高校物资与设备采购预防腐败共律机制研究

石子伟

(武汉纺织大学，湖北 武汉 430079)

我国高等教育已进入到大众化阶段，高校规模不断扩大，投入不断增加，违法违纪案件也频频发生，尤其是物资与设备采购领域的廉政风险防范工作，这已成为高校预防腐败工作的难点和重点之一。创新廉政风险防范机制，加强对高校物资与设备采购领域的权利制约权力，运用权利与义务相互制约，构建共律机制，是高校预防腐败的有效措施。

一、构建高校物资与设备采购预防腐败共律机制的背景

(一)构建预防腐败共律机制是高校落实中央反腐倡廉建设要求的具体举措

党的十八届中央纪委第二次全体会议工作报告中强调：“抓好高校和科研院所党风廉政建设，着力解决学术诚信、基建工程、科研经费等方面存在的突出问题。”高校存在的腐败与其他领域腐败一样，本质上是权力的腐败。只有加强对权力的制约和监督，才能有效防止高校领导干部权力的异化和滥用。在高校物资与设备采购领域建立预防腐败共律机制，创新权利制约权力，运用权利与义务相互制约，是落实《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》中“把权力关进制度的笼子里”、“ 强化权力运行制约和监督，确保权力正确行使”的具体措施。

(二)构建预防腐败共律机制是高校建立预防腐败体系的重要组成

高校一直重视反腐倡廉工作，但高校腐败还是不时产生，特别是物资与设备采购领域。这表明目前的高校预防腐败体系有待补充和完善。高校现有的预防腐败制度和措施主要集中在自律和他律方面。道德自律是一种内在约束，制度他律是一种外在制约。他律有盲区，自律有惰性，都具有非均衡性。因此，在自律与他律相互作用过程中，需要一种新的机制——共律。建立共律机制，就是要充分发挥党员和教职工参与管理和监督的积极性，弥补自律与他律之间缝隙，实现预防腐败体系全面覆盖。

(三)构建预防腐败共律机制是基于对利益的科学分析

“人民奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1](P82)腐败是领导干部个人对利益追求的异化。当前正处于社会经济转型期，在多元利益冲突选择中，高校物资与设备采购领域领导与管理人员容易以权谋私走向腐败。在这一点上，马克思的理论与西方经济学关于“理性经济人”的假设异曲同工。“理性经济人”认为人是自爱的，即首先考虑自身的实际物质利益，并通过理性的计算趋利避害，力求达到自身利益的最大化。因此，预防腐败必须构建合理的利益处理机制。共律机制就是在利益冲突关键点上合理切分，以权利制约权利，以利益制约利益，预防和减少权利寻租利益。

二、高校物资与设备采购中存在的风险及主要表现形式

高校物资与设备采购廉政风险点主要集中在招标与合同执行过程。容易产生腐败的环节具体为：

1、采购计划的论证。(1)将完整的采购项目或设备分解成几个独立的小项目或几部分，从而使每个小项目或每一部分预算金额达不到公开招标采购限额，规避招标。(2)本来是成套设备，强调其特殊性或非标性，进而选择其他方式采购。

2、采购方式的确定。(1)出于某种目的，未选择最合适的采购方式，如应该公开招标但采用邀请招标，将竞争性谈判与询价混为一谈等。(2)物资与设备使用人或采购者强调所需设备“情况非常紧急”，把本应公开招标采购的物资与设备列入单一来源采购，达到自由选择供应商的目的。

3、招标文件的编写。(1)为了保证某个供应商得到合同，在技术指标的关键性指标中暗藏排他性条款，致使其他供应商不能应约，只有特定供应商才能竞标,通过围标中标。(2)在操作过程中刻意设定高投标入门或低门槛,以确保特定供应商进入招标规定程序。

4、招标采购。(1)招标公告不在公开媒介发布,仅在学校内部网进行公示和通报,或通知个别相熟厂商,造成潜在供应商无法进入。(2)在自主采购中，物资与设备使用者与采购者过多干预评审过程,不依法操作使得公开招标蜕变成自由招标。(3)采购者和竞标者合谋,有意对竞标者进行不正确的评估,而与错误的竞标者签订合同。

5、合同的签订与执行管理。签约过程中不认真核对招投标文件的条款而有意无意地出现规格不详、配套附件遗漏、违约责任不明等现象，导致与中标人签订变更招标实质性的合同。受人力物力的限制，招标人对所采购设备的生产过程与到货验收等环节的监督无法完全到位，以致出现交付的设备或接受的服务质量比合同要求的低。

