立北京市委社会工委、市社会建设工作办公室，二者合署办公。此后，又在市和区县两级成立由党政主要领导挂帅、相关部门参加的社会建设领导小组，领导小组办公室设在相应层级的社会工委、社会办。目前，市区均已建立社会建设工作领导小组及其办公室、社会工委和社会办，全市街道、乡镇均已成立社会工作党委，从而搭建起覆盖市、区、街道三级的组织领导体系。在职责设定方面，北京市委社会工委、市社会办的主要职责是提出加强本市社会建设的意见建议和相关规划、方案、政策并组织落实，宏观指导、统筹协调和督促检查社会建设重点任务的落实，做好社会管理体制改革、社会公共服务体制机制建设、社会动员体制机制建设、街道管理体制改革、社区建设、社会组织建设与发展、社会领域党建、社会工作人才队伍建设、志愿者工作等。由这些职责决定，北京市委社会工委、市社会办共设8个内设机构和机关党委（工会），8个内设机构分别是：办公室（人事处）、研究室（政策法规处）、综合处（宣传处）、社区建设处、党建工作处、社会组织工作处、社会工作队伍建设处、社会动员工作处（志愿者工作处），共有行政编制68名。下辖北京市社会建设信息中心和北京社会心理研究所两个事业单位，共计30余人。

2011年8月，广东省设立社会工作委员会。省社工委既是省委又是省政府的工作机构。省社工委实行委员制，41个单位作为成员单位，派出委员。省社工委建立决策、执行既相对分离又相互协调的社会工作运行机制，省社工委负责研究和统筹处理社会工作中的重大问题，成员单位按照委员会的决策和部门职责分工做好贯彻落实工作。为了推动工作，广东明确要求各成员单位要指定一名负责同志分管社会建设工作，明确一个内设机构处理和承接社会建设具体工作，并抓紧组建各级社会建设工作机构。广东省社工委的工作重点，主要是抓好重点民生工程建设、城乡基层服务管理、社会组织培育发展、流动人口服务管理、社会安全稳定工作等5个方面的重点工作。由此，内设社会建设指导处、公共服务促进处（群众工作处）、社会组织工作处（社区建设指导处）3个处室，行政编制18名。截至2012年年初，广东省市、县一级的社工委机构也已经全部成立。

2008年11月，大庆在全国地级城市中率先成立专门的社会工作机构——大庆市委社会工作委员会，市委、市政府所属27个工作部门成为市委社工委成员单位，并由1名市委常委担任市委社工委书记。大庆市委社工委的工作职责为：围绕做好新时期群众工作，搭建社会建设宏观管理平台，研究制定大庆社会建设的总体规划和相关配套政策，通过构建社会公共服务、社区管理、社会组织管理、社会工作运行、社会领域党建5大体系建设，建立具有中国特色、大庆特点的社会建设新格局。

2.专项模式。

专项模式以上海、重庆、海南等为代表。2003年8月，上海成立了社会工作党委。其主要职责为：研究党建新问题，指导区县和有关部门党的基层组织和党员队伍建设，做好协助干部、人才、统战工作，指导、协调和支持有关单位工会、共青团、妇联等群众团体按照有关规定独立开展工作，教育、引导和督促有关单位依法开展各类经济、社会活动，遵守社会公德，建立社会诚信树立良好的社会风气等。2009年，上海市又成立市社会建设领导小组，办公室设在社会工作党委。社会工作党委的编制情况为：书记1名、副书记2名、纪工委书记1名、秘书长1名，正副处级领导职数14名。

2006年8月，重庆市委两新工委成立，该机构是市委领导新经济和新社会组织党的工作的派出机构，与市总工会实行一套班子、两块牌子的管理体制。其主要职责为保证市委的各项决议在新经济和社会组织中贯彻落实，发挥维护全局、综合协调和促进发展的作用。重庆市委两新工委设有综合处、研究室、基层组织建设指导处、党员教育管理处、纪检组。为了推进工作，重庆市要求各区县和北部新区设立两新工委，从而建立起自上而下的工作体系，构建“党委统一领导、组织部门统筹协调、两新工委牵头抓总、相关部门协同配合”的工作格局。

