试论中国政治制度框架下的协商民主

沈建文

（民革武汉市委会，湖北 武汉 430014）

中共十八大报告对社会主义协商民主的论述，不仅体现了中共思考民主、实践民主的决心和智慧，而且还为协商民主制度化指出了发展方向，对于进一步推动政治体制改革，建设社会主义政治文明，丰富人类政治文明内容具有非常重要的意义。

一、协商民主的确立及其当代价值

协商民主是制度安排，是国家层面的一种民主形式。协商民主体现了从政治协商向双向互动的协商民主的发展，是对毛泽东协商建国思想与实践的继承和发展，是改革开放以来，不断推进政治体制改革，丰富民主形式的重要成果。

（一）新中国成立初期协商民主的提出

认真审视中共推进协商民主的历程，我们可以发现，统一战线、人民政协与协商民主相伴而生。在新政协成立之初，周恩来最早提出协商民主思想。他认为，创立新中国的协商民主是一种新民主，它的最大特点是新民主主义议事要求会前经过多方协商和酝酿，它的议事精神不在于最后的表决，主要在于事前地协商和反复地讨论，使大家对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去达成共同的协议。其有别于“只是便于剥削阶级政党间互相争夺，互相妥协，共同分赃”的旧民主主义议会制度，是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体和各界民主人士共同享有的人民民主。因此，新民主不是只重形式，只重多数与少数。凡是重大的议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字包含了这个新民主的精神。

1954年全国人大会议召开后，一些人曾对人民政协是否还有存在的必要产生疑问，为此，毛泽东专门召集参加政协二届一次会议的部分党内外人士座谈，指出，人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。与此同时，周恩来也在多种场合从不同方面对这个问题进行说明，一方面，从组织构成上政协与人大不同，人民政协是由各党派团体和各界代表人士组成的统一战线性质的组织，而人大主要体现的是区域性，因此，政协在国家政治生活中是不可缺少的。另一方面，他还从政治、法律的角度指出：人大是权力机关，而人民政协是协商机关，是一种“参谋机关”、“建议机关”。人大、政协“两会”只有权力之分，无高低之别，政治地位上是平等的。

1956年毛泽东提出中国共产党与各民主党派“长期共存、互相监督”的八字方针后，时任全国政协主席的周恩来将实行互相监督作为政协工作的一项重要任务，进一步丰富、深化了协商民主的内涵。他在谈及八字方针的意义时说过，“长期共存、互相监督”方针，实际上是扩大民主。我们是六亿人口的国家。要把六亿人的生活搞好，建设社会主义，没有互相监督，不扩大民主，是不可能做得好的。同时周恩来还指出，“长期共存、互相监督”，必须由中国共产党提出，而且必须要中国共产党真正做到。“互相监督”，首先应该由中国共产党请人家监督，因为中国共产党是领导党。

（二）新时期对协商民主的尝试

1978年中共十一届三中全会系统总结了新中国成立后多党合作的经验和教训，并着眼于社会主义现代化建设和祖国统一的大局，开创了多党合作的新境界，将八字方针发展为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针，并将其作为处理中国共产党同民主党派关系的基本原则，极大地深化了中国共产党同民主党派团结合作的内涵。1987年，中共十三大报告明确提出，要“健全社会协商对话制度”。“正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾，是社会主义条件下的一个重大课题。各级领导机关的工作，只有建立在倾听群众意见的基础上，才能切合实际，避免失误。领导机关的活动和面临的困难，也只有为群众所了解，才能被群众所理解。”同时，就如何贯彻实施也提出了一系列明确要求，如“社会协商对话制度的基本原则，是发扬‘从群众中来，到群众中去’的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”；“必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，相互理解”。