三、高校物资与设备采购预防腐败共律机制的路径

(一)运用权力制约理论，建立隔断腐败发生可能性的“权力+权利制约”模式

加强权力制约，防范廉政风险，不仅要以权力制约权力，建立权力监督制约机制，而且要重视并充分发挥权利对权力的监督制约作用，形成权力+权利的内外结合、纵横交错的立体控权模式。

1、利益牵制，完善领导层内部的分权制约机制。在坚持集体领导和个人分工负责相结合的基础上，引入利益牵制机制，强化内部成员的相互监督。将廉政风险责任分摊到每一个成员身上，在追究集体责任的同时，也追究具体负责成员的责任，激发成员切实履行职责。

2、健全手段，强化权力的纵向制约。做好校领导、中层领导和具体工作人员三个层次的权力制约，形成分层闭合监督的内控组织体系。根据采购流程，分级准确定位各部门和相关人的权责，明确权力和权利边界，严禁越权行为。逐步将各类权力运行纳入信息化管理，细化监督指标，将权力行使过程变为信息处理过程，实现实时监督、控制和综合分析。

3、优化流程，强化权力的横向制约。按照人为因素大小、自由裁量幅度、危害损失程度等标准对采购过程中的廉政风险点进行分项评估，对风险较大的环节在尊重业务流程的运行规律并兼顾公平与效率的基础上，进行集中或分解，形成具有内在约束力的业务流程。

4、权利优先，完善对采购过程的外部监督制约。按照公开透明的要求，公开接受投标方咨询和质询，减少信息不对称，引导教职工通过工会监督采购过程，推进校务公开，减少权力寻租，完善权利对权力的制约机制，形成社会控权的合力。

(二)运用流程再造理论，建设程序具体化、操作细致化、过程透明化的工作运行模式

流程再造通过对岗位职责和权力运行过程的分析和梳理，为权力的分工与制衡、合理配置权责和设定程序、强化对权力的限制与监督重新规划创造了条件。

1、坚持风险防范管理与业务流程重组相结合，实现反腐制度对业务流程的有效融入。要将廉政风险防范管理立足于业务，业务流转有监督制度支撑，关键是要找到廉政制度发挥效用的融入环节。

(1)全面清理岗位权力事项，规范权力运行流程。以岗位为基本业务单位，以部门作为责任主体，对全系统的事权进行科学划分，理顺部门职能，划清职责边界。对各项工作何时启动、由谁开展、开展过程以及工作记录的保存进行明确规定，将工作步骤与标准汇编成指导文件和业务流程。

(2)分层次梳理岗位风险，让隐性权力显性化。以具体岗位为点、以权力运行流程为线，全面查找权力运行中各环节存在或潜在的风险。首先，根据不同岗位廉政风险的发生几率和危害程度，评估风险指数和级别。接着，由风险岗位责任人对重要风险点和关键环节进行梳理和查找。最后，建立风险岗位和岗位风险档案，制定具体的风险防范措施，用显性的风险级别和风险点实现对隐性权力的管理。

(3)细化自由裁量标准，严格管理过程中的自由度。明晰各种超出自由裁量权范围的例外情况和特殊行为的权责，压缩过去粗放型管理的弹性空间，限制并约束招标的自由度和随意性，从源头和制度上堵住权力的寻租之路。

(4)在关键节点融入廉政反腐制度。在招标文件的编制与审核、确定评审专家、评标、验收转固、尾款结算等关键点上融入反腐新制度。

2、坚持风险防范管理与数字化校园建设相结合，实现反腐制度运行信息化。实现反腐制度运行信息化，要求将风险防范融入数字化校园建设，把电子监察系统与业务电子管理系统对接，实现权力运行“实时受监控、大小有节点、全程留痕迹”。

(1)通过业务操作模块，实现工作权限的系统控制和业务流程的系统固化。对各级业务部门和人员的工作角色进行科学设置，根据岗位权限和职责，赋予具体工作人员唯一编号。在网络上将业务流程以及流程中各环节工作内容、工作标准和工作时限实施固化，严格设定办事流程，做到工作环节环环相扣又互相制约。