2011年6月，海南省委群众工作部成立，该部与省信访局合署办公。群众工作部成立后，信访局正式升格为正厅级单位。省委群众工作部部长由海南省委常委、政法委书记兼任。除了成立省级群众工作部，海南还在海口、三亚等10个市县启动用群众工作统揽信访试点工作。其工作核心是维护群众利益，妥善化解群众难题。

二、对当前社会管理领导体制改革实践的分析

从以上对中央和地方改革创新社会管理领导体制的综览，可以认识到：

（一）具体的领导体制设计较为多样。

从以上的分析可以看出，目前的社会管理领导体制，总的来说呈现出中央统一部署和各地积极探索并存的态势。毫无疑问，中央综治委的规格最高、职责更广，不光具有协调职能，还有指导、督导检查、相关法律制度建设等职能。中央综治委的各种领导体制设置对地方形成了一定的指导、示范效应，成为一种正式体制逐渐落实到地方。即使以上所举的一些地方有不同于中央综治委的机构设置，但同时也按照中央模式，设置新的综治委体制。而地方上创新探索的多样性主要表现在以下一些方面：

1.职责多少不一。综合模式地区如北京、广州、大庆所设立新机构的职责较多，普遍包含研究、党建、社工、社区、两新组织、流动人口等内容。专项模式地区如上海，新机构的职责主要是党建。海南的群众工作部，即用群众工作统揽信访工作。重庆市委两新工委职责也很明确，即作为市委的派出机构，专门负责两新组织党建。但总的来说，综合模式和专项模式的工作职责，基本上包含了社会管理体制的主要内容。①也符合中央提出的社会管理的基本任务是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定的认识。

2.新设机构的设置党政有别。新设机构有的是党的部门，有的是政府部门，有的同为党和政府部门，有的则是议事协调机构。北京负责社会建设工作的新机构有社会建设领导小组及其办公室、市委社会工委、市社会办。广州设立一个机构，即省社工委，既是省委的工作部门，又是省政府的工作机构。上海市社会工作委员会、重庆市委“两新”工委、大庆市委社会工委、海南省委群众工作部则完全是党的工作部门。在机构设置方式上，有的机构为单独设置，如北京、上海、广东、大庆的机构，有的则是采用与原有机构合署办公的方式，例如海南的群众工作部与省信访局合署办公，重庆的两新工委则与市总工会实行一套班子、两块牌子。但具体的情况在实践中又比较复杂，例如，虽然广东已经自上而下完善了社工委工作体系，但到目前，大部分市县社工委仍与其他部门合署办公。为此，广东指出要保持各级社工委人员、经费、职能、运作的相对独立性，以免被混同在所合署的部门之中。[1]

3.新设机构的领导配置有差异。新设机构主要负责人的配备是观察新机构规格的一个重要因素，也是新的领导体制推动工作是否顺畅的关键变量。从目前的情况来看，差别较大。广东省社会工委主任、副主任配置较高，主任由省委专职副书记兼任，3名副主任分别由省委、省政府分管政法、信访和民政工作的省领导兼任，另外3名为专职副主任，其中1名为正厅级、2名为副厅级。海南、大庆的情况与此相似。北京市委社会工委书记、市社会办主任、市社会建设工作领导小组办公室主任均由正局级领导担任。上海、重庆的情况与此类似。

4.内设机构设置和工作人员配备差异较大。有的新设机构内设处室较多，例如北京，目前已有8个处室，相对较实。有的则内设处室较少，例如广东，目前只有3个处室。有的地方由于和其他原有部门合署办公，也可以认为新设机构并未独立出来。从人员配备上来说，有的人员较多，已达60余人，有些目前只有10余人，差异较大。