（三）新世纪协商民主的确立

2005年，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，提出政治协商的两种基本方式：一是中国共产党与各民主党派协商，主要通过协商会、座谈会、情况通报会的形式进行；二是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士协商，主要通过政协会议的形式进行。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行过程中进行协商”，并指出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”，即“选举民主”和“协商民主”。2007年，《中国的政党制度》白皮书第一次正式提出了“选举民主和协商民主”的概念。2011年中办下发的《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》正式提出“协商民主”。2012年，中共十八大报告对“健全社会主义协商民主制度”进行规划和部署，并就社会主义协商民主的形式进行了界定，使协商民主概念、理论研究维度、协商民主的实践活动得以逐步拓展和推动。

（四）协商民主的当代价值取向

新中国成立以来，尤其是改革开放30 多年来，我国民主发展已积累了可观的存量：一是基本民主制度的确立，包括人民代表大会制度、政治协商制度、党内民主制度、基层民主制度和民族区域自治制度；二是民主政治的进展，特别是在公民社会、基层选举、居民自治、依法治国、权力监督、政府决策、政务公开、公共服务等方面所取得的成就；三是以自由、平等、公正、人权、法治等为核心的新型政治文化的形成。

这种“以党内民主带动人民民主，以党内监督带动各方监督，以依法治党带动依法治国”的“增量民主”就是在不损害人民群众原有政治利益的前提下，通过逐渐放大新增的利益，使得人民群众实实在在地感受到政治改革的好处。因此，协商民主的价值取向在于：一是彰显了中共中央坚定不移地推进政治体制改革的决心和信心，同时也使我国政治体制改革的内容更加全面、更加系统、更加丰富。二是保证了人民当家作主，贯彻落实执政为民的理念，是党心与民意互动的重要途径。三是拓展了公民有序政治参与渠道，实现“大团结、大联合”，在尊重差异中扩大认同、在包容多样中增进共识的有效举措，有助于最大限度地调动各方面的积极性，协调各方面关系。四是有助于促进科学民主决策，不断改进执政党的领导方式和执政方式，集中力量办大事，体现我国社会主义民主政治的特色和优势。五是协商民主能够通过对话、讨论、协商等过程，养成相互理解、宽容和妥协的民主精神，让我们的立法和决策更科学、更合法，最大限度地满足人民群众对政治参与的渴望，同时，通过民主监督对行政权力膨胀形成有效制约，防止公共权力滥用，防止人民群众利益被侵害。

（五）协商民主的丰富内涵及其在人民政协的主要表现形式

当代中国的政治，既要立足国情发展，适合自身历史、传统与发展的制度和形式，又要充分吸收人类文明发展的优秀成果，对于协商民主来说也是如此。

对于我国的政治发展来说，协商民主可以理解为“一种民主治理形式，其中，不同的政治行为者，即包括执政党、各民主党派、社会团体、社会各界，以及社会组织和广大人民群众，在进行涉及国家利益和自身利益的各项决策时，能够通过制度化、规范性的平台和渠道，共同参与政治生活，通过平等对话、讨论协商，在尊重权利和理性的基础上，形成共识，做出符合公共利益的合法决策”。

协商民主的特点是以权利为基础，以平等为前提，以对话和协商为手段，以达成共识为核心原则，以合法决策、促进公共利益为目标。协商民主的主要路径包括完善协商制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，依靠制度建设保证协商民主。协商民主的基本渠道主要有中国共产党就经济社会发展中的重大问题在党内进行广泛协商，与民主党派等党外人士进行协商；国家政权机关包括人民代表大会的立法协商和政府与社会的协商对话；人民政协的政治协商；基层民主协商等。协商民主的主渠道是人民政协。在人民政协中，主要通过以下四种形式进行协商：

1、专题协商。专题协商以人民政协为平台，以专门委员会为基础，以会议为主要形式，抓住全局性、战略性问题，形成对话和互动机制，集探讨、交流、协商、议政于一体，既坚持原则、顾全大局，又畅所欲言、集思广益，体现求同存异、体谅包容、平等议事的协商形式。经过十余年的探索和实践，这种高层次、宽领域、全局性的专题协商已经发展成为人民政协一种新的协调形式、履职载体和工作品牌。