(2)通过风险防范模块，实现对权力运行的约束与规范。将招标、验收、付款、使用、管理等职权进行分解，建立风险级别、岗位风险点和风险源管理。

(3)通过过程监控和效能监察模块，实现超前监管和动态监督。首先，加强事前防范。根据内置的风险级别、风险点对应工作环节，在启动物资设备采购流程时自动提醒经办人应注意有关规定。其次，实施事中跟踪。根据采购中各部门、各岗位、各工作人员自由裁量标准，在流程运行中发出工作预警提示信号，利用系统的刚性化特性减少人为因素的干扰。最后，事后追访。通过信息系统向相对人发出回访情况记录，利用外部网络接受群众信访举报，从而发现违规违纪线索，实现电子监察与社会监督对接。

(4)通过绩效评估和统计分析模块，实现综合考核评价。首先，进行绩效评估，即对各部门、各岗位、各工作人员进行效能考核评分。其次，根据自动监控情况、监察人员监督检查和回访监督综合情况，开展廉政建设考核。最后，以不同部门、不同岗位、不同时段的指标为研究对象，进行行政效能横向、纵向比较与综合评估，对重点岗位和关键节点的变化信息进行收集，修复系统缺陷。

(三)运用契约理论，创造权力主体与权力相对方之间违反廉政约定的惩罚合同的利益制衡模式

利益实现的途径主要是利益输送和利益交换，行贿者获得管制资源，受贿者获得经济利益。只要一方获得的利益被剥夺，腐败就可以有效预防。廉政合同是目前运用比较普遍的腐败预防措施，但在实践中效果还不明显，这主要是廉政合同配套措施没有建立或者没有综合运用起来。

1、廉政制度要配套，运行机制要长效。以基本制度为中心，建立专项制度和辅助制度。基本制度明确规定廉政合同的定位、内容、职责、奖惩，专项制度规定采购的重点部门和关键环节，辅助制度规定实行廉政合同工作流程及文书范本、成果评价、责任认定及追究。由此形成一个三位一体、相互支持的制度体系，保证廉政合同运行的有效性。

在实施廉政合同过程中，要建立领导机制、工作运行机制和巡视检查机制，并将机制常态化。特别是巡视检查机制，选择重点单位，抽选专门的巡视人员，对采购重点单位进行“推磨式”的巡视检查，可以提高实行廉政合同工作的自觉性。

2、管理供应商要科学，警示教育要长抓。实际工作中，国企、大中型企业在落实廉政合同方面均予以配合，但小型私企、个体经营业主落实不力。对于配合不力的供应商，可采取写公开信的方式，表明高校态度，提出纪律要求。定期召开供应商座谈会，向他们宣传廉洁文化理念，形成诚实守信、长期合作、实现双赢的共识。对每一笔业务进行中间过程监控和评价，并记录在案，将结果作为合格供应商的评价依据。

对处在采购环节上一些可能腐败的重要岗位、重点人物经常开展警示教育。一方面要对这些岗位和人员建立联系点制度，上级领导要经常找他们谈话，了解他们的思想动态，做到“防疫针”经常打，“警示钟”及时敲，筑牢反腐倡廉的思想道德防线。另一方面，要定期组织他们学习政策法规、廉政合同条款，使其知道哪些事能做、哪些事不能做，自觉遵守执行廉洁从业各项规定。再者，实行岗位互换及离岗考核，避免“老朋友好办事”现象的发生。

3、奖惩机制要跟上，责任追究要硬化。廉政合同落实情况考核评价的运用是一个关键点，把握不好会使一些工作浮于表面，容易挫伤具体工作人员的积极性，也影响廉政合同的实施。因此要建立廉政合同的长效机制，奖惩机制一定要跟上，定期对实行廉政合同效果好的单位和个人进行表彰和奖励，对廉政合同落实不到位、执行不力的单位和个人进行处罚。

在采购过程中出现违规违纪问题，应对主要责任人及具体工作人员从“失教”、“失管”、“失察”、“失纠”、“失误”五个方面进行责任追究，坚持存在问题的原因没有查清不放过，没有整改措施和完善制度不放过，违规违纪人员和相关责任人没有受到责任追究不放过，违规违纪的教训不吸取不放过。把责任追究贯穿于采购工作的事前、事中和事后，渗透到采购工作的各个环节，实现全过程的责任追究，确保实行廉政合同的连续性和完整性。

制度的有效性取决于制度设计目的与实现目标的吻合程度，而目标能否实现取决于路径。当前诸多反腐败制度的效能最终衰竭，并不在于制度本身目标设计的不科学，而是在目标实现过程中偏离了既定的方向。共律机制创新预防腐败视角，综合运用实践中有效的预防腐败成果，为高校物资与设备采购预防腐败探索了新的道路。

参考文献：

[1]马克思恩格斯全集:第1卷[M].北京：人民出版社，1956.