（二）统筹协调是新体制的重点和难点。

党委领导是要“发挥党委在社会管理格局中总揽全局、协调各方的领导核心作用，合理配置党政部门社会管理职责权限，解决多头管理、缺乏有效合力的问题”，[2](p51)新的社会管理领导体制的重点在于发挥好统筹协调作用。中央综治委的设置，其职能被“赋予协调和指导社会管理工作的职责”。在以上所举各省市的改革探索中，不管是综合模式还是专项模式，也均提出了统筹协调的体制设计。以广东为例，在省社会工委成立半年后，仍坚持强调社会工委更多是着眼于建立跨部门的协调工作机制，发挥类似发改委的作用。一个基本的原则是，各个委员单位按照各自单位职责参与社会建设，社工委负责研究、统筹、处理社会工作中的重大问题，重点解决单个部门难以突破的瓶颈问题。各政府部门能做的事，社会工委一概不做。无论是到哪一个层级的社工委，职能定位都是统筹、协调、推进本辖区的社会建设。即便是县一级社工委，也不能陷入到具体的个案中。[1]再以大庆市为例，大庆市委社会工委的一项重要职责，就是综合组织协调，针对那些群众关心、各部门单打独斗办不了、受条框限制而迟迟解决不了的问题，依托部门联动的优势，破解一个部门“单兵作战”解决不了的社会问题。社工委书记“高配”由市委常委担任，就是为了解决“叫不动号”的问题，以顺畅、有效地发挥好统筹协调、督促落实的作用。[3]以上这些体制安排就是为了解决统筹协调作用发挥中面临的难以统筹、难以协调的问题。广东、大庆直接由党委专职副书记、党委常委担任新设部门的主要负责人，其统筹协调能力必然明显增强。正是因为有省委副书记、省委常委、副省长高配而成的领导班子，所以外界评论认为这意味着广东“社工委成立后的社会建设工作将以不弱于‘一把手’工程的力度推进”。[4]

便于发挥统筹协调作用，也是各地均选择在党委设置新机构的原因，如果新设机构仅仅设在政府部门，那么跟现有的政府厅局没有区别，决策、协调的作用也无法体现。因此，新的社会管理领导体制的形成，不论具体怎么设置，其关键的问题是有利于发挥统筹协调功能，否则很难发挥好作用，统筹协调作用发挥不好就容易制造矛盾。为了发挥好统筹协调作用，作为较晚设立社会工委的广东，甚至放弃了之前惯常使用的设置领导小组这种协调议事机构的做法，而是采用省社工委领导的高规格配置将跨部门的统筹和协调做实，并使之制度化、规范化。

（三）新体制的作用发挥和发展前景有待进一步观察。

从各地的创新实践效果来看，新的体制机制设计在以下一些方面取得了较为明显的成效：

1.激发了加强和创新社会管理的工作热情。先行的创新探索引起了其他地方的注意，各地通过实地考察、研讨交流等形式，互相借鉴、改进。这种先行先试和规模效应，使得社会管理和建设的诸多举措引起广泛关注，并发挥了一定的示范引领效用。

2.提供了不少的经验做法。地方的改革实践，均有明确的工作思路和较多的具体做法，创造出了较多的经验方法，可供研究和参考。例如，北京在城区开展社区规范化建设，在农村开展村庄社区化建设，在社会组织领域构建“枢纽型”社会组织工作体系；广东重点改进社会组织管理服务机制，实行部分社会组织直接登记，加大购买社会组织公共服务力度；重庆的两新组织党建和党组织作用发挥等。

3.促进了工作开展。随着各地加强和创新社会管理的具体实践，一些之前没有引起注意的问题以及随着经济社会发展而出现的新问题，得到了研究和解决。比较有意思的是，有些地方的实践，因为具体事务负责部门的增多，在部门之间实际上产生了一种“抢位”、“竞争”机制，反而推动了工作的开展。

但不可否认，各地的实践探索也存在一些问题，表现在：新机构的设立，往往容易造成机构重叠、职能重复、部门矛盾、资源浪费；加强和创新社会管理体制、提升社会治理水平需要发挥多方面的积极性，但政府对此工作的加强反而容易限制其他主体的积极性和参与度；政府行政往往容易产生政绩趋向，在急于求成的情况下，一些措施在短时间内可能有效，但长时间来看有可能偏离改革的方向；各地的探索表现出各尽所能、各自为政的现象，缺乏一定的统一安排。