2、界别协商。界别协商是完善协商民主制度的新方向，可通过界别内协商，界别间协商，组织政协界别与党政领导、职能部门协商等形式进行规划和推进民主协商。

3、对口协商。对口协商是由政协委员与政府有关部门负责人面对面地对某些问题进行协商讨论，既能使委员把自己掌握的情况和意见建议谈深谈透，又能使政府部门听到社会各界的不同声音，从而为解决问题拓宽思路，是实行民主决策、科学决策的好形式。

4、提案协商。提案协商一般采取提案委员会、提案人、提案承办单位“三结合”的方式召开提案办理协商会，对提案内容进行协商办理。尤其是重点提案的协商办理，从提案的出炉到重点提案的遴选，再到重点提案的督办，是一个连贯的发扬协商民主的过程，且由中共党政领导亲自督办并以制度加以确定，纳入政府决策程序，纳入政绩考核体系。

二、协商民主的实践及其拓展

实行协商民主必须在国家政治生活中建立相应的制度机制，同时，人民政协作为实行协商民主的主要机构必须有良好的氛围、有效的方法，不但要有理论指导和制度构建，更要注重与实践地结合，进一步增强协商意识，积极探索协商民主的实现途径，增强协商民主的实效。

（一）倾听意见，平等议事

倾听意见是协商民主的前提条件。1951年，周恩来在谈到中国共产党与民主党派的关系时就指出，我们的党员只占全国人口的百分之一，要做好工作，就需要听取各方面的意见。并特别提到，中共党内同志提出的一些意见、问题差不多，不同的意见不容易听到，毛泽东每月总要几次抽出时间找民主党派人士谈一谈，倾听党外人士的不同意见。2013年2月，习近平在同党外人士共迎新春时强调，对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉；对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽。这就要求执政者在民主协商之时，一要有听得进去的胸怀，二要学会协商，善于运用民主的方式解决问题、开展工作。因此，中共各级党委、政府要主动接受、真心欢迎民主党派和无党派人士的建议、批评和监督，切实改进工作作风，不断提高工作水平。同时，也要求参政者积极充分地认识肩负的重要责任和使命，坚定政治信念，坚持前进方向，建诤言、作批评，帮助执政者查找问题、分析问题、解决问题，克服工作中的不足。

平等议事是协商民主的基本原则。协商民主的最大特点之一就是协商的各方民主协商，平等议事。协商民主的首要问题就是如何真正实现“平等协商”。因而，从法律上规定协商主体法律地位平等是协商的前提。即无论在形式方面还是实质方面，协商参与者的权利是平等的，没有平等法律地位就不是协商，至多是征求意见或通报情况。

为了搞好协商民主，中共对党的领导与平等相待的关系作了界定，中国共产党的领导是指党的集体领导（即党的中央和党的各级领导机构的领导）。起领导作用的，主要是党的方针政策，而不是个人。个人都是平等的。在协商民主里边，在我们个人的来往当中，没有领导与被领导的关系。1950年6月，在全国政协一届二次会议中共党组会上，对中国共产党在协商民主中提出明确要求：一是共产党员与党外人士应一视同仁；二是对待民主党派和党外人士，共产党员要真诚坦白、主动沟通，不要使人感觉我们对外是一套，内部又是一套，内外不一致；三是要积极营造党外人士知无不言、言无不尽的协商民主环境。

（二）求同存异，深化共识

协商民主的最大特点之一是“和而不同”。在中国传统文化中，对于“和”文化的阐述与实践有着悠久的历史，“和为贵”的道德准则成为建设“和谐社会”的有力支撑。这些中国传统优秀文化依然推动着当代中国的社会发展，成为孕育协商民主“求合作、达共识、促和谐”的政治价值取向和多领域、多层面、多渠道协商的制度机制的文化基础。

“同”和“异”在我们的社会里是不可避免的。作为协商民主更是“同”和“异”的集合体。因此，在执政者与参政者进行民主协商时就有一个求同存异的问题。一方面执政者与参政者双方都要学会求“同”，善于找到“同”、增进“同”。在社会各阶层中虽然各自的利益和愿望有不同，但在共同要求和主要政策上是能够取得一致的，因此社会各阶层尤其是统一战线系统内部各阶层，都要从共同的目标、共同的利益去考虑问题，自觉爱护共同性的一面。另一方面，执政者与参政者双方还要学会存“异”，包容各种观点、各种信仰、各种诉求。中国共产党同党外人士合作存在差别是允许的，那种寻求没有差异的想法是天真且有害的，差异的存在对协商民主来说不是坏事，反而有好处。我们通常说，政治上、思想上、行动上要与中共中央保持一致，指的是原则、方向、路线和方针政策的一致性，在这个前提下，对某些问题持不同意见和看法是允许的，甚至还值得鼓励。因此，党外人士在原则、方向、路线和方针政策上应与中共中央保持一致，对地方重要事务以及群众生活等重要问题与中国共产党进行讨论协商，以求取得共识，使各方面利益诉求得到表达与关切。

1956年1月，周恩来曾在说明第二届全国政协委员会名单人选时就强调：“有人批评政协名单里面什么人都有，我觉得好处就在这里，政协不是一盆清水，如果是一盆清水就没有意思了。政协就是要团结各个方面的人。”为了做到求同存异、深化共识，他还提出必须学会妥协，甚至把妥协同先协商一样视为新民主的一个特点：“新民主还有一个特点，即除非是原则的问题争论不会妥协外，凡是有极大可能采纳的问题，最终可以取得妥协。”

在全面建成小康社会关键时期，作为参政党的民主党派和无党派人士要在多元多样中确立主导，在自己提出问题、自己分析问题、自己解决问题的过程中塑造品格、提升素质；坚持“和而不同”、“兼容并蓄”，在尊重差异中扩大认同，在包容多样中深化共识，在不断增强“三个自信”中，自觉与中国共产党在思想上同心同德，在目标上同心同向，在行动上同心同行，进一步打造以“团结合作、协商民主”为鲜明特点的政党文化，汇智聚力、咨政建言，为促进我国多党合作事业蓬勃发展和全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦聚集正能量。

（三）合作共事，广交朋友

中国实行协商民主强调的是合作而不是竞争。中国共产党与民主党派的互相监督与西方政党制度中的反对党和在野党以执政党为对立面搞权力制衡有着本质的区别。这种监督是建立在法律地位平等和根本利益一致的基础上，中国共产党与各民主党派在根本利益一致与具体利益差异的利益格局中形成了领导与合作、执政与参政、互相监督、共同进步的关系，中国共产党与八个民主党派不是为选举而存在，也不因选举而改变彼此的地位关系，各政党在和谐中共存，在和谐中发展，最终是为了合作共事，创造和谐执政与参政的政治局面。中国共产党同党外人士的合作共事是国家政治生活中最普遍、最经常的一种关系，尤其在政权、政府和政协组织中都体现这种合作共事：一是妥善、全面地安排各方面党外人士。政府工作要尽可能吸纳党外民主人士参加，人民政协更需要充分体现其统一战线性质，坚持广泛性和代表性，同时还要注意兼顾各个方面，保证党外人士占有较大比例。二是在安排党外人士后，还要主动搞好与他们在工作中的合作关系，保证有职有权有责，做到相互尊重、相互学习。

为了能够搞好关系实现真诚合作，“党内外应该相互多交朋友，特别是共产党员应该主动多交党外的朋友”，而且关键要交能够互相提醒，敢于提出不同意见的挚友、诤友。如周恩来在主持政协工作期间，不仅有远见卓识，而且表现出高风亮节的品质，心中装着大量非中共朋友。因此，党外人士感叹同他在一起“如沐春风”。正是因为受到他的感染，许多党外人士即使在“文化大革命”逆境中仍矢志不移，坚信社会主义中国一定能够走出曲折，迎来美好的明天，最终实现中国梦想。