由于上述问题的存在，新的改革探索也面临一定的挑战。上海市的例子突出呈现了新设机构和领导体制所遇到的困难。上海最早设立市社会工作党委，“许多年来试图要做实，但没办法做到”。后来，又成立了社会服务局，但也“走得非常艰难”，除了仅将上海行业协会中比较大的协会纳入管辖范围，“其他也没做出实质性的东西来”。实践者认为，“要关注上海的回头，上海的回头是比较理智的。……社工党委如果再这样做实下去，可能会有负面的东西”。上海实践的最后结果是社工党委作虚，社会服务局做小，实践者最后认识到“社工党委出思想、出文件都可以，但做得太具体则定位不明确，……现在上海回归到一个综合协调、搞调研的过程”。[5](p3-4)

三、对社会治理体制改革创新的有关思考

体制机制创新的目的在于以更低的成本解决更多的现实问题。这就需要在改革探索的过程中不断研究总结实践成果，以有助于形成科学合理的体制机制。从以上的分析可以认识到，不论各地在加强和创新社会管理、探索形成科学有效的社会治理体制方面的实践如何多样，但对于党、政府、社会分工的认识是一致的，都在探索建立党委统筹协调、部门分工合作、社会广泛参与的新路子。

（一）以统筹协调和顶层设计实现党的领导。

党的十八届三中全会指出，全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。总揽全局、协调各方首先要做好顶层设计，这是建立新体制的起始性工作。顶层设计要注意支持政府依法行政、适当管理社会事务，引导公众个人和社会组织积极有序参与社会治理。反过来，由于有政府负责、社会协同和公众参与，也要求在具体的制度设计和安排上充分发挥党委的统筹协调作用。

顶层设计要突出统筹协调，统筹协调要有利于实现顶层设计。提升社会治理水平需要各级党委的统筹协调，而要做好统筹协调，首先要在明确改革目标、思路的前提下，改进党的领导方式，使党的机构从具体事务中抽身出来进行宏观管理，避免限于具体的行政职能。有研究者提出，“现实中，社会管理职责与权限分散在诸多不同的政府部门，社会管理和服务制度呈现‘碎片化’状态。为此，必须理顺社会管理中的业务分类和职责界限，基于宏观‘顶层制度设计’的思路架构，设立一个统筹社会管理所有事务的独立管理协调机构，如国家社会管理服务委员会，以此‘顶层制度’来协调和规范分散在各个部门的社会管理职责”。[6](p121)虽然未必一定要在现有的制度安排上再另起炉灶设立新的机构，况且目前中央已经决定成立全面深化改革领导小组，但要实现统筹协调，这样的职责只能由党的部门负责，并有较高层级的领导干部分管负责、牵头抓总。此外，要实现统筹协调，还需要本着党委统筹协调作用发挥这一核心，不断总结提升先前做法和经验，尽快形成统一的制度安排，尽可能地避免地方各自为政，从而减少改革代价，使制度创新更加成熟更加定型。

（二）以行政管理体制改革推动社会治理体制改革。

“政府职能转变滞后不仅直接导致政府管理效能低下，而且直接挤压了市场机制和社会机制配置经济资源、协调社会利益关系的空间，也是公民社会发展缓慢的主要障碍因素”。[7](p31)在社会治理上，政府行政部门应该是转变职能、理顺关系、提高效率，经济、高效地提供必要的、基本的、有限的服务和管理。在这方面，基本上包含了现在行政改革中的诸多重点内容。比如，切实转变政府职能，正确履行政府职能，解决好长期以来未能明显改变的“错位、越位、缺位”问题，在社会领域有选择地承担一些基本性的管理和服务；优化政府组织结构，积极推进大部门体制改革，解决政出多门、多头管理、自相矛盾的问题，加快建立统一协调机制；分类推进事业单位改革，调整优化布局，创新管理模式，逐步取消行政级别，配套开展事业单位人事、经费、收入分配等改革，提高服务能力；推进行政审批改革和政务公开，建立便民、利民的各级综合政务服务体系。