（四）规范程序、增强能力

由于协商民主是协商参与者参与政治的一种民主形式，其本身就是一种程序，因此，将民主程序化是保证协商民主有序进行的必要保障。

《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》虽然对各民主党派和人民政协政治协商的程序提出要求，但各地因缺乏具体的配套实施细则，实践中协商民主的内容、范围、程序、实施办法由于种种原因弹性较大，且缺乏法律约束力，实际操作中还不同程度地存在随意性，有些方面尚缺少必要的形式，有些已有形式还不尽完善，有些较好的形式并未得到很好的坚持，有些坚持了的形式尚欠实效，造成协商民主工作整体功能乏力，使协商民主的实效性和时效性缺失，使协商仅仅是“听取意见”、“征求意见”。正如不少政协委员反映的那样，想到了就协商，想不到就不协商；有时间就协商，没时间就不协商；高兴了就协商，不高兴了就不协商；领导人开明一点协商就多一点，领导人专断一点，协商就少一点，这种建立在依靠领导个人好恶基础上的协商民主，其作用力大打折扣。因此，应当有一个协商参与者共同遵守的程序性规定，互为约束。

1、构建结构明晰、内容广泛、层次多元的制度体系和运作程序。对议题由谁提出、什么时间提出、由谁确定等问题安排协商程序；通报情况和听取意见程序；报送协商成果程序以及在如何对待临时性议题问题上，尽量作出明确规定。并按照政治协商“三在前、三在先”（即重大决策要协商在中共党委决策之前，人大通过之前，政府实施之前；制订经济社会发展中长期规划要先协商后决策，对重大人事安排和关系人民群众切身利益的重大问题要先协商后决定，制定重要政府法规要先协商后通过）原则，切实做到“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行过程中进行协商”。

2、细化明确协商的主导、主体、主题。即协商的动议主持者、协商的参加者、协商的议题内容，在谁去协商、与谁协商、怎么协商、协商什么、协商成果运用上更要有规范性和可操作性。在这里尤其强调的是可将协商议题科学分类：其一为监督类。如中共省市委工作报告、反腐倡廉等。其二为协商类。如重大财政支出、五年发展规划、重大改革方案、人事任用等。监督类以监督评价、工作建议为主；协商类重在表达观点、主张。而政府工作报告、改革发展中各领域的重要工作，介于二者之间，监督评价和观点建议并重。

3、理顺票决民主与协商民主互补关系，既避免有些票决民主中“多数人暴政”，又防止协商民主中的“走走程序过过场，说说好话不主张”或“先有结论、后有协商”等扭曲、变异现象产生。

人民政协和民主党派要切实增进参与协商民主的自信，以饱满的协商热情，以同盟者的身份和视野，实现从协商“载体”向协商“主体”的责任转换。

一要深入贯彻《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》精神，努力建立和完善选拔党外代表人士的机制，解决党外后备干部不足、后继乏人的难题，明确规定并量化党外代表人士在政府和司法部门担任领导职务的比例与条件，将党外代表人士参加国家政权落实到具体的政策措施上，通过完善党外代表人士竞争机制、交流沟通机制、信息反馈机制，全面提高参政议政水平，着力发挥民主监督作用。

二要强化协商者的协商素质和对接能力，运用入口把关、加强培训、知情视察等手段打造和储备一支走出去会看、坐下来能写、站起来敢说的综合型、高端化协商人才队伍，随时能为党委政府的协商重点和热点问题提供智力支撑。

三要深入基层，加强调研，掌握实情，把握民意，练好“顺风耳”、“千里眼”、“智慧脑”，尽可能做到对议题亲见、亲历、亲为和信息全面、民情顺畅。

四要提倡科学协商、理性协商，凝聚推动发展的正能量，传播推动科学发展的好声音，做到同中存异、同中化异，力求有序融合，观点大同，让最完善、最有代表性的意见得以表达，让协商民主成果惠及全社会。