其中，尤其要注意通过行政管理体制改革创新基层社会治理体制机制。从以上分析的各地改革探索来看，不论体制、机构怎么设置，方向和目标是明确的，思路虽然有不同，但焦点和重心是一样的，都更加关注基层。“社会管理重点在基层，难点在基层”，[2](p51)这是因为社会问题产生在基层，解决也必须在基层。因此，应该探索“建立起‘把问题解决在基层’的新机制”，[8](p18)实现源头治理，这就需要大胆改革创新，在基层实现扁平化管理，减少行政层级，将人、财、物、事集中、下沉到应该及时发挥作用的基层，健全基层综合服务管理平台。要做到这一点，需要探索加大简政放权力度，探索省直管县、撤销街道办事处等改革，进行财税改革、区划调整等试点，并推动各级政府职责关系的法定化。

（三）以社会和公众参与、自我管理提升社会治理水平。

社会问题往往首先是公民个人的问题，或涉及到群体公民的共同问题。公民个人的事情首先应该由自己解决，不能过度地依赖政府和他人。社会问题首先是通过自愿、合作以及社会力量和市场途径等来解决，同样也不能过度地依赖政府服务和管理。因此，提升社会治理水平、实现国家治理体系和治理能力现代化的另一面，就是让个人让社会学会、适应、擅长自我管理，这是提升社会治理水平的重要方面。“社会管理主体多元化及有效参与是构建未来社会管理体制框架的关键”。[6](p121)党的十八届三中全会指出，创新社会治理必须改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾的体制，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。要让个人和社会学会、适应、擅长自我管理，首先需要解放束缚他们实现自我管理的条条框框。比如，政府想要管理、参与的事务太多，就需要各种组织和机制促成这种管理，而这种管理又要依托社区居委会、村民委员会等组织，从而使得现有的这种自治组织完全进入政府体制，成为政府管理的依托和延续。再比如，各种居民自组织和社会组织，本来是公民自己解决问题的重要力量，但是严格的登记管理体制、有限的作用发挥空间使得其自身难以健康成长、能力水平有限，无法发挥足够的作用。

社会本位是政府与（公民）社会关系定位和重构的未来方向。[9](p68)今后社会治理体制机制的创新，需要走上有利于充分发挥公民自治组织、各种社会组织以及公民个人主体性的“治理”道路上来。在这其中，有一点确实非常重要，即“政府开放的态度和自信的姿态，是社会管理体制创新的关键”。[10](p54)

参考资料：

[1]宋菁.广东省社工委这半年[N].21世纪经济报道,2012-03-02.

[2]朱晓娟.深化我国社会管理体制创新的思考[J].厦门特区党校学报，2012，（3）.

[3]汪波,肖潘潘.大庆为何‘高配’市社工委书记[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/ 2011-03/28/c_121237978_8.htm.2011-03-18/ 2013-01-06.

[4]徐林，赵杨.广东社会工作委员会核心职责或为决策协调[N].南方日报，2011-12-21.

[5]蓝煜昕.社会管理创新的上海实践——马伊里访谈录[N].中国非盈利评论，2012，（1）.

[6]张开云,张兴杰.社会管理体制的困境及其未来框架建构[N].江海学刊，2012，（1）.

[7]鞠正江.我国社会管理体制的历史变迁与改革[N].攀登，2009，（1）.

[8]李培林.社会管理亟待加强与创新[N].中国人大，2011，（15）.

[9]周红云.理解社会管理与社会管理体制：一个角度和框架[N].中共天津市委党校学报，2009，（3）.

[10]夏学銮.社会管理体制如何创新[N].人民论坛，2011，（4上）.

责任编辑 申华

C916.1

A

1003-8477（2014）01-0049-08

杨沛龙（1980—），男，中央编译局博士后科研工作站在站博士后。

①俞可平认为社会管理体制包括社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制和社会工作体制7大体制。（俞可平，推进社会管理体制的改革创新，《学习时报》，2007-04-23）何增科认为社会管理制度体系至少应包括社会政策体系、社会保障体系、利益协调体系、权益保护体系、社团管理体系、社区管理体系、社会服务体系、社会工作体系、社会安全体系、社会应急体系10个方面的内容。（何增科，我国社会管理体制的现状分析，《甘肃行政学院学报》，2009年第4期，第103页。）